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区域协调发展新机制的成效与发展趋势

作者:中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所教授 张可云

区域协调发展战略形成于上世纪90年代初,之后依据我国所处发展阶段与外部发展环境的变化而不断调整与完善,区域协调发展取得明显成效。2017年10月,党的十九大报告明确提出“建立更加有效的区域协调发展新机制”。2018年11月发布的《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出,“立足发挥各地区比较优势和缩小区域发展差距,围绕努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标,深化改革开放,坚决破除地区之间利益藩篱和政策壁垒,加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制,促进区域协调发展”。党的十八大以来,习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动了一系列区域重大战略。党的二十大之后,党中央决定把这些重大战略领导小组合并为“中央区域协调发展领导小组”来统管。

区域协调发展新机制的成效

❖ 地区优势充分发挥

发达地区的城市群产生明显带动作用。京津冀、长三角、粤港澳大湾区成为推动中国式现代化的强大引擎,其规模经济效益、对外开放水平、创新要素集聚能力等均位居全国前列。2022年,京津冀、长三角、珠三角(粤港澳大湾区中的内地九市,不包括港澳)三地区生产总值合计达到49.5万亿元,占全国GDP的比重超过40%。京津冀协同发展成效显著,现代化首都都市圈加快构建。北京非首都功能疏解初见成效,成为首个减量提质发展的超大城市。雄安新区建设也取得重大阶段性成果。长三角一体化发展不断取得新成效,在科创、产业、生态绿色等方面形成一系列成果。粤港澳大湾区建设深入推进,三地在产业协作、创新协同、交通互通互联、人才高地建设等领域取得显著成效。此外,成渝城市群、长江中游城市群等重要增长极的快速发展对周边地区的经济社会发展产生引领带动作用。

一般而言,发达地区的核心区域稳步发展有可能扩大全国区域经济差距,但东部地区率先发展有利于从两个方面更好地促进区域协调发展:一方面,东部地区三大核心区域朝世界级城市群不断迈进,不仅会扩大中国的全球影响力,而且能够提升发达地区辐射和带动欠发达地区的能级;另一方面,东部地区发展提质增效会为中央政府提供更多资源以发展其他地区(包括革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区、老工业城市、生态退化地区等)。总而言之,东部地区的率先发展将区域协调发展推向更高层次。

重要功能区充分发挥关键功能作用。粮食主产区承担着守护国家粮食安全的重担,2022年,前10产区的粮食产量超过全国的2/3,全国41.2%的粮食产量来自前5产区(黑龙江、河南、山东、安徽、吉林)。2023年,全国粮食总产量69541万吨,比上年增加888万吨,增长1.3%。这就确保了中国人的饭碗牢牢端在自己手中。山西、内蒙古、新疆、陕西等能源富集地区围绕保障国家能源安全目标,做大做强国家重要能源基地,优化调整能源产业结构和开发运输格局,建成晋北风光火储一体化基地等一大批能源资源综合开发利用基地,切实担负起保障国家能源安全的重大责任。山水林田湖草沙生态保护修复工程成效明显,长江、黄河、青藏高原、黄土高原等重要生态功能区生态环境质量明显提升,有效构筑起国家生态安全屏障。毋庸置疑,这些重要功能区在应对世界百年未有之大变局、统筹发展和安全方面发挥了关键作用。

此外,各地区积极发挥对外开放优势,推动我国区域开放水平迈上新台阶。自由贸易试验区、沿边重点开发开放试验区、内陆开放型经济试验区等开放先导区持续提升发展能级和开放水平。各地积极融入“一带一路”建设,对接新丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路,加快建设西部陆海新通道。海南自由贸易港加快制度型开放步伐。

❖ 区域发展相对差距有所缩小

从经济发展指标来看,区域发展的相对平衡性增强较为明显。东部地区仍然占据我国经济总量的半壁江山,但其他地区也在快速发展。近年来中西部地区主要经济指标增长情况总体好于东部地区。2022年,我国中部地区与西部地区GDP分别达到266513亿元、256985亿元,占全国的比重分别为22.15%、21.35%,比2018年(分别为21.99%、20.69%)均有明显提高。东北地区也呈现出复苏迹象。2022年,黑龙江、辽宁的经济增长速度高于全国平均水平,表现亮眼,展现出东北全面振兴的趋势。人均GDP的区域平衡性表现更为突出,2018年东部地区人均GDP分别是中部地区、西部地区的1.72倍和1.84倍,2022年分别缩小至1.50倍和1.64倍。民族地区的人均GDP也实现了较快增长,从2018年的42437元增长至2022年的近6万元。革命老区加快振兴,20个重点城市人均GDP超过6万元。

从基本公共服务来看,均等化水平不断提高。社会保险制度改革稳步推进,覆盖人群越来越广。截至2022年末,我国参加基本医疗保险人数13.5亿人,参保率达到95%,基本养老保险覆盖10.5亿人。广播和电视节目综合人口覆盖率分别为99.6%、99.8%。在基础教育方面,四大板块之间的义务教育资源基本均衡,义务教育师生比基本持平,中西部地区的大班额比例显著下降。在医疗卫生方面,东北地区和中西部地区的每千人口医疗卫生机构床位数均超过东部地区。

从基础设施通达程度来看,区域间趋于均衡。航空服务网络覆盖全国92%的地级行政单元、88%的人口。各等级公路连线成网,2021年中西部地区公路总里程366.9万公里,占全国比重69.5%,其中高速公路总里程10.86万公里,占全国比重64.3%,多个西部省份已实现县县通高速。东北地区铁路路网密度高于全国平均水平。中西部地区铁路营业里程占全国比重63.1%,总计达9.5万公里。此外,中西部地区水利工程、信息网络加快建设,区域电网结构进一步优化,跨区域输电能力显著提升。

从人民基本生活保障水平来看,区域间逐步接近。2021年,习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的重要讲话中指出:“现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫,832个贫困县全部摘帽,12.8万个贫困村全部出列,区域性整体贫困得到解决。”边境地区开发开放深入推进,经济快速发展,民生持续改善。中西部地区农村低保标准大幅度提升,居民人均可支配收入显著提升,与东部地区居民人均可支配收入之比持续缩小:2018年,东部与中部、西部地区之比分别为1.53、1.65,2021年这一比值缩小至1.52、1.62。此外,在人均社会消费品零售总额增速上,中西部地区明显快于东部地区。

❖ 区域协调发展机制逐步完善

2022年4月10日,《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布。通过全国统一大市场建设,实现区域间分工协作、优势互补,促进生产要素有序流动和利益合理分配,有利于促进区域协调发展。中央区域协调发展领导小组将分散的区域管理职能集中起来。成立中央区域协调发展领导小组,就是要从战略与全局的高度统筹谋划区域重大战略、规划和政策,领导小组办公室设在国家发展改革委。其成立标志着区域协调发展进一步明确了“谁管”这个主体,是创新区域协调发展机制的新举措。

区域发展不平衡不充分问题依然存在并呈现新特点

我国在促进区域协调发展方面作出诸多努力,取得很大成效,但是区域发展不平衡不充分问题依然存在。除了过去长期存在的问题外,在新的发展阶段与新的外部环境下,近年来区域发展不平衡不充分问题呈现出一些新特点。

第一,不同考察尺度的区域均存在发展不平衡问题。在南北、四大板块、省份、城市群与城市等尺度上考察,均存在一些发展不平衡问题。近年来,南北差距问题引发关注。2000年东部、中部、西部和东北地区GDP占全国的比重分别为53.40%、19.49%、17.66%与9.45%,2022年分别为51.69%、22.15%、21.35%和4.81%。东北地区下滑幅度较大。四大板块内部也出现不平衡问题,东部的广东、江苏、浙江、山东、北京与上海等地经济增长势头强劲;西南的经济发展水平远超西北,西南的经济增长率自2011年开始明显高于西北并持续至今;中部的河南、湖北、湖南和安徽发展势头较好,江西与山西缺乏带动力强的增长极;东北的大连、长春、沈阳与哈尔滨同其他老工业基地城市有一定的发展落差。长期以来,珠三角、长三角与京津冀地区保持龙头地位,这三个地区的城市群与成渝城市群组成的菱形地区长期是中国的经济核心区域,这是中国区域格局的一大突出特征。2022年中国24座进入万亿俱乐部行列的城市全部分布在这一核心区域。

第二,缩小区域差距由量变到质变尚需时日。也就是说,由缩小区域相对差距(量变)向缩小区域绝对差距(质变)的拐点还没有到来。近20多年来,中西部地区与东部地区的相对差距明显缩小,但东部地区同中部地区、西部地区的GDP绝对差有所扩大。

第三,一些地区经济呈下降趋势。新中国成立初期,东北地区是中国现代工业的“摇篮”,GDP占全国比重一度超过19%(1960年)。2003年实施东北地区等老工业基地振兴战略时,东北地区GDP占全国比重为8.47%,但到2022年降为4.81%。值得注意的是,进入新世纪以来,京津冀GDP占全国的比重于2004年达到峰值10.13%,2022年降为8.33%。这两个区域的经济呈下降趋势,这一问题值得重视。

第四,一些地区的增长极扩散效应较小。欠发达地区缺乏带动作用较强的中心城市,这是这类区域发展落后的重要原因。老工业基地的中心城市自身老化问题突出,扩散乏力。在前述菱形地区之外的其他地区,中心城市自身集聚不足问题较为明显,扩散作用不强,带动能力有限。例如,东北地区至今没有一个万亿元城市,中心城市的市场潜能不足。

我国区域发展不平衡呈现新的特点,原因较为复杂。从区域经济发展规律来看,我国发展到目前阶段会遇到“穷”“堵”“老”并存问题。在国家现代化发展到一定阶段后这些问题的出现具有必然性,增大了区域协调发展的难度。“穷”是指落后问题,是欠发达地区的普遍特征;“堵”是指“城市病”问题,目前阶段我国大中城市在一定程度上存在人口过密造成的负外部性问题;“老”是指老化问题,老工业基地因内部缺新(受过去发展路径的制约而缺少创新动力)与外部有新(区域外部出现新的更强竞争对手)而从巅峰下跌,必然会出现衰退问题。“穷”“堵”“老”本身就是区域发展不充分的表现,又会加剧区域发展不平衡。在四大板块中,“穷”主要集中在西部地区,但也存在于东部、中部与东北地区。“堵”主要分布于东部地区,但人口与经济活动密度过大的问题在其他地区的部分大城市也存在。“老”在东北地区最集中,但其他地区也存在老工业基地,如东部的徐州、中部的大同和西部的包头等地。不同考察尺度的区域不平衡问题均与“穷”“堵”“老”有关。

从区域治理来看,实现区域治理体系与治理能力现代化尚需时日。为了解决区域发展不平衡问题,自新中国成立以来,中央与地方制定并实施了许多区域战略、政策与规划。但是,我国区域治理体系依然有待完善,治理能力还有待加强。特别是区域管理制度不够完善,具体表现为“四管”(“谁管”“管谁”“咋管”“管效”)尚未完全明确。“谁管”是指区域管理由哪个机构负责。目前已经设立中央区域协调发展领导小组,但还没有设立职能明确的区域管理机构。“管谁”是指区域管理针对哪些具体区域。我国目前缺少标准区域与问题区域框架,标准区域为区域规划提供区域划分框架,而问题区域是区域政策作用对象,这也是区域管理亟待改进之处。“咋管”是指区域管理工具的选择与安排。“管效”是指对区域规划与政策执行结果的监督与评价。我国目前尚未建立系统的区域规划与区域政策评价体系。“四管”问题还没有立法,不利于区域治理规范化。

从区域关系来看,区域利益矛盾与冲突依然存在,全国统一大市场建设任重道远。改革开放以来,一些行政区域之间存在利益矛盾,区域经济冲突时有发生,区域关系立法势在必行。

区域协调发展新机制的发展趋势

“统筹有力”的政策重点与发展趋势。“统筹有力”是推动区域治理体系与治理能力现代化的根本保障,也是区域协调发展新机制的重要内容之一。统筹有力的关键在于建立较为完善的区域管理制度,即“四管”。

在“谁管”方面,我国的区域管理机构设置采取的是分立的职能部门模式,存在协调难度较大、资源浪费等问题。未来应该在中央区域协调发展领导小组的基础上,进一步明晰“谁管”,设置职能明确、权责清晰的区域政策部门或区域管理委员会,统筹国家区域战略、规划、政策等的制定完善和区域管理。在“管谁”方面,要制定标准区域划分体系,划分标准区域和识别问题区域框架。目前的老工业基地以市级行政区域为基本空间单元,划分为老工业基地的城市的市中心几乎都是商务中心,未来还需要完善老工业基地划分框架,在识别老工业基地时将基本空间单元细化到乡镇街道级。值得注意的是,问题区域的识别和划分涉及区域间利益转移,会影响诸多主体的切身利益,需做好充分的事前评估工作。在“咋管”方面,协调区域发展有两个基本工具,即区域规划和区域政策。为了充分发挥这两个工具的作用,区域管理立法势在必行。需要制定一套能保障区域规划与区域政策贯彻执行的完整、健全的法律法规,同时针对不同类型的政策设置标准化、透明化的政策程序。在“管效”方面,制定规范且明确的事前、事中与事后全流程监督和评估机制,以对区域规划和区域政策的制定与实施进行严格、科学的监督和评价。

“竞争有序”的政策重点与发展趋势。“竞争有序”是区域协调发展新机制的必然要求。“竞争有序”的关键在于鼓励各区域充分发挥优势,避免无序竞争,保证区域内微观主体在发生竞争冲突时能及时规范其行为。

通过区域规划和区域合作政策两种手段可以促进竞争有序。区域规划是引导规划区域内的地方政府与微观经济主体行为的指南,旨在避免无序竞争,优化区域发展思路和方向。遗憾的是,虽然一些规划中提出了有序竞争的部分规则,但区域规划立法尚未进入议事日程,导致这种规则难以落实。以区域规划推动区域发展竞争有序,需要突出强调以下重点:一是强化区域规划立法,明确区域规划的责权利以及监督评估机制;二是建立标准区域划分框架,提供权威、统一的区域规划基本空间单元;三是促进区域规划制定、实施的规范化和合理化,在规划分类、实施程序等方面逐步形成共识。

区域合作政策推动区域发展竞争有序的意义在于,消除妨碍区域合作网络形成与发展的不利因素,促进区域分工,推动地方政府对资源进行有效整合以形成区域发展合力。未来应在区域经济合作组织、跨地区直接援助等方面形成规范有力的区域合作政策。值得一提的是,区域合作政策体系中还需纳入禁止区域经济冲突的明确规定及惩罚措施。

“绿色协调”的政策重点与发展趋势。绿色协调强调的是建立在人与自然和谐共生基础上的区域协调发展,是区域协调发展新机制的应有之义。主体功能区制度和区域产业发展负面清单是确保区域绿色协调发展的两大主要手段。

主体功能区规划于2005年首次提出,后演变为“主体功能区战略”(2010年)和“主体功能区制度”(2013年)。从这种演变可以看出,主体功能区规划及其作用越来越受到重视。主体功能区规划只是一个基本的制度和区域划分框架,要藉此实现人与自然和谐共生的目标,还需要在主体功能区划分的基础上制定标准区域及问题区域划分体系,进而制定实施区域规划与区域合作政策。

设立区域产业发展负面清单的主要目的是禁止违反生态文明要求的产业在特定区域布局,从源头上减少对自然的破坏和对环境的污染,对于促进“绿色协调”具有重要意义,这也是目前我国区域管理制度的创新。在制定合理的区域产业发展负面清单时,要兼顾“绿水青山”和地方经济社会发展,也要明确执行与监督机构的职责。

“共享共赢”的政策重点与发展趋势。共享共赢既契合了新发展理念,也直接体现了区域协调发展战略的目标。利用区域扶持政策、对口支援政策和对口合作政策这三种手段,可以促进区域发展共享共赢。

针对性扶持特殊类型地区。建立健全问题区域动态调整机制,根据问题的变化调整政策重点。针对“穷”区域的扶持,应将重点放在促使其尽快步入现代化轨道;针对“堵”区域的扶持,应着重推动其吐故纳新,调整产业布局和结构,保持发展活力;针对“老”区域的扶持,则应侧重于使其通过产业转型或重构实现高质量发展。

对口支援政策是具有中国特色的区域扶持政策和制度安排。对口援藏与对口援疆始于上世纪90年代,是历时长、涉及面广、成效显著的对口支援措施。除了对口经济援助外,对口支援还有局部地区一对一的灾难援助、医疗援助以及教育援助等形式。各种形式的对口支援充分彰显了中国特色社会主义制度的优越性与中国式现代化追求全体人民共同富裕的中国特色。在对口支援安排中,施援方无偿援助受援方,易产生重社会效果而轻经济效率问题。因此,未来的对口支援安排需要提高效率并均衡调整。一方面,对口支援项目应充分考虑受援方的实际需要与发展方向,提高支援的效率与效果;另一方面,对口支援的施援方也存在发展水平的差距,在安排施援方和受援方结对时,应该充分考虑施援方的支援能力和受援方的困难程度,适当均衡施援方的负担。财力雄厚的施援方应对口支援受援方中的难点地区,而财力一般的施援方应对口支援受援方中条件相对较好的地区。此外,对口支援还需要建立动态调整机制。

对口合作政策是一种以强扶弱的措施,由发达地区一对一同老工业地区或欠发达地区展开合作。对口合作政策可由中央政府统一安排,也可由地方政府自行结对安排。东北地区与东部地区部分省市对口合作是由中央政府安排的。2016年,国务院印发的《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》确定了辽宁、吉林、黑龙江三省分别与江苏、浙江、广东三省,沈阳、大连、长春、哈尔滨四市分别与北京、上海、天津、深圳四市建立“三省四市”对口合作机制。这种结对合作的重点任务是推进体制机制创新、加快结构调整步伐、提升创业创新水平和探索共赢发展新路。南水北调京豫、京鄂协作则是北京分别与河南、湖北进行对口合作。北京对口协作丹江口水库河南、湖北水源区,双方互惠互利,既保证了水源质量,也促进了两地的发展,取得了很好的效果。发达地区在欠发达地区建设“经济飞地”也是对口合作政策的一种。与对口支援政策不同的是,对口合作政策不要求一方无偿支持另一方,重点在于通过促进结对地区之间的优势互补、互惠互利、共谋发展,激发老工业基地与欠发达地区的内生发展动力和活力。

[责任编辑:曲统昱]