摘 要:近年来，腐败现象和“四风”问题得到有效遏制，同时干部队伍的不作为现象却有所抬头。干部不作为的根源包括制度上的权责不匹配导致的“不能为”，强化问责机制导致的“不敢为”，动力不足导致的“不愿为”，以及改革进展加快和政治生态变化导致的“不会为”等。干部考核评价机制短板是制约干部激励有效性的重要因素。干部考核激励机制建设，需要不断强化问题导向，以制度建设为突破口，以取得实效为着眼点，坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，积极构建崇尚实干、鼓励担当、强化问责的多维激励体系，积极推进新时代干部激励机制的创新优化。
关键词:干部不作为 考核评价 激励机制 容错纠错
【中图分类号】D26 【文献标识码】A
党的十九届四中全会明确提出，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。[1]干部队伍作为国家制度体系的直接参与者和实践者，无疑是国家治理现代化进程中最为关键的因素和动力源泉。推进国家治理现代化必然要求建设一支高素质的干部队伍，这就需要加快推进干部管理机制创新，构建激励干部担当作为的有效制度体系，树立起支持大胆探索、鼓励改革创新的鲜明导向，最大限度调动干部的积极性、主动性、创造性，激励广大干部更好带领群众干事创业，不断开创社会主义现代化建设新局面。
干部动力不足与新时代激励机制面临的挑战
进入新时代以来，我们党着眼于新的形势任务，把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，把党风廉政建设和反腐败斗争作为全面从严治党的重要内容，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，各项规章制度逐步建立完善，党风政风明显好转。然而，随着腐败现象和“四风”问题得到有效遏制，干部队伍的不作为现象却有所抬头。干部不作为，是工作动力不足和激励机制弱化的典型表现，是政府、企事业单位等各类组织都会存在的一种管理问题。但是，这种现象在党政系统的扩散蔓延，却是值得特别重视的。虽然有关部门也出台一些措施进行治理，但是效果并不理想。当前某些地区和部门干部不作为已成为政府治理中的突出问题，在缺乏有效应对手段的情况下，干部不作为在一些地区和部门已经成为较为普遍的共同问题。在当前经济下行压力加大，转轨期社会矛盾日益凸显，各项深化改革措施需要全面推进的背景下，干部不作为的普遍化倾向及其危害，值得各级党政部门高度重视。
针对这种情况，中国社会科学院政治学研究所课题组近年来实地调研了东、中、西部和东北地区不同省份的深化行政体制改革和干部不作为问题。调研发现，干部不作为不仅存在于县区级以下党政机关基层干部，而且在省级机关、地市级机关也有明显表现。目前，在党政机关干部中存在着“多干多错、少干少错、不干不错”、“多一事不如少一事”的心态，片面认为不干事就不会出事。同时，当前干部不作为的形式趋于多样化和隐蔽化，并不一定表现为绝对的不作为，而是选择性不作为。为了规避问责风险，工作内容主要以落实上级领导的批示为主，其他职责范围内的工作事务则退居其后，对工作创新往往采取回避态度；而且在落实众多上级领导批示中，首先挑选事情紧急、无风险或风险不大的批示去落实，干部行为逐渐趋于被动化和保守化。虽然中央和地方有关部门也出台了一些措施进行治理，但效果并不理想。
2015年10月，中央组织部下发了《关于深化县级“三严三实”专题教育着力解决基层干部不作为乱作为等损害群众利益问题的通知》，各地各部门也出台了治理不作为乱作为的一系列配套文件，目前“乱作为”情况明显好转，“不作为”问题并没有得到根本解决。虽然各层级党政部门工作目标、任务不同，干部不作为的具体表现形式也不一样，但是干部不作为的根源具有一定的相似性，例如制度上的权责不匹配导致的“不能为”，强化问责机制导致的“不敢为”，动力不足导致的“不愿为”，以及改革进展加快和政治生态变化导致的“不会为”等。加之当前地方党政部门解决不作为的制度空间和激励手段有限，使治理不作为的难度也在加大。干部不作为不仅造成行政效能低下，政府公信力降低，诱发群众对地方干部的不满情绪，而且由于行政懈怠导致的经济发展动力不足，进一步加大了当前经济下行的压力，一些突出的经济社会矛盾也难以得到有效解决。
考核评价机制短板是制约干部激励有效性的重要因素
无科学考评则无有效激励。“搞对激励”最核心的影响变量就是干部考核问题。[2]芬兰经济学家霍姆斯特姆和米尔格罗姆（Holmstrom & Milgrom，1991）、美国经济学家贝克尔（Baker，1992）等人在阐述激励扭曲问题时，都提及激励契约中的代理人绩效依据不当是激励扭曲的重要来源。[3]在干部激励机制建设中，许多问题不是激励机制本身的原因，而是体现为干部考核评价不科学、不健全。只有对组织成员的工作业绩进行科学准确测评后，才能进一步通过激励的方式来充分调动他们的工作积极性。因此，科学完善的考核评价体系是建立有效的干部激励机制的前提和基础。
党的十九大报告将“完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制”作为全面从严治党和建设高素质专业化干部队伍的重要路径之一，突出强调了干部考核评价与激励约束机制的重要作用和内在关系。2018年5月，中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，强化考核评价对干部的激励鞭策作用，以期解决干部队伍奖惩失衡、激励约束弱化等问题。十九届四中全会指出，提高治理能力是新时代干部队伍建设的重大任务，把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。这些制度性文件的出台，为进一步激发干部队伍活力、创新干部激励机制提供明确的遵循和指向。
围绕新时代干部考核与激励机制的实际运作情况，中国社会科学院政治学研究所课题组从当前干部队伍建设面临的实际问题出发，近年来在全国范围对干部考核与激励机制问题进行了较为广泛的调研，对一些地区进行了重点研究。调研对象主要是县处级、乡科级、普通干部和部分厅局级干部，调研方式主要是工作座谈、实地访谈和问卷调查，调研问题主要涉及当前干部工作状态、干部考核方式方法、考核结果运用、职务职级并行、容错纠错、干部激励机制等问题。通过多样化的调研，课题组对当前干部考核与激励机制的经验和问题有了更深入的认识和较为全面的把握。调研中发现的一些突出问题，值得各级党政部门高度重视。
干部考核形式化问题较为突出
党的十八大以来，针对干部队伍建设存在的问题，党和国家在干部考核激励方面出台了一系列政策措施，对进一步完善干部制度、调动干部积极性发挥了重要作用。问卷调查显示，在工作状态方面，有36.4%的干部认为自己“工作精神饱满，积极性高”，49.3%的受访者选择了“状态还行，能够完成工作任务”，只有13.7%的干部选择了“疲于应付”、“例行公事”或“消极厌烦”。这反映当前绝大部分干部的工作态度是积极正面的。但许多干部特别是领导干部在座谈中也指出，目前干部考核激励制度在激发干部担当作为方面作用有限，大多数干部积极工作主要源于自身责任感和奉献意识，与现有考核激励制度关系不大。在问卷调查中，59.8%的受访干部认为当前干部考核存在的突出问题是 “考核工作流于形式”。其中，县处级干部认为“考核程序太繁琐”的比例达到61.5%。可见，考核工作形式化和形式主义倾向，仍然是当前干部考核制度中比较突出的问题。
多头考核、重复考核问题较为严重
干部考核工作是干部管理的重要方式，但在当前考核工作中，多头考核、重复考核问题是干部反映强烈的突出问题。《党政领导干部考核工作条例》规定的干部考核主要包括平时考核、年度考核、专项考核、任期考核4种方式，但这只是党委组织部门对党政领导班子和领导干部的考核内容。大部分干部特别是基层干部面对的是来自上级各部门的各类人事考核和工作考核。多头考核、名目繁多、频率过高、重复考核、基层迎考负担重等问题，在一些地方干部考核中较为普遍。在实践中，县乡基层往往要面对中央、省、市各级各类考核，以及不同部门的专项业务考核，每项考核都要报送繁多的材料和数据，往往使干部疲于应付，甚至影响了主体工作和中心工作的开展，同时加重了基层干部的负担。客观而言，许多考核工作是必要的，是推进目标任务和考察干部的重要方式，问题主要在于许多考核政出多门，重复考核、频率过高，加之考核工作形式主义问题突出，基层干部普遍意见较大。
干部考核评价指标的科学性不足
干部考核工作是促进党政部门工作落实和选人用人的重要手段，需要以一套健全完善的、行之有效的考核评价指标体系为基础。目前，干部考核工作的一个突出问题，仍然是考评指标体系的科学性和有效性不足。这主要表现在干部考核（考人）和工作绩效考核（考事）相分离，考核程序虽然细化繁琐，但评价标准模糊，偏重于主观性指标，客观可量化指标不足。调查结果显示，当前46.3%的干部认为“考核方法不科学”，其中，县处级领导干部群体认为“ 考核方法不科学”的达57.7%，这反映了考核对象对考评方法的认同度较低。关于“改进干部考核工作的建议”，排在前三位的回答分别是：“以客观、可量化的考核指标为主要方式”（67.1%），“ 严格干部考核制度，防止走形式”（59.4%），“简化考核形式和程序”（40.6%）。通过调研可以发现，科学性不足、认同度较低是当前干部考核面临的主要问题。同时，干部对当前干部考核中“一票否决制”事项过多，问责压力过大，容错纠错机制难以落地等问题也存在较多意见。
干部考核结果与激励机制相脱节
干部考核评价是选拔激励干部的重要基础，是管理监督干部的必要手段。如果考核评价结果没有被充分运用到干部激励和责任追究上，即使考核评价机制设计得再科学、有效，也会失去其存在的价值和意义。当前干部制度的一个突出问题，就是干部考核与干部激励相脱节，激励机制单一，绩效工资平均主义现象严重。一些地方和部门在干部考核中不同程度地存在着对考核结果运用不充分不及时的问题，致使考核与激励及惩戒脱离，失去了考核评价的严肃性和权威性。问卷调查显示，8.5%的干部认为当前干部考核的结果“完全没有运用”，54.9%的干部认为当前干部考核的结果“运用不太充分”，二者合计63.4%。同时，有36.1%的干部对当前激励机制“不太满意”或“非常不满意”，显示干部考核与激励机制相脱节的问题比较突出。
干部考核激励机制的创新优化路径
为加快推进国家治理体系和治理能力现代化、有效破解“为官不为”现象，我国干部考核激励机制建设，需要不断强化问题导向，以制度建设为突破口，以取得实效为着眼点，坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，积极构建崇尚实干、鼓励担当、强化问责的多维激励体系，积极推进新时代干部激励机制的创新优化。
建立鲜明用人导向，激发干部“有为”动力
干部选拔使用是鼓励担当作为的重要途径。干部激励机制建设，首先应强化干部选任的正向激励作用，充分调动干部担当作为的内在动力。在干部选任使用方面，进一步破除论资排辈和人情关系，明确担当作为的制度化导向，分类运用职务职级的激励功能，采取公开选拔、竞争上岗、公推比选、竞争任职等方式，使有思路、有干劲、有激情、有贡献的优秀干部得到提拔重用。在干部考核方面，明确考评标准，坚持突出政治标准，以工作实绩为核心，聚焦履行党建责任、工作能力研判、目标绩效考核三大环节，创新构建综合化考核评价体系，将考核结果作为干部选拔任用、评先奖优、问责追责的重要依据，通过准确客观评价干部履职情况，为考准考实干部政治业务素养、科学精准选人用人提供有效保障，积极营造干事创业“千帆竞发”的浓厚氛围。
推进立体化综合考评，构筑干部“有为”制度根基
科学有效的考核评价体系是干部激励机制建设的重要基础。在实践中，应该进一步明确目标导向和结果导向，在强化政治考察基础上，进一步提升干部考核科学化和专业性水平，以可量化工作绩效作为主体内容，增强干部考核工作的针对性和有效性。同时，应进一步明确和整合现有考核评价的各类主体，将“考人”和“考事”有效结合和相互贯通，按照集中统一原则，由一个或少量机构承担主体性考核评价职责，特别是减少多层考核和部门考核数量和频次，纳入统一的综合考核模式，实行领导班子和领导干部考核、目标责任绩效考核、党风廉政建设考核“三位一体”考核框架，建立起了科学有效管用的长效机制，从源头上杜绝多头考核和重复考核，切实减轻基层考核负担。要实现这一目标，就需要进一步加强对干部考核评价指标的科学化研究，提高专业化水平，突出重点目标和关键领域，优化权重配比，既考显绩、也考隐绩，既重短期、也重长效，真正做到考得准、考得精、考得实，以精细化管理构建激励干部担当作为的制度化体系。
强化考核激励机制衔接，打造优上劣下“升降机”
考核评价工作是选拔激励干部的制度基础，是监督管理干部的必要手段。如果政绩考核结果没有被充分运用到干部激励和责任追究上，即使考核制度和程序再完善，考核评价机制设计得再科学，也会失去其存在的现实意义。因此，必须强化干部考核和激励机制的有效接轨，进一步丰富完善干部激励方式，明确考核评价结果的责任主体，加强考核结果运用，使干部选拔和执纪问责有依据、有支撑。首先，要做到及时反馈考核结果。在明确组织绩效和个人工作绩效的责任基础上，通过个别谈话、工作通报、会议讲评等方式，及时向领导班子和各级干部反馈绩效考评结果，肯定成绩、指出不足，传导压力、激发动力。其次，要做到干部考核结果与干部选拔任用相结合。将平时考核、年度考核、专项考核、任期考核的考核结果有效贯通，作为干部选拔任用的重要参考，充分激发和调动干部工作积极性。最后，要做到干部考核结果与激励机制相结合。建立健全考核结果奖惩制度，坚持物质激励与精神激励相结合，有效破除平均主义、形式主义倾向，坚持正向激励与强化问责相统一，从而有效鼓励先进、鞭策落后，激发干部担当作为和创业干事的内在动力。
用好容错纠错“定心丸”，让有为干部“轻装上阵”
为了解决干部不作为问题，在激励方式不足情况下，当前各级党政部门通常以强化监督问责为主要手段，推进各项工作的开展。从实践运行看，形成干部不作为的原因是多样的和复杂的。因此，仅靠单一的强化问责机制建设，是不能在根本上解决干部不作为问题的，还应高度重视干部激励机制的配套制度体系建设。首先，应进一步提升既有问责制度的科学化和针对性，避免问责过粗、过多、过滥问题，造成干部不作为的恶性循环。其次，应重视干部绩效评估制度建设，改革现行考核制度标准模糊、流于形式的问题，使干部奖惩有据可循，推进权责一致化。再次，建立明确的容错机制和缓冲区，在严格要求干部的同时，又要保护干部改革创新、攻坚克难、主动作为的积极性。最后，进一步探索完善新形势下的干部激励机制，丰富激励手段，扩大激励空间，建立人员能进能出、职务能上能下、收入能多能少的多元化新型干部激励机制。
结语
干部是党和国家事业的骨干力量，如何更广泛更有效地调动干部队伍积极性，始终是干部队伍建设的现实问题。打造科学有效的干部激励机制，充分调动各级干部的工作积极性，是建设充满活力、运转有效的现代干部队伍的重要基础。目前，我国改革开放事业已进入攻坚期、深水区，在经济下行压力加大、各种社会矛盾凸显的背景下，干部工作动力不足造成的后果和危害是不容忽视的。只有进一步创新优化干部激励机制建设，着重加强考核评价与激励机制的融合发展，进一步拓宽激励渠道，丰富激励手段，注重正向激励和负向激励并重，建立健全激励引导、纪实考评、优上劣下、容错纠错等“立体化”管理机制，才能从根本上激发干部干事创业的动力和活力，强化巩固党的执政基础，有效推进中国式现代化事业发展。
【本文作者为中国社会科学院政治学研究所研究员、公共管理研究中心主任】
注释
[1]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》，2019年11月15日。
[2]李元珍、吕德文：《干部数字化考核：组织内部激励创新路径》，《理论与改革》，2022年第2期。
[3]周碧华：《公共部门激励扭曲问题研究》，《公共行政评论》，2015年第8期。
责编：周素丽／美编：石 玉