摘 要:创新是引领发展的第一动力，更是推进社会经济跨越式发展的源泉。激发创新活力，落实创新驱动发展战略，构建合作、共享、有序和开放的创新格局，对我国经济法治建设提出了包容性的目标。创新驱动的经济法治需加强相应的顶层设计，协调政府和市场两个机制，以法治化的体制和制度促进和保障创新。由此，需要推进包容性的经济法治建设，加强包容性的创新法治顶层设计，完善创新及其配套措施的法律法规，实现创新驱动的良法善治。
关键词:驱动创新 经济法治 包容性 制度优势
【中图分类号】D922 【文献标识码】A
实现经济高质量发展需要创新的引领和驱动，也需要法治的高质量保障。数字经济等新业态的出现影响了传统经济业态的发展，挑战着已有的治理思维和方式，对经济社会治理造成一定的冲击。习近平总书记深刻指出：“社会主义市场经济本质上是法治经济，经济秩序混乱多源于有法不依、违法不究，因此必须坚持法治思维、增强法治观念，依法调控和治理经济。”激发创新活力、提高创新能力和保护创新成果，也需要经济法治理论和实践的创新。是故，本文从辨析创新与法治的关系角度出发，分析创新驱动对经济法治提出的新需求，并结合经济法治的基本原理和现实问题，探讨如何以包容性的经济法治为创新驱动提供法治保障。
创新与法治关系辨析
创新需要法治支撑和支持
习近平总书记在多次重要讲话和文章中均提及创新的重要性，并强调坚持创新驱动，要“完善创新规则和制度环境”，“必须把创新作为引领发展的第一动力”。从字面意义和形式上看，创新是创造新事物，既有破旧立新的批判性创新，也包括具有颠覆与开拓意义的原始性创新。从实质内容上看，经济学家熊彼特认为创新是生产要素的重新组合，即“创造性毁灭”。菲利普·阿吉翁等人在熊彼特创新理论基础上提出以“创造性破坏”这一概念来诠释增长和发展，论证了利用“创造性破坏”实现可持续增长的原理和方式。熊彼特式创新（Schumpeterian Innovation）是一种内在自发的创新，其内在推动力源自企业。然而，信息技术时代下创新的风险性与不确定性逐渐提高，企业更倾向于渐进式创新，而非突破性创新。创新内生动力不足，需要提升外生动力。因此，在体制和制度的支持下，以企业为主体，挖掘资本、劳动力、技术等基本要素，结合自主创新和法治支持，维持市场创新活力，是推进高水平创新的要求。简言之，创新需要与之相协调的法治环境给予支撑和支持。
从实现创新价值的角度看，创新驱动也需要法治保障。从上层建筑来看，创新驱动发展战略是我国一项重要的国家战略。党的二十大报告明确了坚持创新在我国现代化建设全局的核心地位。从经济基础来看，创新有利于提升生产力。高新技术融合创新，产生新科技、新设施和新产品；与传统产业碰撞，催生了新业态，为经济发展提供新机遇。但收益与成本、风险共存，企业想在激烈的市场竞争中实现转型，需要整合已有资源，利用更具颠覆性的创新开拓新的市场，形成新的价值链。这个过程表明，创新需要资本投入、人才积累和市场试错，因而极具不确定性和风险性。从创新本身效果来看，无价值甚至负价值的创新无益于经济增长。因此，创新成果需要法治予以保障，创新成果的转化也更需要法治加以支持。
创新法治化是法治国家建设的重要方面
创新的本质是兼具收益和风险的“创造性毁灭”。企业的营利性、资本的逐利性和市场需求不仅是创新的动力，也是创新产生附带性负面问题的根源。企业利用创新获得市场优势，在资本逐利性的驱使下可能利用市场优势破坏市场竞争秩序。譬如互联网平台下沉，争夺私域流量；利用价格优势搭建流量池，收割流量并排挤削弱传统企业；逐渐地提高价格，依靠垄断地位获取超额利润。又如通过组合社会闲置资源创造新价值的共享经济，其“创造性破坏”特征，表现为共享经济企业之间畸形竞争、无序竞争等市场失灵现象。另外，政府作为“有形之手”有时存在“用力过猛”“既当裁判员又当运动员”等情况。经济法应着重保障社会整体利益，维护市场竞争秩序；规范政府干预经济的行为，能够更好地引导创新有序发展。政府“有形之手”和市场“无形之手”的运行均需要经济法治予以引导和规范，这也与全面依法治国的要求相一致。
总的来说，创新主要属于生产力范畴，必然会影响现有生产关系，对上层建筑造成一定冲击。根据我国目前的经济发展情况，发挥创新驱动力是矛盾的主要方面，应对创新可能带来的市场失灵和政府失灵等问题是次要方面。习近平总书记说：“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。”建设创新型国家需要法治建设提供支撑和支持，创新的附带问题也需要运用法治手段进行处理。
创新驱动的经济法治需求
激发创新活力需要相应的经济法治顶层设计
2019年，习近平总书记作出“法治是最好的营商环境”的重要论断，表明了完善法治营商环境需要强化经济法治的保障。区别于将创新成果服务于法治的法治服务创新，经济法治属于顶层设计层面，是法治理论和实践创新的产物。创新相关的经济法治要以保护、促进创新为目标，通过健全创新相关的法律法规体系、加强创新领域的法治实施、监督与保障，将全部创新活动纳入法治轨道。引导可持续发展的创新对营商环境有更高要求和标准，除技术创新、管理创新、产品创新等多层面的创新外，可持续发展还需要思想的解放和创新。党的二十大报告指出：要“敢于面对新矛盾新挑战，冲破思想观念束缚，突破利益固化藩篱，坚决破除各方面体制机制弊端”。解放思想，释放创新活力的要求与推进创新相关的经济法治顶层设计高度契合。创新相关经济法治的顶层设计就是从最高层次对创新法治建设整体结构作出全面布局和统筹安排，[1]从体制和制度上激励创新。
首先，创新激励机制要考虑以根本利益为动力驱动创新。习近平总书记高度重视自主创新，并强调“自主创新是推动高质量发展的迫切要求和重要支撑”。只有自主创新，才能牢牢掌握创新主动权和发展主动权。坚持自主创新要鼓励创新相关主体积极主动投入创新，充分迸发创新动能。企业和社会相关人员个体是创新的主要力量，而他们进行创新的动力首要或者主要是创新成果背后的商业价值。追求增值是资本的本性，也是企业创新的动力。资本在发现技术的力量和创新的价值后，将不断流向新产业、新技术、新产品，形成新经济业态。创新驱动应当坚持以激励为主要手段，保障创新成果，同时必须明确底线，预防和消减创新附带问题对经济发展造成的不良影响。
其次，创新容错机制要求政府、企业和社会对创新有包容性的认识，接纳创新过程中存在偏差、失误或错误的事实。容错机制给予了创新一定的“生长”时间，意在鼓励创新者“大胆往前走”。过程性容错与结果性容错对解放创新思想和释放创新活力有着同等重要作用。但我国目前在容错机制实施上更偏向“结果性容错”，缺少“过程性容错”[2]，减免责任、纠错和补偿等大都属于出错后的处理措施。另外，对“错”的范围界定不清晰，有学者认为科技创新领域的容错包含所有可能的错误，但笔者认为，包容错误也需要一定的底线和界限，其法理基础是对涉及国家安全等国家根本利益的主观故意错误不存在容忍义务。
第三，释放创新活力需要创新的配套制度，借以减少创新损失给相关利益主体造成的不利影响。一方面，利用宏观调控手段制定税收优惠政策，对创新企业采取资金扶持，进而形成创新的外生驱动力；另一方面，通过个人破产制度等救济退出机制减少创新者的“后顾之忧”。这些配套制度均对激发创新活力起到重要作用，故有必要推进创新配套制度的法治化，实现创新驱动的良法善治。
落实创新驱动应符合经济法治的“双手并用”原理
党的十八届三中全会公报和二十大报告均明确肯定了市场在资源配置中的决定性作用，强调要更好发挥政府作用，创新驱动的经济法治也不例外。从经济法的基本原理来看，经济法是平衡市场“无形之手”和政府“有形之手”，促进“双手”协调并用的法律制度[3]。针对市场自我调节和政府介入经济可能引发的市场失灵和政府失灵的问题，要让“双手”在经济法治下协同发力，才能实现创新的经济法治。推动有为政府和有效市场更好结合，“双手并用”的经济法治是落实创新驱动的重要保障。
经济法治是“双手”不越界、不失控与不疲软、不失效的制度基础。当下我国落实创新驱动的方式存在主体单一、侧重从上而下发力等不足，主要原因在于未能从体制和制度上充分释放创新活力，进而造成创新环境未能达到上述的包容性目标。理论和实践已充分证明，创新需要自由包容的环境、多元化创新主体和充足的创新活力，这也是创新经济法治的目标所在。
有鉴于此，落实创新驱动要求以“无形之手”为主力，以“有形之手”为补充。充分调动创新主体的活力，政府应当好“裁判员”，制定好公平的竞赛规则和奖励规则。现代经济法是追求经济自由和经济秩序有机统一的公私交融法，政府介入经济的目的应当是保障和实现自由，而不是限制和扼杀自由[4]。这与落实创新驱动要协调好“双手并用”共同发力的要求相一致，创新驱动在包容性的法治环境下才能发挥更大的功效。
创新驱动须顾及公平竞争规则
创新驱动要把握和尊重市场规律，充分发挥市场机制的主要功能，同时也要预防市场失灵，发挥“有形之手”在维护市场竞争秩序中的重要作用。政府补贴填补了企业的创新支出，其出发点是扶持创新，在一定程度上确实起到了激励创新投入的作用，但政府补贴到达特定水平时可能会削弱企业竞争与创新的能力，甚或难以实现创新驱动的目标。以光伏产业补贴为例，下调补贴后，高度依赖补贴的光伏企业难以适应激烈的市场竞争，并且补贴也未能令储能技术取得突破。由此可见，适度调整政府补贴标准，倒逼企业创新，实际上有利于提高企业竞争力。换言之，政府“有形之手”介入创新必须要尊重市场的导向性，只有经过市场优胜劣汰机制检验，过滤掉无价值甚至负价值创新，发展有益于经济社会进步的创新产品、产业、技术和经济业态，才能真正实现创新成果持续发展并惠及人民。
综上，政府“有形之手”要尊重市场运行规律，在遵守公平竞争规则的前提下促进和保障创新或治理市场失灵，而这正是经济法治的题中应有之义。
统筹创新的国内法治与涉外法治须兼顾经济法治的普适性和特殊性需求
目前全球创新竞争局势十分严峻，世界各国重新部署创新战略，旨在争夺新兴技术规则的制定权。美日等国先后颁布法案防止技术向我国转移、对我国采取“小院高墙”“ 脱钩断链”策略、在国家之间建立“科技联盟”，这些做法给我国创新驱动带来很大冲击和挑战。而适应科技经济全球化发展，推进创新企业和人才更好“走出去”和“引进来”，离不开良好的法治环境。习近平总书记在统筹国内国际两个大局的基础之上，进一步在法律领域提出了统筹推进国内法治与涉外法治的重要论断。涉外经济法治实际是国内法治的一个方面，是国内法治与国际法治之间的沟通桥梁。涉外经济法是涉外法律法规体系的重要组成部分，推进涉外法治体系建设对加强相关经济法治的普适性提出更高要求。
增强经济法治普适性的同时不能忽视其特殊性、差异性。习近平总书记强调“每一条法治道路底下都有一种政治立场”，所以，经济法治建设也要顾及自身的特殊性、差异性。各国营商环境及其法治实践不同，国际层面的协议和规则无法满足所有国家对创新的需求，国家之间有关创新的战略部署也存在差异。推动世界创新法治即指构建国家间创新合作与交流的普遍规则和治理体系，推动国际社会加快形成更加公平合理的创新法治。由于各国有不同的法治理念、法治逻辑和法治立场，世界创新法治必然存在一些不兼容的问题。对此，我国要辩证看待与创新相关的国际协议和规则。一方面，肯定它们对推进我国创新法治的重要作用，借鉴和吸收合理且具有普适性的内容；另一方面，针对其中与我国发展利益不相容的部分，要在尊重差异的基础上探讨如何使这些规则更具普适性，推动全球创新的包容性治理[5]。而包容性地对待世界创新法治，必须坚持我国基本经济制度，以国家根本利益为立足点，主动参与世界创新法治并提出中国方案，力争与世界各国各展所长、互鉴互利。
以包容性经济法治助力创新驱动
可持续创新推动可持续发展，在一定程度上就是通过包容性的法治创新实现创新驱动。针对上文所述创新驱动对经济法治建设提出的新问题新挑战，需要加强经济法治的相应顶层设计，协调创新自由和竞争有序，统筹经济法治的普适性与特殊性，保障创新持续驱动经济增长。包容性经济法治是推动包容性创新、实现创新驱动的体制和制度基础。
以包容性的创新法治顶层设计促进创新驱动
释放创新活力，让创新能够在我国营商环境中“发荣滋长”，需要构建合作、共享、有序和开放的创新格局，也就是推进以包容性为目标的创新相关经济法治建设。包容性的创新法治顶层设计需要制定包容性的“创新基本法”，促进创新驱动在更为合适的法治土壤上成长。
宪法是“创新基本法”的“母法”，制定“创新基本法”必须以宪法为根本法律依据。首先，创新位居新发展理念之首，现行《中华人民共和国宪法》（下文简称《宪法》）新增“贯彻新发展理念”便是“创新基本法”的宪法依据。《宪法》第47条还明确规定了“公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助”。该条款与普及科学、鼓励科技研发、人才培养等条文共同构成促进创新法治的宪法渊源，待条件成熟时可以考虑将创新驱动发展战略载入宪法。其次，创新相关的经济法规范是宪法相应规范的具体化，但创新具有极强的系统性、动态性、复杂性和专业性，这提高了制定“创新基本法”的难度。虽然我国尚未形成能够对整个创新法律制度起到提纲挈领作用的基本法，但在某些领域已经制定了相关基本法。以科技领域的基本法《中华人民共和国科学技术进步法》为例，该法涵盖了科研投入、人才、政府介入、成果保护和相关责任制度等各个方面。值得注意的是，这部法律仍存在一些改进空间，如侧重于促进科技成果转化，忽视技术研发等。第三，制定能够统筹各层面的创新，覆盖创新全过程，整合全部创新要素的“创新基本法”是对立法的急切需求，有待通过包容性的创新法治顶层设计予以全面统筹、整体推进。
增强改革对创新驱动的体制包容度。以体制创新带动科技创新，通过政府放权和有效配置科学发明权益等，加快转化创新成果，实现以制度创新推动科技创新。我国在推动全面深化改革过程中应着力为创新清除体制机制障碍，形成促进创新的体制和制度优势。
以包容性的创新法律制度促进和保障创新
经济法治应当是创新“生长”的土壤和营养剂，而非除草剂。促进和保障创新需要从以下两个方面予以落实。
以包容性的创新法律制度激发创新活力，促进开放有序创新。经济自由激发创造活力，但自由不能失序。实现有序竞争，须在法治环境下保障经济自由。推进包容性的创新法治顶层设计，需要涵盖创新全过程和全部创新要素的创新法律制度。具体而言，就是要进一步完善促进创新的法律制度，通过激励创新和降低创新风险的体制和机制释放创新活力。立良法而后善治，促进创新自由有序发展的法律制度是实现创新驱动发展的制度基础，构建包容性的创新法律制度亦须加强创新激励和容错性机制的包容性。
以包容性的创新法律制度鼓励公平竞争。首先，政府“有形之手”介入经济须以市场失灵为前提，充分尊重市场在资源配置方面的决定性作用，在市场失灵的范畴内进行宏观调控和市场规制，维护市场正常秩序。其次，政府“有形之手”应当平衡协调创新和市场公平竞争之间的关系。例如政府向一些前期投入大、风险高的高新行业提供补贴，必须科学且合理合法地制定补贴标准和评价体系，因为其不仅影响补贴对象本身的竞争水平，还涉及到潜在竞争者、消费者乃至整个市场的利益。由此，包容性的创新法律制度应该是在鼓励公平竞争基础上，对特定产品、产业或经济业态给予特殊帮扶的法律制度。
完善包容性的创新相关配套法律法规
推进依法监管与创新包容并行。在维护市场公平自由竞争秩序的基础上，政府依法保护和鼓励市场主体参与创新，取消僵化的“全有全无”监管模式。包容性的监管法律法规能够实现依法监管和创新包容有机统一，推动包容审慎监管，反对“一刀切”式监管。
健全包容性的创新人才法律法规。首先，在创新型人才队伍的培育和管理方面，完善教育、人才引进和人才流动相关法律法规和政策。其次，在激励和保障方面，创新的奖励制度和社会保障制度应覆盖到国内国外人才、专业技术和管理等各行业人才。第三，保障人才在包容性环境下开展创新。创新离不开资本、人才和科技的良性互动。美国学者理查德·佛罗里达提出了推动经济发展的“3T”要素——技术（Technology）、人才（Talent）和包容性（Tolerance）。其中包容性是指吸引和培育人才的外部环境，也只有在开放包容状态下才能更好实现技术创新，故人才政策和法律法规应以包容性为目标。
此外，个人破产制度、政府补贴和财政政策等创新驱动配套措施的法治化同样要重视创新包容，恰当处理创新及其附带问题的关系。
推动包容性的世界创新法治
在创新驱动发展的经济全球化背景下，面对世界创新竞争的严峻局势，创新法治建设也面临着全球化的挑战。习近平总书记提出：“我们要推动建设开放型世界经济，不搞歧视性、排他性规则和体系，推动经济全球化朝着更加开放包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。”在创新法治方面，我国要积极参与和推动包容性的世界创新法治，共同推动全球经济的包容性发展。一方面更好的“引进来”。科技创新是推动经济发展的核心，针对遏制我国科技创新和发展的举措，可以通过增强创新相关法律法规的兼容性和普适性，吸引域外企业、资本和人才等创新要素，改善创新生态环境。另一方面更好的“走出去”。积极参与全球规则制定和治理，为全球创新治理提供中国方案和中国智慧。包容性的创新法治应采取主动调适策略，在不危及国家主权、安全和发展和根本利益的前提下，促进国内法治与国际法治接轨，推动包容性的世界创新法治。
创新法治是经济法治的重要领域和具体展开，针对世界创新法治不兼容的一面，需要以包容性的经济法治推动创新驱动，为实现可持续与高水平创新提供法治保障。因此，包容性的经济法治建设应着力建立前瞻性创新法治环境，发挥体制和制度优势及其竞争力；以包容性的创新法治顶层设计深化创新改革，破除创新驱动的体制机制障碍，释放社会创新活力；以兼容并包的理念促进、保障创新，优化创新资源配置；协调相关配套制度措施；积极参与世界创新法治。
结语
如何促进、保障创新并将创新优势融入和驱动经济发展？可行路径在于通过明晰创新与法治的关系，依据创新驱动的经济法治需求，推进包容性的经济法治。有鉴于此，建议以包容性的创新法治回应创新驱动对经济法治提出的新需求。坚持以包容性为目标，加强创新法治的顶层设计，完善创新及其相关配套法律制度和机制，推动包容性的世界创新法治。包容性的创新法治既是实现创新驱动自由有序、开放包容与推动可持续发展的制度基础，更是贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，贯彻创新驱动发展战略，争取全球创新竞争主动权的必然要求。
【本文作者为北京师范大学法学院教授；本文系司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目“RCEP中的数字经济规则及其争端解决机制研究”（基金号21SFB2022）阶段性研究成果；北京师范大学法学院硕士研究生常欢对本文亦有贡献】
注释
[1]袁达松：《包容性法治论》，北京：中国法制出版社，2018年，第125页。
[2]王秀华、郭琦、陈泽文：《科技创新容错机制：现实困境、概念界定与理论模型》，载《中国科技论坛》，2022年第12期，第99—107页。
[3]张守文：《经济法学》（第3版），北京：中国人民大学出版社，2016年，第6—7页。
[4]史际春、邓峰：《经济法总论》（第2版），北京：法律出版社，2008年，第147页。
[5]袁达松：《我国法治营商环境的包容性治理——兼论世界银行评估指标的普适性与差异性》，《人民论坛》，2021年第15期，第78—81页。
责编：刘苏毅、李 懿／美编：石 玉