摘 要:《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要“建立现代财税金融体制”“健全政府债务管理制度”。制定科学合理的地方债务管理体制，对促进经济增长和防控金融风险具有重要意义。当前，地方政府债务中的隐性债务问题已经成为影响中国金融稳定和经济增长的重要因素，防范和化解隐性债务风险也已成为推进全面深化改革的一项关键内容。为此，分析地方隐性债务风险与金融风险、财政风险和经济增长之间的传导机制，并根据实地考察调研，研究当前我国地方隐性债务管理中存在的问题，对于化解地方隐性债务危机具有重要意义。
关键词:地方债 债务危机 风险传导 隐性债务 债务管理
【中图分类号】F81 【文献标识码】A
地方隐性债务是指地方政府直接负债之外，地方政府违法违规担保和承担一定救助责任的债务。在2013年的地方政府债务统计过程中，国家审计署提出了一个相对权威的归类，地方政府债务被分为三个大类：首先是地方政府需要偿还的债务，其次是地方政府需要担保的债务，最后一种则是可能需要地方政府出手救助的债务。在这个归类中，前两种被认为是显性债务，而可能需要救助的债务被定义为隐性债务，其中包括由非财政资金偿还的政府融资平台公司、未得到地方政府（包括政府部门和机构）担保的经费补助事业单位和公用事业单位的债务，但并不包含欠债于其他单位和个人的债务。而地方隐性债务，便是现阶段需要预防的地方性政府债务风险中的核心，也是本文探讨的重点对象。
地方隐性债务的风险传导机制
本部分主要讨论地方债务风险向金融风险、财政风险和经济增长风险三个方面扩散的传导机制。
地方隐性债务风险与金融风险
目前，中国地方性隐性债务问题和金融行业风险因素之间存在互为加剧与扩散因素的紧密关系，形成了风险的“双螺旋”形态。这种结构表现为，地方隐性债务会对金融部门的资产负债表带来负向冲击，进而影响金融；同样金融风险的增长也可通过一般均衡效应对地方隐性债务的风险进行放大。
具体来说，地方隐性债务风险和经济风险的信息交流途径可以被划分为两个层面：一方面，地方政府融资机构及其相关体系的产生，以及城市基础设施投资债券评级，其实是对债务风险的真实情况的掩饰，从而使得这些风险向经济各个领域扩散；另一方面，地方政府在金融机构的贷款过程中过度干预，引发了大量的定向贷款的产生，由于融资平台公司和政府配置资产的收益率较低，导致地方政府还款压力上升；随后，地方政府的偿债压力又会导致对土地财政的高度依赖，形成了土地市场泡沫，增加了金融风险；同时，为调整经济结构而出台的稳健型货币政策和积极的财政政策组合，加大了地方政府的融资难度和还债压力，进一步提高了金融风险发生的概率。
地方隐性债务风险和财政风险
地方政府融资机构内部存在着不应忽视的财政风险，这主要反映在资金的获取、操作和管理领域。具体来说，融资机构的资本一般由地方财政部门和相关机构通过注入财政基金、分配土地、公有财产股份或债券方式进行建构，财政风险可能因债务偿还风险而间接触发；现有多数筹资机构，其投资贷款主要用于全公益或半公益项目，这导致了机构盈利能力不足，地方政府还债中的“借新还旧”和拖欠付款问题特别突出；道德风险和逆向选择是导致资金管理上出现财政风险的人为因素，部分筹资机构的债务资金未得到及时或适当的管理，这削弱了其为公共基础设施融资的作用，间接放大了地方政府的收入和开支的不足，刺激了地方政府的二次融资需求，增大了地方政府的融资风险，同时这些风险可能进一步转变为金融风险。
地方财政问题的核心就是财政资金的使用效果，而隐性债务则是由财政效率不高所导致的，这就是地方性财政问题的外在表现。如果由于过度赤字而忽视了对社会资金的合理导向，由低效财政引发的地方隐性债务以及地方财政风险就会成为大概率的事件。因此，我国需要把地方财政问题当作重要课题，不能仅仅根据债务规模来做出评估，而应该考虑到财政资金使用效率。此外，为了提升地方财政支出效率，应该从政府债务结构、产能、民众消费力度、社会投资力度、市场交易效率、金融贷款环境、国家战略规划以及地区治理等多方面入手，以降低政府债务规模直接转变为地方财政风险。
地方隐性债务风险和经济增长风险
当地方债务过高时，它可能对经济全局产生负面效应。以我国地方债务的形成及其扩展为例，地方债务可能催生通胀，挤出私人投资和家庭消费，以及阻碍产业的进步和经济构造的调优。它还会通过影响货币政策及对房地产调节政策的制约，妨碍国家对宏观经济的管理。债务逾期可能产生巨大的经济风险，因此，务必在政府履约的情况下探究政府债务的稳步上升对经济的影响。研究发现：政府债务的大小与经济的增长之间呈现倒U型关系；政府债务会通过社会投资、资本配置效益、金融风险、利税扭曲、财政政策能力和全要素生产率影响国民经济的发展。
总的来看，如果想要有力地管理地方债务并对债务风险进行预防和化解，就必须抓紧构建中央和地方的新财政关系，以此从根本上遏止地方政府债务的上升趋势；需要建立适应新时代需要的地方政府投融资架构，纠正地方政府投融资思路上的失误；也要明确各个监管层级，构建出地方公共债务管理的持久合作机制，从财政和金融两个角度共同提高地方政府融资的约束力。
当前地方隐性债务管理面临的挑战和困难
地方政府对于潜在债务危机的认识仍不充分。目前，这些危机的发生集中在城市及其中各类项目，其中最常见的就是城市的基础建设项目的债务。一旦债务风险发生，政府有责任进行财政救援，这在实际中已有所验证。从法律的角度来看，政府并不需要直接承担这种债务的还款责任。然而实际上，由于这些债务涉及到公益项目，如果地方政府不能及时偿还，还款责任会逐级上升到更高一级的政府。
根据最近的调查结果，“吃饭型财政”地区的财政状况明显较差，一些地级市的财政问题突出。“三保”地区的财政状况也受到影响，尽管固定支出没有受到影响，但是由于减免税款以及此前新冠疫情的影响，使得收入与支出的比例失衡，从而使得偿还债务的能力减弱，这一点也是不可忽视的。在此情况下，中央政府并未及时采取措施来帮助地方政府解决其潜在的债务困境，这就使得“自责自负”成为一个重要的警示。因此，省级政府面临的潜在的债务压力更加沉重，必须承担起相关的责任。
地方政府债务处理方法单一，导致债务偿还期漫长
国家要求各地方政府根据自身实际情况，设计五年到十年的债务清偿规划。债务清偿的实施方式有以下几点：利用每年的预算，超出预期的收入，以及活动的财政资金进行还款；通过转移政府的股权和经营的国有财产权益来进行偿还；公司和机构通过项目的结余资金和运营收益来进行偿还；将稳定现金流的合法债务转为公司运营的债务；公司和机构与金融机构协商，通过新贷款来偿还旧的贷款，或者延长贷款期限的方式来进行偿还。
当前各地采取的主要措施是整合财政资源，将其转化为企业的运营负债，以及通过核销、减少债务等方式，以期有效缓解债务问题，但这些措施仍然存在着较大的局限性。执行这些方法时，经济环境和平台公司的经营状况等诸多因素会对此产生影响，另外，对政策理解存在的误区等因素也会使得债务整理的进度变得缓慢。第一，受近几年经济下行、疫情防控等多重压力影响，部分县市的财政状况大幅下降，预存的偿还债务的资金无法按计划实现。第二，许多企业试图将部分负债转变为公司的经营负债，以期获得更多的资金，然而，根据调研结果，债务人、债权人和地方政府之间的意见存在分歧，许多企业缺乏持续稳定的现金流，从而无法满足偿还债务的需求。第三，在债务清偿过程中，如果没有足够的证据，例如建设项目的结算、核算和审计报告，或者债权人放弃权利的法院裁决和同意书，都将无法提供有效的支持。第四，对于隐性债务解决过程中可能产生的利息及其他费用并没有进行深思熟虑，也未制定对应的处置方案，因此可能引发新的债务问题。第五，在各地方处理债务的计划中，大家普遍寄望于政策性银行的参与，用低息贷款来替代高债。尽管当前的政策倾向于让地方政府承担风险，但中央政府仍然强调，在处理地方政府隐性债务时，应当充分考虑地方的实际情况，并加以有效的管理。
金融市场的作用尚未得到充分发挥
根据调查结果，各地已经开始积极整合和利用金融资源，并在金融机构的支持下，对现有的债务进行延期和转型，以减轻风险。但是，根据国家发布的地方政府投融资活动的相关文件，各家金融机构在审核阶段变得更加谨慎，纷纷提高了审核权限，严格限制了业务的合法性和融资规模，从而降低了审核通过的可能性。金融机构对于资金使用的透明度审核却非常严格，涉及活期贷款等非固定贷款的转型业务难以得到通过。
融资平台的改造与升级需要深化
据调查，现在大多数融资平台并未进行实质性的运营，过分依赖财政补助，而且难以用收益来清偿当年的债务本金和利息。这些融资平台的改变和提升步伐过于缓慢，还未具有自行运营和承担盈亏的能力，几乎一直以借贷新资金偿还旧债的形式维持运营。
完善地方隐性债务管理的对策建议
严控地方政府隐性债务增量
在2021年4月，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》。这份文件明确指出，把对地方政府隐性债务风险的应对和防范视为关键的政治纪律和规则，要坚决限制隐性债务的增长，合理地处理和解决已有的隐性债务。完善常态化的监督体制，并加大日常监督管理的力度，坚决禁止在新项目中增加隐性债务，且不准许开展新的工程项目。为了确保公共利益的平等受益，必须加大对公共服务领域的监督，确保财政支出的合理使用，避免滥用财力来支持非法活动。同时，也要坚决打击任何形式的非法贷款和非法集资。
如前所述，普遍存在的地方政府隐性负债，其根源主要源于地方政府在财政上的压力。因此，防止地方政府隐性债务的增长需要通过以下几种方法：第一，切断隐性的贷款渠道，适当开放合法的贷款渠道，并通过科学合理的地方政府债券发行和使用来缓解地方政府的财政压力；第二，改进地方官员的业绩评价机制，特别是提高财政持续性和民生投入绩效等指标在整体评价机制中的地位和权重，遏制地方官员违规借款的动机；第三，逐步使隐性债务公开化，使地方政府债务管理更加公开、透明，完全发挥政府债务的调控作用，提高公共资源的配置效率，使其与市场经济的发展相适应，提升国家的治理能力，为现代经济体系的建设做好服务。
多渠道增加偿债资金来源
就地方政府隐性债务的偿还而言，在国家坚决不提供援助，坚持“谁养的孩子谁负责”的大原则下，地方政府大力寻找偿债财源才是可行的出路。
首先，要充分采用各类的债务化解手段。除了采取传统的预算资金结清债务的方式，也鼓励和指导地方政府采取更多的回款策略，比如通过资产划归、营业权变卖等方式，为国有企业注入资金，提升其筹款能力；同时，也可以采取转让政府股份、经营性国有财产权益以及借用隐性债务对应的项目周转金及营业收益的方式，以及混合所有制改革等措施，有效激发政府资产的价值，从而实现债务的有效偿还。通过改善资产管理，缩短政府预算的收支周期，实现经济可持续发展。其次，加强对项目和部门未使用的资金的回收，以此增加偿还款项的资金来源。最后，需要精心管理土地资源，扩大公共预算的调整范围，确保“三保”项目的基本需求得到满足，同时也为债务化解提供强大的支持。
优化现有政策，提速隐性债务化解进程
通过调查发现，各地不能全然依赖地方政府自身来解决隐性债务问题。必须进一步增强中央层面的统筹能力，并严格执行各种政策。
第一，债务置换的强度是关键。关注隐性债务的正常运营是至关重要的，中央政府应该加强对短期偿债压力较大的地方政府隐性债务的管理，并制定出更加合理的期限限制，以及降低债务利息成本的具体措施。倡导中央政府一致调度，尽早制订明确的操作步骤，保证在既定的标准内进行“借新还旧”的措施能持续实施。缓和金融市场的紧张氛围，激发各类金融机构主动参与，全力配合地方政府处理隐性债务的置换事宜。综合平衡非标准类债务、非项目债务等关键难题，采用“借款置换非标债务”的办法，以一般的贷款方式发放到各地方平台，主要用于替代在监管平台中高成本的非标准债务。重新组织债务结构，缓解偿还压力，优先处理期限较短、影响范围较大、利率较高、必须按时完成预期的债务，以降低成本，缓解紧张局势，避免潜在的债务链断裂风险。
第二，需要通过积极的奖励及问责的办法，结合起来处理隐性债务。为了提高地方政府的工作效率，应该采取一些措施，如考核评价、晋升等，来鼓励工作人员、金融机构和相关组织的积极性，激励创新，减少隐性债务，从而有效降低风险。此外，还应该加强对责任追究的执行，确保责任得到充分落实。为了有效地管控地方政府的隐性债务，应当建立起专门的巡视机构，以确保地方政府负起其应尽的义务。
第三，中央政府在更多的县级和更高的层级实行试行项目，从而增大全方位无隐性债务的试点覆盖面。基于2019年和2020年在这些县级进行的隐性债务化解试点，对于所有的地级市以下的红色警告地区进行处理，并利用政府债务上限，将部分隐性债务转化为公开的债务。在地方政府债务的限定额度之内，可以发行专项债券，将必须强制偿还的部分隐性债务转为政府债务，并在预算中进行统一管理。这样可以将“未公开账目”转为“公开账目”，并承接所有的职责和负担，以推动地方政府的长远发展，更符合地方政府利益。
加快推进地方政府融资平台转型升级
针对负责处理地方政府隐性债务以及提供筹资建设服务的金融平台，其职责就是不逾越潜在债务的界限，并解决现存的债务问题，这就标志着其筹款和发展需要在更公开透明的市场环境下进行。此外，平台企业应促进分类精确的区域性筹资平台转型升级，这也是处理债务问题的根本办法。因此，应鼓励中央政府全面废止融资平台目录制度，实施融资平台的退出机制，优化满足资产负债率、现金流量覆盖率等多项技术指数的融资平台退出，以加快推动地方政府融资平台公司市场化转型，其目的就是主动筹措资金，彻底清除潜在的地方政府债务余额。对公共工程项目如污水处理、餐饮垃圾处理、停车场、加油站、充电桩等的债务，可以考虑赋予特许权，以市场化方式，利用“市盈率”原理稀释债务风险。可以借用已上市的公司进行重组，或者设立新的公司，让一定规模的公用类企业整体上市。
进一步转变政府职能，深化财政体制改革
第一，应当对地方政府的财权和事权进行重组，进一步厘清中央与地方的财政职责和还款义务，强化中央的角色，减缓中央和地方共同代理。需设立明晰的财政开支规则，并结合财政负担与人民生活需求来适当设定公共服务标准。长远看，进一步深化财政体制改革是解决地方政府隐性负债问题的核心。地方政府的隐性债务，本质上是财政行为的变异，其背景是不合理的财政环境。在目前中央与地方财权和事权不均衡的现状下，事权的过大扩张是导致地方政府债务负担过重的主因，也是地方政府的无奈之选。庞大的事权导致了巨额的付款责任，而付款责任的过大则等于沉重的债务压力。为永久解决此问题，各级政府的权责需要明确，中央政府须承接更多的职责，例如在义务教育、社会保障和环保领域承担更多责任。
第二，为了有效减少地方政府的债务负担，应当从“生产建设投资”型政府向“公共服务”型政府转变，摒弃以追求短期利益为重点的政绩观，并加强对可持续发展和民生福祉的考核，以提高政绩的影响力。同时还需要配合不同的政策手段，来改革地方政府的履责方式和评价标准。
第三，硬化地方政府预算约束。从短期来看，中央政府对地方政府的紧急援助，如债务保证、贷款支持、债务宽免，以及允许用新债务替代旧债务等，虽然可以暂时缓和地方政府的债务困厄。然而，从长远看，中央政府要彻底根除地方政府债务负担和债务风险所带来的各种问题，就必须强化预算制约，断开软预算制约与金融危机之间的连带关系。严格的预算约束是防止金融危机的重要工具。现阶段，应借着执行新的《预算法》提供的机会，将地方政府的所有行为都纳入统一的资产负债表的管理，使地方政府的行为变得安全、合规和透明，同时强化对地方政府预算的评估，以实现严格地方政府预算制约的目标。
将可持续发展理念贯穿于地方债务管理全过程
经验证实，不能将降低债务风险和减少债务规模混为一谈，需要赋予债务化解新的理念和新的思维方式，更多地运用市场和法律等新的发展思维来推动债务化解工作，真正把它作为一种有效的经济杠杆来使用。
第一，地方政府隐性债务的解决过程需要以预防风险为目标，稳健地进行。这就需要加强地方政府债务的发行与流通管理，建设并完善债务风险的监测、评估和预警系统，让政府债务信息更加公开透明。另外，对地方政府隐性债务的偿还风险程度来说，并非完全基于债务数量，还会根据政府未来的偿付能力。
第二，需要综合考虑地方政府的财务能力、国内外经济形势的变动以及新冠疫情等不可预测的突发情况，以应对地方政府隐性债务的化解问题。这包括优化地方政府债务的评估和审查系统，进一步调节地方政府债务上限，对债务率和偿债率的限制指标进行放松，以提高可持续性等措施。
第三，解决地方政府隐性债务问题时，必须在推动发展和预防风险之间寻求一种平衡。为了更好地应对隐性债务，中央政府应该采取一种更加灵活的政策，即实行“统一管理、专项核算、专项使用”的模式，并在全国范围内设置多个省级以上的偿债准备金，以便在短期内为未能如期偿清的债务提供补助，从而确保财政收入的稳定增长。为了应对新债务的偿还，计划通过募集财政基金和土地收益的方式，为债权人提供更多的帮助。此外，为了促进经济发展，还应当鼓励不同省份之间的合作，共同设立援助性的基金，并利用市场机制帮助债权人获得更多的贷款。通过建立一个由当地金融机构牵头的救济基金，并邀请不同行业的投资者，根据当前的隐性债务水平来确定其最终的投入数量，为处理突发事件提供必要的支持。
【本文作者为中央财经大学财经研究院、北京财经研究基地研究员；本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（15JZD011）、国家社科基金重大项目（19ZDA057）的阶段性成果之一】
参考文献
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责编：李 懿 ／美编：石 玉