摘 要:乡村治理是实现乡村振兴战略任务的重要一环。随着社会主义市场经济的蓬勃发展和新型城镇化的深入推进，乡村事务行为主体或单元日益异质化和复杂化，乡村治理兼顾不同主体需求与诉求的难度增大，与此同时，乡村普遍面临的基础设施和公共服务不健全、人才数量和结构存在缺口等问题，也构成了乡村有效治理的重大挑战。乡村振兴背景下，应对乡村治理的具体形态持开放性态度，鼓励基层组织打破束缚、释放创新活力，把农民有序组织起来参与各类公共活动，重建和激发农民有效参与乡村治理的主动性、创造性和主体性，形成共建共治共享的乡村治理新格局。
关键词:乡村治理 乡村振兴 农村组织 农业农村现代化
【中图分类号】D422.6 【文献标识码】A
党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，其中“治理有效”是重要基础和路径方法。2019年3月8日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时强调：“要夯实乡村治理这个根基。采取切实有效措施，强化农村基层党组织领导作用，选好配强农村党组织书记，整顿软弱涣散村党组织，深化村民自治实践，加强村级权力有效监督。”《乡村振兴促进法》自2021年6月1日起施行，明确要求“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系，建设充满活力、和谐有序的善治乡村”。2023年中央一号文件进一步提出：“强化县乡村三级治理体系功能，压实县级责任，推动乡镇扩权赋能，夯实村级基础”。面对城镇化、工业化和人口大量流动迁徙的客观现实及其带来的各种挑战，在全面建成社会主义现代化强国的新征程上接续探讨乡村治理新课题，对全面推进乡村振兴、促进农业农村现代化具有重要的时代意义。
健全乡村治理体系对乡村振兴的意义
乡村（包括乡、村）是社会治理的基础单元、也是国家政权体系向基层延伸的重要载体。乡村治理是国家治理的基石，也是乡村振兴战略任务中的重要一环。将乡村治理融入到乡村政治、经济、社会、文化、生态建设等各个方面，不仅有利于实现高质量推进乡村全面振兴的目标，也有利于巩固和完善国家治理现代化的建设成效。从乡村振兴的工作实践角度来看，乡村治理是乡村振兴工作的重要内核，包含乡村产业组织治理、乡村人居环境治理、乡村民俗文化治理、乡村民生保障治理等方面。健全完善的乡村治理体系，对乡村振兴各项工作的推进将起到事半功倍的效果。
首先，健全完善的乡村治理体系可以显著降低交易成本，提高农村社会运行效率。相较于传统社会分散的农民个体，拥有众多基层组织力量的乡村治理体系显然具有更高的社会运行效率，这是效率视角下农村基层组织存在并维持的合理性基础[1]。一般而言，乡村基层组织（如村民委员会、集体经济合作社等）可以通过三种组织创新方式与外部环境进行对接，以降低不同主体之间的交易成本，提高农村社会运行效率和治理效能。其一，优化机构设置。为提高公共事务处置效率，对组织机构进行扁平化设置和网格化管理是必要的。简化基层组织管理层级的做法不仅有助于提升农村公共服务的精细化程度，而且可以有效提高农村社会治理效率。其二，治理重心下移。通过下移治理重心、完善治理体制机制，基层政权组织能有效调解组织内部权责不对等的矛盾，推进公共服务优质化。其三，职能转变和“放管服”改革。推动建设以人民为中心的组织创新方式，防止和克服组织生活表面化、形式化，优化基层组织功能定位，有助于激活农村市场和社会活力，降低社会运行成本。
其次，健全完善的乡村治理体系可以增强农民的集体行动力、村庄凝聚力。农村合作经济组织作为符合现代农业发展需要、助力农民走向共同富裕的载体，有助于促进农村生产关系与生产力水平动态调整、相互适应，是推动乡村有效治理和繁荣发展的基础性支撑，其开展的合作经营可以有效降低农户分散经营的成本，提升农民的集体行动力。同时，健全的乡村治理体系也能够在村级公益事业建设中发挥重要作用，包括培育和打造各类公益建设的新型平台，广泛吸纳各类组织形态的参与，完善村级公益事业建设投入的运作模式和激励机制，从而激发农村组织成员的参与主动性与创造潜能，提升农村集体行动力，将内生动力成功转化为外部生产力。
再次，健全完善的乡村治理体系有助于拓展乡村社会资本。嵌入在社会网络中的社会资本是一种支持性的互惠互利的网络资源、关系结构，个人之间通过合作、互惠、参与集体行动，个人行动的透明性增强，进而产生信任，形成社会资本，团体内的信任感扩展为对政府的信任，促进政府绩效的提升。依托社区村（居）民委员会、社会工作者及志愿者、农村居民等群体力量的乡村治理体系可以打破乡村原有的闭塞格局，直接为进行社会互助、开展经济和文化活动等提供平台和渠道，促使村庄内部形成良性互动的社会关系网络，拓宽村庄内部重构社会信任和价值导向的渠道，增加村庄物化的无形社会资本，进而更好地支撑乡村经济社会高质量发展。
最后，健全完善的乡村治理体系可以激发乡村振兴的内生动力。近些年来，在推动农村发展的过程中，国家自上而下地向乡村输入了各种倾斜性政策、项目、资金、人才、技术等。从很大程度上来说，这些资源输入能否真正发挥作用，取决于乡村能否找到有效的承接载体和运转机制，将外部输入资源转换为内部生产要素和生产条件。健全完善的乡村治理体系，可以通过合理设置公益岗位、建立扶贫基金、开展技能培训等方式进行产业收益的再分配，从而激发农民的内生动力；还可以在农村产业培育、人才培养、生态保护和文化引导等重要领域起到驱动作用，通过组织创新平台的搭建实现输入资源在农民间的公平配置，从而提高农民的积极性主动性，彰显农民在农村发展中的主体地位。
当前乡村治理面临的新变化和挑战
乡村事务行为主体的异质性、复杂性增强，兼顾不同主体需求与诉求的难度增大。随着社会主义市场经济的蓬勃发展和新型城镇化的深入推进，乡村事务行为主体或单元日益异质化和复杂化。以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度的经济发展效用逐渐式微，出现了包括家庭农场、专业合作社、服务中介组织和企业在内的许多新型经营主体。即使在一个农村家庭内部，其成员的社会经济属性及其在乡村事务中的功能作用也有很大的差异。乡村居住权、户籍和集体经济组织成员权出现分离，以前不成问题的事项或者被忽视的事项成为迫切需要解决的治理议题。多元化的乡村利益结构、利益主体和利益诉求推动乡村社会的社会根基也发生了转变。在推进乡村振兴过程中，兼顾不同群体利益诉求和需求、协调好不同群体的利益取向和关系成为一个现实难题。
农业农村的多功能化和泛功能化加大了乡村治理的难度。乡村治理的目标大致经历了从关注农业生产的经济功能到生态保护功能、文化传承功能以及发展为导向的土地功能的变迁。对农业生产而言，重点目标也由早期的单纯追求产量发展为包含高产、优质、高效、生态、安全等诸多绩效在内的综合性目标。许多传统的农业生产经营承包户变成了组织化生产者，由当初的同质化单元变成了多样化的异质性经营单元，农业农村的多功能化、泛功能化扩大了乡村治理的外延接触面，新时期乡村治理事务呈现治理目标多元化、治理任务密集化等特点[2]。不同目标背后体现的是不同的治理逻辑，农业农村治理目标的多维度化和复杂模糊的利益关系，加大了乡村治理的复杂性，简单的治理架构很难实现或者兼顾现实语境下农业农村的多重目标，亟需建构包括村民、政府和市场主体在内的治理框架。
乡村普遍面临的基础设施和公共服务不健全、人才数量和结构存在缺口等问题构成了对乡村治理能力的重大挑战。中国有50多万个行政村，村情差异很大，面临的挑战各有不同，乡村治理的中心任务也不一样。但从总体上讲，农村面临的共性问题包括以下方面：大多数乡村的农田水利设施等农业生产基础设施建设尚不能满足农业生产的长久性可持续性发展要求；基本公共服务体系也有待完善，农民的医疗保险、养老保险以及农户个体农业险等社会保障的普及适应性有待加强；受城镇化的影响，单向度的乡村人口流向城镇导致老人、妇女、儿童、弱势群体等成为“留守族”，更引发了乡村治理体系中主体结构“失却”、乡村治理能力不足和兴趣不浓等问题[3]。
乡村建设和发展的不同时期、不同阶段对治理体系和治理方式的转换与衔接提出了更高要求。乡村治理的主要任务和目标具有时代性和阶段性。自2015年中共中央、国务院颁布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，全国自上而下建立起了以贫困治理为导向的超常规的治理响应体系。如今，我国脱贫攻坚战已取得全面胜利，“三农”工作的重心历史性转向全面推进乡村振兴。脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，做好乡村振兴这篇大文章，接续推进脱贫地区发展和群众生活改善。实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，需要深入分析把握这两个阶段政策的内在逻辑和演变规律，形塑与市场经济制度相适应的服务乡村振兴重大战略的治理体系，更好地平衡政府、市场、乡村社区等乡村治理角色。在微观政策接续方面，过渡期间需要在延续主要帮扶政策的基础上，结合治理目标、治理内容和治理方式的转变，推动政策由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴转变。
各地关于乡村治理的新探索
面对新形势新任务新要求，各地加快推动乡村治理模式创新，为实现乡村治理体系和治理能力现代化进行了有益尝试、奠定了良好基础。
丰富乡村自治组织的发展功能，增强乡村综合服务能力。第一，提升经济组织能力。部分地区围绕农业种植、农产品加工、销售、物流运输等产业链创办股份经济合作社，加强“一镇一业”“一村一品”示范村镇建设，通过建设电子商务平台打通生产、加工、市场等诸多环节，形成集农事管理、环境监测、产品追溯、电商销售于一体的运营体系。同时，不少地区充分发挥基层党组织在政策支持、资源整合、服务打包，以及产业联合体在劳动力集约、土地集中、产业集聚等方面的优势，实现党建链、产业链、服务链等“多链融合”，农村生产要素高度整合。第二，提升组织协同能力。各地以“村党支部—村民组（党小组）—党员—农户”组织体系为基础，结合乡村振兴战略中经济建设、社会建设和生态文明建设目标，创新探索了“党建+基地”“党建+项目”“党建+公益”等新模式，并推动多种形式的社会组织参与，培育和引导公益类、服务类、慈善类乡村社会组织和社会工作者为农村社区提供全面化、便捷化、实效化的社会服务，助力构建统一有序高效的乡村治理格局。第三，提升互助合作能力。乡村治理现代化更多地强调借助政府、社会、市场、社会组织等的力量来共同构建和培育新型社会支持网络和社会资本，调动农村社区活力形成常态化的互助体系。不少农村社区在实践中建立了农村互助养老社会支持网络，充分调动村“两委”、老年人自组织、亲友邻里、乡镇敬老院、企业和社会组织的资源，满足不同老年人个性化、多样化和专业性的养老需求。
创建面向市场的经济组织形式，带动乡村产业发展。近些年来，各地通过在帮扶资金及项目管理、农业增效和农民增收、不同主体利益联结等方面进行组织和模式创新，为消除市场壁垒，解决市场衔接问题、社会服务问题、利益联结问题创造了条件。其一，创新帮扶资金、资产及项目管理模式，如一些光伏扶贫和扶贫车间项目将经营权外包给合作社，利用合作社在生产、加工、销售全产业链上的优势，创造更大的产业价值。其二，以“三变”改革（资源变资产、资金变股金、农民变股东）为抓手推动集体经济组织创新模式。注重“三变”改革与产业发展提质增效，大力支持乡村旅游扶贫项目和扶贫产业园开发，引导村集体、农户以土地山场资源、资金、资产等入股，推动农业规模经营和农产品精深加工，实现低收入户稳定增收、村集体不断壮大和新型农业经营主体蓬勃发展等多赢目标。
推动治理资源下沉，推进驻村和村级行政体系创新。第一，下沉治理力量，强化基层治理能力。2021年，中共中央办公厅印发了《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》，作为村级组织特设岗位的第一书记和驻村工作队充实了乡村治理队伍，是建强村党组织、推进强村富民、提升治理水平、为民办事服务的重要力量。第二，推进乡村便民服务体系建设。将乡镇的公共服务内容向村级下沉，设立民政、财政、社保、司法、综治、产权交易等服务窗口，协助解决低保申请、医疗救助、法律援助、土地流转等方面的急事难事。在实践中山东、四川等地整合资源探索建立跨村片区服务中心，既破解了村一级服务人口偏少、效率不高的难题，又解决了乡一级服务距离过远的问题。第三，立足乡村建设和乡村治理的工作需要，推动组织体系提质扩容。一些地区如广西通过设置乡村振兴协理员的岗位，盘活在地的各类人力资源，在一定程度上解决了村级组织治理人才短缺的问题。还有一些地方，面向防止返贫监测对象和低收入人群，设立半劳力、弱劳力性质的公益岗位，如保洁员、护林员、护路员、护河员、养老助残护理员等，助力提升乡村社会治理效能。
不同类型乡村治理工具的创新与运用。一是积分制的推广运用。一些地区为了积极动员各类社会力量参与乡村治理，将积分制融入公众参与激励机制中，从村庄建设、环境卫生、遵纪守法、社会公德、乡风文明等几个方面入手，设置积分项和扣分项，并根据积分排名分类奖励。二是推行权力清单制度，厘清各治理主体权责关系，解决村级行政事务多、挂牌多、不合理证明多等问题，提升村级治理效能。三是把数字治理融入“三治融合”中，构建乡村治理新体系。一些地方提出自治、法治、德治、智治相互融合，强调以数字信息技术赋能乡村建设发展，打造精细化、专业化和智慧化的乡村治理体系。
乡村振兴背景下乡村治理的重点领域和发展方向
充分发挥农民组织参与乡村治理的积极作用
随着农村经济社会的发展，乡村治理的社会基础、治理模式和特点也发生了变化，单纯依靠农村基层党组织的农村组织框架难以满足新时代农民多样化、宽领域的生产生活需求。不同参与主体多样化诉求的满足离不开现代化多功能性组织的丰富和完善。为此，有必要在政治、经济和社会服务的大致分类中，拓展和完善与不同主体需求相匹配和相适应的农民组织，如以农村基层党组织为核心的政治组织，以降低生产经营成本、提高生产效益为导向的农业生产经营组织，以养老托育为重点的社会服务组织，以及生活型、经济型、文化型农民组织等，充分发挥农民组织助力乡村治理与美丽乡村建设的优势作用。需要强调的是，中国的社会转型是进行时，经济社会发展在这一过程中趋于复杂多样，应该对乡村治理的具体形态持开放性态度，鼓励基层组织打破束缚、释放创新活力，积极探索乡村治理组织新形态和新路径。
健全完善以村民自治、集体经济管理为核心的村内事务治理框架
村民自治是村民直接参与乡村治理的重要平台，也是乡村振兴的内生动力。村民自治的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但在现实中，由于多方面原因，村民自治与自治组织没有得到拓展与深化，乡村自治逐渐形式化，村民（代表）大会决策往往演变为“村委会决策”“个别人决策”，这不利于农村治理制度的建设、农村基本公共服务的供给以及村民对基层治理组织信任的维系。应尝试建立专门的村级议事会，进一步完善村级公共事务决策的民主参与机制，畅通和拓展农民参与村庄公共事务的通道，充分发挥农民的主观能动性，不断提升其自我管理、自我教育、自我服务水平，让农民真正成为乡村治理的主体，促进村内事务治理全面化、便捷化、实效化，加快形成乡村共建共治共享格局。
乡村集体经济组织作为推动农村经济社会发展的重要力量，可以有效整合、盘活村庄土地、人文、农产品资源，提升农村经济发展水平和乡村公共服务质量。乡村集体经济运转成效在一定程度上决定了农村集体资产的享有数量、农业现代化的发展进度以及农民生活水平和质量。近些年来，以明晰产权、完善权能，积极探索集体所有制的有效实现形式，不断壮大集体经济实力，不断增加农民的财产性收入为目标原则的农村集体产权制度改革，为集体经济发展创造了有力条件、奠定了良好根基，应在此基础上更进一步保障好农村集体经济组织法人地位，建立适应城乡融合发展要求的农村集体经济管理体制和运行机制，化解制约农村集体经济发展的障碍，激发集体经济发展活力，完善集体经济管理和乡村治理的利益联结机制，更好满足农民对公共产品和服务的需求。
加快提高乡村基本公共服务水平
乡村振兴是贯穿中国式现代化建设全过程的一项长期而艰巨的历史任务。当前，乡村振兴才刚刚起步，面对我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡、最大的发展不充分是农村发展不充分的国情现状，必须打破城乡二元结构，重塑城乡关系，以基本公共服务均等化为着力点推进乡村振兴。
具体来说，要进一步提升农村基本公共服务质量、安全性、可获得性和民众的满意度，健全涵盖监护、生活、教育、医疗的农村社会关爱服务体系；优化提升乡村治理服务型功能，给小农户发展提供更多空间和机会，包括构建农户土地成员权退出及定价机制、培育适应小农户需求的多元化多层次农业生产性服务组织等，帮助农民真正融入到现代农业发展中去；解决好顶层设计与分权性质的地方责任之间的关系，处理好农业农村行政管理与其他条块管理的关系，以适应农业农村公共政策过程的复杂性；深入思考相对贫困与共同富裕、城镇化影响与城乡贫困流动、农民工生计安全问题、农民老龄化与农民职业退出、家庭分化背景下的农村养老服务、农村儿童养育福利、乡村集体和社区的作用、政府的权责与边界等现实问题，提前谋划部署政策措施。
积极培育和促进乡村社会组织发展
在传统农村社会，农民去组织化现象突出，乡村组织参与乡村治理的可行与可为，一直是实践层面的难点问题。乡村社会组织在乡村治理中发挥着重要作用，如可以有效地凝聚村庄内部的集体行动力、整合村庄内部的治理资源，从而提升村庄的博弈能力、助力重建乡村内部秩序、促进乡村社会融合等。孵化培育乡村社会组织越来越成为实现乡村治理现代化的重要路径选择。在具体工作中，应将农村社会组织的内涵、功能和实现形式嵌入到乡村振兴的战略目标中去，同时进一步发挥农村基层组织的制度优势，建设完善针对乡村社会组织的政策支持和公共财政购买服务等措施，培育和促进功能性社会组织（包括农村经济发展、社会性服务、公共事务、公益慈善、矛盾纠纷调解等）的发展，切实把村民有序组织起来参与各类公共活动，重建和激发农民有效参与乡村治理的主动性、创造性和主体性，增强村庄内部村民的组织化能力，提升乡村治理的组织化和机制化水平，形成共建共治共享的乡村治理新格局。
【本文作者为中国农业大学人文与发展学院教授、国家乡村振兴研究院副院长；本文系国家社科基金重大项目“建立和完善农村低收入人口常态化帮扶机制”（项目编号：21&ZD177）、研究阐释党的十九届五中全会精神国家社科基金重点项目“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接研究”（项目编号：21AZD038）阶段性研究成果】
注释
[1]左停、苏青松：《农村组织创新：脱贫攻坚的经验与对乡村振兴的启示》，《求索》，2020年第4期，第99—105页。
[2]韩玉祥、石伟：《村组共治：乡村治理有效的路径选择》，《理论月刊》，2022年第12期，第44—54页。
[3]敖翔：《新时代乡村治理新格局构建的挑战与途径》，《农业经济》，2022年第9期，第47—49页。
责编：罗 婷／美编：石 玉