摘 要:“菜篮子”工程是体现以人民为中心的发展理念的重要政策措施，也是推进城乡一体化发展和提高城市应急管理水平的重要内容。 “菜篮子”工程涉及面广，包括农业、交通运输业、市场、流通业等多个产业行业，需要农业农村、发展改革、交通、商务和市场监管等多个政府部门机构协调配合，打通影响鲜活产品“生产-供应-销售”有效衔接的堵点和关键环节。结合疫情防控中的种种表现，当前“菜篮子”工程需要特别重视在大中城市及周边区域确保建设一定面积和质量的蔬菜基地、蔬菜市场和仓储设施，规划好社区农产品零售市场的布局，打通居民买菜的“最后一公里”。
关键词:“菜篮子” 工程 价格调节 供应链 高质量发展
【中图分类号】F323.7 【文献标识码】A
“菜篮子”工程是颇具中国特色的一项保民生工程，三十多年来，为促进我国农副产品市场稳定发展、满足城市居民不断增长和丰富的消费需求、提高农民收入水平，发挥了十分重要的作用。最近几年，一些城市出现了“菜篮子”产品供求失衡、菜价上涨过多或波动幅度过大的问题。特别是近两年，虽然居民消费价格（CPI）水平上涨幅度较小，但是猪肉价格显著下跌和蔬菜价格上涨较多问题引起了社会关注。同时，一些大城市也不同程度地暴露出蔬菜种植面积下降、产量不稳定，批发市场和流通设施标准不高、能力不足，“菜篮子”产品特别是蔬菜自给率偏低等问题。加上新冠肺炎疫情反复、防疫抗疫常态化，个别城市或地区的农副产品一度出现了缺货断档和供应不及时等问题……这些问题反映出“菜篮子”工程建设还存在不少堵点和短板，需要农业农村、发展改革、交通、商务和市场监管等多个政府部门机构协调配合，实现鲜活产品“生产-供应-销售”的有效衔接。
因地制宜，提高“菜篮子”生产能力
改革开放四十多年来，我国城镇化水平持续提高，城镇人口在全国总人口中所占比例稳步提升，2021年末常住人口城镇化率已经达到64.72%，城镇常住人口达到了9.1亿。同时，城市建成区相应扩展，根据国家统计局公布的数据，2020年我国城市建成区面积为60721平方公里，比2004年增长了近一倍，比2010年增长了50%多。高速发展的城市化、快速增长的城市人口、不断扩展的城市建成区，一方面使得粮食、肉禽蛋奶和蔬菜水果等农副产品的需求量激增，助推产品结构和质量不断升级，另一方面也导致“菜篮子”产品的生产布局和供应成本发生了很多变化。国家统计局提供的数据显示，2020年蔬菜播种面积为21485.48千公顷，比2010年增长约23%，但是同期若干大城市的蔬菜种植面积却与总体趋势并不完全相同。如图1所示，2010—2020年，深圳、成都等城市的蔬菜种植面积波动上升，且增长面积较多，而青岛、杭州等城市的种植面积变化较小，南京的蔬菜种植面积甚至呈现下降的趋势。四大直辖市中，除了重庆市的蔬菜播种面积保持增长趋势，其他三大城市的蔬菜播种面积都明显下降。这些大城市在蔬菜自给率偏低且又需要满足较大规模的常住居民对于农副产品的需求的情况下，势必需要依靠外省市保障供应。随着我国经济的长期稳定增长和结构优化，一些农副产品的生产区域化特征越来越明显，有的中小城市积极培育、发挥区域比较优势，成为“菜篮子”产品的主要产区，承担了一些大城市的蔬菜供应任务。例如山东省的寿光市是北京天津等北方地区大城市的菜园子，山东省临沂市则是上海蔬菜市场的主要来源地之一，河北省廊坊市、保定市也是北京市的蔬菜、肉禽蛋等的主要供应地区。这种种植分布结构既能够降低生产成本，也有利于区域间协调发展，毋庸置疑是符合客观规律的，但是也必须考虑到，蔬菜生产具有较强的季节性特点，容易受到气候等因素的影响，因而在大城市及周边规划建设足够面积的蔬菜生产基地，保持一定的种植面积以保证一定水平的本地蔬菜自给率也是非常必要的。
2019年12月20日，国务院新闻办公室就首次开展“菜篮子”市长负责制考核情况举行了发布会，根据发布会披露的信息可知，考核情况较好的城市都有一个基本特点就是本地蔬菜自给率较高，蔬菜播种面积较为稳定。以广州和厦门为例，广州市高度重视“菜篮子”工程建设，通过财政扶持，建设了 6 家省级“菜篮子”现代产业园、 26 家省级“菜篮子”基地、9家农业农村部畜禽养殖标准化示范场、24 家农业农村部水产健康养殖示范场。通过建设这些“菜篮子”工程，广州的农副产品生产能力大大提升，其中蔬菜自给率达到了100%。厦门市则是致力于打造“本埠基地 + 外埠基地 + 合作基地”的供应体系，其中本埠基地建设以提升现代化和规模化为导向，外埠基地注重与其他兄弟省市的合作，有力地提高了“菜篮子”工程的保障水平。
《“菜篮子”市长负责制考核办法实施细则》中的“生产能力”主要包含蔬菜面积、蔬菜产量和肉类产量三个指标，其中蔬菜的播种面积尤其关键。只有把播种面积落到实处，加上科技扶持，才能够保证蔬菜产量的稳定增长。在这方面，各地需要根据自身情况因地制宜。例如，对于京沪这样的超大城市来说，虽然继续实行与周边地区合作建设菜篮子外埠基地是一种切实可行的模式，但今后也要思考如何通过有效的财政补贴政策加强本地企业与外埠蔬菜基地的合作，把菜篮子共建项目纳入区域合作总体规划中。其他大部分城市则应当严格落实“菜篮子”工程建设要求，处理好城市扩张与“米袋子”“菜篮子”之间的关系，把蔬菜种植所需的耕地列入高标准农田建设范围。
合理布局，建设好“菜篮子”流通体系
社会再生产是由生产、流通、分配和消费这四个环节构成的一个有机体。在国民经济运行的过程中，这四个环节相互联系、相互制约。“菜篮子”工程建设，不仅涉及保障各种“菜篮子”产品的生产能力，还需要畅通流通环节，使生产和消费更好地结合起来，使菜园子里的各种产品能够高效率、低成本、安全地进入消费环节，出现在居民的餐桌上。中国地大物博，幅员辽阔，很多“菜篮子”产品需要长途运输，同时也需要配备高质量的物流枢纽、配送中心、储备库、冷链基地等现代化的基础设施，以及布局合理的零售市场或者零售渠道等。简言之，建设好流通体系，提升流通能力，对于“菜篮子”工程意义非凡；没有健全的流通体系，稳健的流通能力，生产和消费就会脱节，产品流通过程中就会出现过多的损耗和浪费。
流通能力建设是搞好“菜篮子”工程的重要内容之一。改革开放以来，我国城乡的“菜篮子”产品流通体系发生了深刻的变化。在很多大城市，传统的农贸市场大体上已经被大型批发市场、生鲜超级市场逐步取代。最近几年，特别是新冠肺炎疫情发生以来，电商直销、社区团购等基于互联网的流通新业态发展迅速，极大地拓宽了“菜篮子”产品的流通渠道，提升了农副产品流通效率，使生产与消费的联系更加密切。总的来看，这种趋势符合商品流通体系发展的一般规律，但结合疫情防控中的种种表现来看，目前的“菜篮子”流通体系建设还存在一些短板或堵点。
一是市场布局不够合理。在一些大城市或特大城市，由于城市规模不断扩展，相当多的人口从市区搬迁到郊区，从中心城区搬迁到一些新建大型居民区，而大型的蔬菜批发市场或者“菜篮子”产品集散地并未和人口布局的变化保持同步。换句话说，一些新建社区并没有配套的蔬菜零售市场。这一方面导致城市内部蔬菜批发零售联系不够紧密，拉大了批零价差，另一方面也使得在新冠肺炎疫情突发或气候变化的情况下，流通风险的控制难度加大，保供稳价的压力加大，产业链、供应链安全面临严峻考验。由是观之，疫情常态化背景下，必须根据城市的发展情况，及时优化批发市场规划布局，建设好零售网点和社区菜市场。从当前情况来看，就是要在大中城市里适当保留一些社区菜市场，提高“菜篮子”零售市场的密度，满足部分居民就近购买生活物资的需要，并尽可能满足群众多样化需求。在这方面，北京已经做出了行动。据了解，2021年8月，为了优化北京一级农产品批发市场布局，北京市商务局等单位联合印发了《北京市“十四五”时期农产品流通体系发展规划》，提出要在北京市西南、东南、东北、西北等方向建设四个一级农产品批发市场。2021年底，作为北京市政府重点工程、“十四五”期间第一家投入运营的综合性一级批发市场——北京鲜活农产品流通中心开始试营业。除了规划布局一定面积的零售市场，还应该切实解决社区菜市场设施老化，环境脏、乱、差等问题，实现场内场外环境同步改善、硬件设施和软件管理同步提升，逐步建立设施完善、环境舒适、管理规范的社区菜市场。此外，还应当采取适当鼓励性措施，引导大型“菜篮子”基地开设直供直销门店、设立直供直销摊位、提供直采直送和线上销售服务等，为城市居民带来更多便利。
二是“菜篮子”流通体系不符合高质量发展的要求，特别是冷链流通率明显偏低。根据有关文献，目前我国的综合冷链流通率19%，果蔬、肉类、水产品的冷藏运输率分别仅有15%、57%、69%。每年因冷链“断链”造成水果、蔬菜、马铃薯的产后损耗高达近6000亿元。而且，我国冷链设施区域分布不均衡，主要集中在东部沿海地区和大城市，中西部地区冷链资源配置明显不足。要保障“菜篮子”产品的供应安全，降低损耗和浪费，就必须加大基础设施升级换代投入，特别是要加快建设冷链物流运输体系。党和政府高度重视冷链物流体系建设。在2019年7月底召开的中央政治局会议上，就明确把“城乡冷链物流设施建设”列为补短板工程。2021年11月，国务院办公厅印发了《“十四五”冷链物流发展规划》，为“十四五”时期我国冷链物流高质量发展明确了发展目标和政策措施。2022年1月，国家发展改革委会同交通运输部、商务部等部门研究制定的《“十四五”现代流通体系建设规划》对“完善农产品现代流通网络”作了具体的部署，提出了“提高农产品冷链物流能力和标准化水平”的任务。现在和今后一个时期的重要任务之一就是把国家规划落实到位。具体来说，地方政府特别是大中城市政府要通过公共投资或财政补贴等方式，加大对“菜篮子”流通基础设施的投入，同时鼓励大型商业企业、物流企业等流通领域市场主体和社会资本扩大投资，加强农产品产销对接，畅通供需渠道。
多措并举，发挥好政府的宏观调控作用
“菜篮子”工程建设既包括农副产品的生产能力建设、流通能力建设，还包括政府的市场调控能力建设。在社会主义市场经济体制下，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，还必须更好发挥政府作用——通过政府的科学有效调控，实现市场供求的基本平衡和价格的基本稳定，避免出现“菜篮子”产品价格大起大落的不良局面。《“菜篮子”市长负责制考核办法实施细则》规定的“调控保障能力”考核包括“菜篮子”工程调控政策、“菜篮子”价格上涨幅度、“菜篮子”产品储备制度建设、信息监测预警体系和信息发布平台建设、“菜篮子”工程管理体系建设等。在“菜篮子”工程调控政策中，最重要的政策措施之一是建设好、运用好重要商品储备制度。
重要商品储备制度是根据《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》，1998年起实施）的有关规定建立的一种有效的调控重要商品价格水平的制度。按照《价格法》，政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场。重要商品储备制度的运行逻辑是，当某种重要商品如农副产品价格上涨过多时，政府可以通过抛售储备的这类商品来平抑市场价格，保护消费者的利益；当某种重要商品如农副产品市场价格下跌过多时，政府就入市收购这一产品，从而避免市场价格的持续下跌，保护农业生产者的利益。根据不同层级，重要商品储备可以分为国家级商品储备和地方性商品储备。目前，我国储备的重要农副产品包括对居民基本生活影响较大的粮食、肉类、糖等。
二十多年来，中央有关部门和省市等地方部门通过建立和运行重要商品储备制度，在很大程度上实现了对某些重要的关系国计民生的商品价格的调节控制。特别是近几年，面对猪肉价格变化明显的市场形势，中央和地方运用猪肉储备制度进行多轮收储和抛售，稳定了猪肉及相关产品的价格，切实保障了居民的猪肉消费。早在2009年，经国务院批准，国家发展改革委会同有关部门发布了《防止生猪价格过度下跌调控预案（暂行）》，并根据形势变化于2012年和2015年两次进行修订，形成了《缓解生猪市场价格周期性波动调控预案》。目前执行的是2021年6月2日发布的经国务院同意，由国家发展改革委、财政部、农业农村部等五部委联合制定的《完善政府猪肉储备调节机制 做好猪肉市场保供稳价工作预案》。2017年7月到2022年4月，根据国家发展改革委对猪粮比价的变化情况的监测，按照《完善政府猪肉储备调节机制 做好猪肉市场保供稳价工作预案》确定的标准，发展改革委会同有关方面及时开展了累计14次中央冻猪肉储备收储工作，共收储了48万吨冻猪肉，各地方政府也进行了同步收储工作，产生了有效的“托市”作用，促进了猪粮比价向合理区间的回升。2022年下半年以来，猪肉市场价格上涨明显，特别是10月份猪肉价格同比上涨幅度超过40%，全国平均猪粮比价为9.66:1，高于猪肉储备调节预案确定的9:1合理区间上限。国家发展改革委会同有关部委及时采取了投放储备的调控措施，年内累计投放7批次中央猪肉储备，地方政府也同步实施了投储措施，有效稳定了猪肉市场价格。
实践表明，要使商品储备制度有效运行，一是需要政府投入足够的资金，并在政府预算中设立专项基金进行收储。如果资金规模不够大，储备的商品不够多，那么对市场价格的调控作用就难以发挥出来。二是要有一个明确的工作方案，即根据什么指标来判断某种商品市场价格的上涨或下跌属于过多的情况，一次收储或抛售多大的规模，等等，这需要在实践中不断总结。三是要根据不同地区的情况来选择适合建立储备制度的商品。“菜篮子”产品丰富多样，但并非每种都适合列入商品储备制度，各地要根据自身条件建立科学的可操作的储备制度。一般来说，能够建立和运行的商品储备制度主要是市场供求规模较大，而且在现有的技术条件下能够储备一定时间的少数几种肉类产品，有的城市基于市场需要还建立了鸡蛋等储备制度。
【本文作者为中国人民大学公共管理学院教授；中国人民大学公共管理学院硕士研究生翁雅琳对本文亦有贡献】
参考文献
[1]丁俊发：《建国70年“三农”与农产品流通的艰难探索》，《全球化》，2019年第10期。
[2]刘刚、杨幼明：《我国主要肉类市场调控政策思路研究——肉类市场调控的逻辑脉络：短期调供求、中期调预案、长期调结构》，《价格理论与实践》，2020年第7期。
[3]傅娟、杨道玲：《我国冷链物流发展的现状、困境与政策建议》，《中国经贸导刊》，2021年第9期。
[4]张喜才、霍迪：《中国生鲜农产品冷链物流薄弱环节梳理及对策研究》，《农业经济与管理》，2021年第3期。
责编：罗 婷／美编：石 玉