摘 要:我国数字经济发展虽取得了瞩目成就，但在底线思维、发展基准、核心动能与全球视野上仍存在定位不清、定向不明、定则不全的问题。应遵循党的二十大报告精神指引，以规则创新树牢数字经济安全发展底线、以治理创新夯实数字经济规范发展基础、以创新驱动助力数字经济健康持续发展、以提升国际竞争实力标定数字经济创新发展方向，始终围绕创新这一数字经济核心逻辑，塑造我国数字经济特色发展模式、引领国际数字竞争秩序发展趋势。
关键词:数字经济 创新发展 国家安全 国际竞争
【中图分类号】F49 【文献标识码】A
数字经济作为先进生产力的代表，是坚实高质量发展物质技术基础，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长的重要业态。一方面，数字经济发展水平是“数字中国”的主要指征，在提高全要素生产率、找准实体经济着力点、推进新型工业化中扮演着不可或缺的角色；另一方面，数字经济集中体现着“科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力”的特点，是践行创新驱动发展战略、开辟发展新领域新赛道、不断塑造发展新动能新优势的关键命题。
在党的二十大召开前，数字经济尤其是平台经济在一段时间内受到了较为集中的监管，其本质是避免数字经济发展过于依赖资本最终走向实现全体人民共同富裕的对立面。因此，党和国家不断出台政策文件予以指引矫正，希望借助数字经济实现新时代国家治理理念、治理能力与治理工具的系统性创新升级。
现阶段数字经济治理虽然取得了明显成效，但应当看到的是，顶层设计方面关涉数字经济发展的文件精神与政策措施缺乏系统性、连贯性、明确性，导致理论界、实务界，特别是市场主体和监管部门对数字经济的安全发展隐患、治理体制机制、内驱核心动能与国际竞争短板存在一定争议分歧。亟需以创新为核心厘清数字经济规范持续健康发展、不断强化国际竞争优势的前提、基准、动力与路线。
以规则创新树牢数字经济安全发展底线
党的二十大报告中“安全”一词贯穿全篇，共出现了91次，其重要性可见一斑。报告明确指出：“必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定。”聚焦于数字经济领域，报告亦作出专门指示，要“强化经济、重大基础设施、金融、网络、数据、生物、资源、核、太空、海洋等安全保障体系建设。”同时“健全反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’机制。”可见，数字经济安全发展作为经济安全的重要组成，对于维护国家总体安全、统筹国内国际安全发挥着不可替代的基础支撑作用。
数字经济的发展要求数据在流动中更好地实现其价值，而只有加强对数据安全的保护，才能为持续健康的数据流动提供有效保障。数据安全与数据流动的统一与实现，是数字经济乃至整个社会良性发展的终极目标。因此，面对当前数据共享应用与跨境数据流动的客观现实，在数据要素市场化配置改革过程中，应当直面来自国际的数据安全挑战，在筑牢安全底线的前提下积极推动我国数字经济和数字产业规范持续创新发展。
目前，我国数字经济所面临的网络数据安全风险正在急剧攀升。国际竞争场景下，数据跨境流动可能会导致用户数据易被泄露、被滥用，甚至会使本国重要战略信息被他国分析挖掘。以“滴滴出行”为例，其掌握的交通大数据包含我国真实坐标的地理道路数据、道路交通流量、人员流动轨迹等重要敏感信息，部分数据甚至直接涉及重要敏感设施的地理位置，一旦此类数据被境外国家掌握利用，再运用大数据分析等手段进行反向锁定，极有可能对我国社会状况进行精准画像，进而开展有针对性的情报收集和间谍破坏活动，危害我国数据主权和国家安全。
《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等基础法律的出台实施有效缓解了我国在数字经济发展中面临的制度风险，构筑了我国数据安全的法理框架，但针对数据安全的规则设计需要进一步细化，并适配我国数字经济发展特性予以前瞻性的创新优化。整体来看，我国数据安全与跨境流动规则体系以“数据本地化存储”为基本原则，旨在保障数据安全、维护国家安全。然而，无论是现有法律规范还是监管规则，该原则在具体措施上的必要性、可及性与可行性上皆体现不足。尤其缺乏对数字产业链中不同环节细致全面的关注，导致无法有效覆盖数据要素在全生命周期中各环节潜在的安全风险。故在具体规则上应着重从完善流程与提升可操作性两方面进行针对性创新：
第一，严格按照最新出台的《数据出境安全评估办法》以及《数据出境安全评估申报指南（第一版）》的规则要求，充分发挥数据出境安全事前评估作用。数据处理者因业务需要确需向境外提供数据，符合数据出境安全评估适用情形的，应当根据《数据出境安全评估办法》规定，遵循申报指南申报数据出境安全评估，重点评估数据出境活动可能对国家安全、公共利益、个人或者组织合法权益带来的风险，并坚持事前评估和持续监督相结合、风险自评估与安全评估相结合，防范数据跨境流动安全风险，保障数据依法有序自由流动。
第二，进一步细化数据流动各项安全规则相关内容，增强其可操作性。重点在明确部门、地区权责范围的基础上，尽快构建各地区、各部门的数据清单和数据名录制度，合理制定数据安全监管分级分类标准，并加强监管部门沟通协调，避免职责交叉与权力冲突。具体而言，应列明数据流动过程中所涉及的重要领域和行业，针对关键节点和关键领域开展多层次针对性保护，同时完善国家数据安全治理体系内部的监督和问责机制，明确治理范围、责任处置、纠纷解决等方面规定，结合定期巡视、随机抽查、公开听证等方式，不断创新国家各部门、各地区依法依规履行数据安全职责的形式方式。
以治理创新夯实数字经济规范发展基础
在全球政治局势动荡和国内外双循环面临挑战的情况下，加快推进数据要素市场化配置已成为各国和地区构筑数字经济竞争新优势的关键所在。数字经济呈现典型的“多行多市”“多领域多场景”业态特征，然而目前我国数据要素市场化配置尚处于起步阶段，在数据确权、流动、共享及安全等方面仍面临制度性阻碍，迫切需要构建全方位、多层次、立体化的新型治理体系，规范数字经济发展基准。
自2020年底，中央强调强化反垄断与防止资本无序扩张以来，经过近两年的专业性、集成性及系统性的治理活动，相关新经济、新业态、新产业及新技术领域成效明显，已经形成数字经济规范健康发展的基本面。当然，集中密集的数字经济规范整治专项工作的展开客观上也使部分数字经济市场主体误认为其治理目的是约束行业发展，在一定程度上降低了投资者、经营者的市场信心与市场预期。
党的二十大报告指出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。在数字经济领域“依法治理”与“守法自治”互为表里、相辅相成。市场主体误认为约束行业发展的原因主要在于监管机关对数字经济关键要素、底层逻辑及技术因素尚缺乏系统性的了解。多监管部门对应一个要素，单一部门对应多个要素，易导致治理冲突、治理盲区。
为构筑全球数字经济竞争新优势，我国需进一步提升数据市场化治理能力，从顶层设计与底线保障两个维度出发，使数据能够借助市场经济的供求和价格机制在不同主体间进行有效的流转、分配和使用，激发各类市场主体对数据开放流转、多维挖掘、合作共享的积极性，进而最大限度地开发和利用数据，构筑全球数字经济竞争新优势。因此，应以多元主体的协同治理为切入点，创新式地构建多元治理系统，来回应数字经济系统性规范的治理需求，其创新主要体现在以下三方面。
第一，多元治理系统的构建理念：即治理数字经济不只是治理平台等数字企业的行为，也需要规范政府部门乃至其他社会组织和个人的行为。多元主体之间协同治理、互相监督、互为补充，是构建多元治理系统的基本理念；第二，多元治理系统的构建原则：以数字企业合规自治为基础，以国家机构规制为主线，以其他社会组织和个人的参与为监督；第三，多元治理系统的构建机制：明晰各方治理主体的职责和范围，增强监管精准度与实效性，加强联动统筹，避免治理碎片化。
对应上述治理理论体系，在具体措施方案的创新上可做如下尝试：
首先，落实数字企业主体责任。数字企业尤其是平台企业，应按照分类分级目录落实各自义务与责任，实现合规自治。有关部门则应从单一型市场或行业规制转向整体型、系统性协同监管，审查数据规则，监管数字企业行为。
其次，推进协同监管实现监管合力。完善不同业态所涉及的各监管部门间的部际联席会议机制，建立健全协同监管机制，细化日常协同监管制度，实现事前事中事后全链条协同监管。
再者，分要素制定系统治理方案。综合运用《关键信息基础设施安全保护条例》《数据出境安全评估办法》《互联网弹窗信息推送服务管理规定》等法律法规，紧密围绕“数据”“算法”“资本”等数字经济要素，框定数据应用安全红线、完善算法设计与应用监管措施、强化金融等重点领域经营者集中审查，做好分类协同治理。
最后，鼓励其他社会组织和个人参与监督。包括完善用户纠纷解决机制、支持合理维权，支持新业态行业协会发展，构建数字经济治理数据库与专家库，发挥主流媒体在内容治理中的重要作用等。
以创新驱动助力数字经济健康持续发展
创新不仅是建设中国式现代化的第一动力，更是数字经济发展的第一动力。当前数字经济发展陷入了“商业资本+流量争夺+短期变现”的困境，难以克服资本积累规律揭示的内在矛盾，引发要素高度聚合、竞争结构固化、创新效能低下等问题，并导致资本无序扩张等乱象。亟需突破数字经济低水平创新瓶颈，转向以“产业资本+技术研发+持续突破”的高水平科技创新模式。
数字经济是以“数据”“技术”“资本”为驱动要素，围绕聚集资源、便利交易、提升效率，构建产业一体化、生态化、智能化，推动商品生产、流通、消费及配套服务高效融合、创新发展的新经济形态。其本质上是典型的全要素混业经营形态，具有高度的跨市场动态竞争特征，呈现“赢者通吃”“冒尖效应”的规律，极易形成竞争固化的市场结构，导致创新效能降低。因此，数字经济的创新发展务必立足“高与新”，具体而言，即沿着“科技创新、资本有序、组织重构、模式创建”的整体思路合力推进数字经济迭代升级，从内部驱动模式与外部体制机制二元维度进行全面创新优化。
促进数字经济内生创新，应架构在分类分级发展模式的升级与要素资源配置的优化之上。应建立新生产函数，将要素资源、生产方式与组织形式灵活组合后代入细分应用场景，实现“产业资本+技术突破”的创新发展：
其一，探索创新驱动发展下数字经济新模式。充分利用技术、人才、资金、渠道、数据和算法等方面优势，发挥创新引领的关键作用，推动数字经济从强中心化的同质性发展向去中心化的多样性发展迈进。
其二，探索创新驱动发展下数字经济新产业。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指引，重点发展云计算、大数据、物联网、工业互联网、区块链、人工智能、虚拟现实和增强现实七大产业，以数字经济为主要载体，推动产业资本、技术、数据等要素向相关产业聚合。
其三，探索创新驱动发展下数字经济新业态。推动数字经济从“Web 2.0”转向“Web 3.0”，实现不同产业间的要素重组，有机融合企业内部价值链与外部产业链，以新技术突破、新应用场景、新消费体验等方式，培育以智慧农业、智能工厂、智能医疗、智慧金融等为代表的数字经济新业态。
数字经济的外促创新则需要通过“有为政府”加大体制机制创新力度，实现外促创新与内生创新的同向发力，可从以下三个层面着眼：首先，优化要素配置升级创新模式。突破当前数字经济所依赖的“商业资本+流量争夺+短期变现”低水平商业创新模式，转向以“产业资本+技术研发+持续突破”的高水平科技创新模式。其次，分类分级监管提升创新效能。以数字业务内容分类，评估不同应用场景下创新所占权重；以市场主体体量规模分级，对平台领域互联互通进行更加科学规范的管理。再次，强化科技治理释放创新动能。以智能化的监管科技实现科技监管的智能化，治理能力向数智化、精准化、现代化提升，优化数字经济创新驱动发展市场环境，有效激发数字经济市场主体活力。
以提升国际竞争实力标定数字经济创新发展方向
自2018年欧盟GDPR（General Data Protection Rule，通用数据保护条例）正式施行以来，欧盟强化了对GAFA（谷歌、苹果、脸书和亚马逊）等科技巨头的监管，2019年2月德国联邦卡特尔局就脸书滥用市场支配地位行为做出了行政处罚，2021年美国也启动了对GAFA等科技巨头的竞争监管、数据安全审查。同时期，我国数字经济发展也面临着相似的问题。放眼全球，从我国实际需求出发，亟需主动担当、科学作为、分类施策，为数字经济相关产业和新兴业态的市场化、规范化、国际化创新发展制定科学高效、精准合理的路线蓝图，保障我国数字企业在国际竞争中的合法权益。
与传统意义上的国际竞争不同，在新技术革命推动产业变革的今天，以数字产业化和产业数字化为代表方向的数字经济发展，既全面提升了国家生产力、变革了国家的经济基础结构，同时也成为新型国际竞争中政治、技术主导权和话语权的主要角逐领域，数字经济竞争成为大国核心力量博弈的新赛道。基于此，具体保障措施需从以下方面着手，形成助力数字经济持续创新发展、提升国际竞争力的系统性方案：
第一，推进公平竞争审查制度实施。规范政府行为，提振国内国外市场主体信心，加快建设数字经济全国统一大市场。解决政府干预过多、干预不合理而损害竞争的问题，保障各国别、各体量、各类型数字经济主体自主有序进出相关市场，公平合理使用我国要素资源。
第二，建立健全数据要素统一市场。加快培育数据要素全国统一大市场，以“数据相关行为”为基准设计动态权属制度，由中央政府参考国际通行标准与有益经验主导全国数据要素交易中心建设，尽早出台可计量、可测度、可互认的数据定价方法。
第三，鼓励数字企业参与国际竞争。发挥共建“一带一路”机制作用，培育知识产权、商事协调、法律顾问等专业化中介服务，鼓励高校设置数字经济相关专业，大力培养跨境物流等专业人才，提升国际数字竞争咨询服务和人才支撑。
第四，强化数字企业风险识别能力。对数字市场主体定期开展风险评估，帮助企业识别传播非法内容、侵害消费者权益、危害国家安全等风险。围绕数字税、数据流通、个人隐私保护等方面加强合规指导。建立数字企业“走出去”风险监测分析预警机制，提升境外风险防范和安全保障能力。
第五，优化数字企业纠纷解决机制。健全行政执法和司法衔接机制，统筹公力救济和私力救济，实现数据跨境风险预警和自动提示，督促境内外数字企业诚信履约，提高市场主体自我解纷能力，切实降低因司法制度差异导致的诉讼争议。同时，科学运用大数据、区块链、人工智能等技术，优化批量立案、文书自动生成、电子卷宗随案生成、一键归档等便捷境内外企业争讼的司法辅助功能，不断完善数字经济领域纠纷分层递进解决机制。
全面建设社会主义现代化国家、实现高质量发展、实现共同富裕的过程中离不开数字经济安全持续创新发展的助力。以党的二十大为历史契机和方向指引，尽快破除现阶段我国数字经济发展瓶颈，倒逼体制机制改革。以多元治理规范之法，行科技创新赋能之术，成国内国际并重之势。在安全发展的底线基础上为数字经济持续发展注入创新动能，以关键核心技术自主创新为基点，实现全要素生产率的跃升，推动经济高质量增长，以“有为政府”与“有效市场”的更好结合，不断提升我国数字企业国际竞争力与话语权，让全球共享我国数字经济创新发展的成果贡献。
【本文作者为南开大学法学院教授、南开大学竞争法研究中心主任；本文系国家社科基金后期资助项目“数字经济与竞争法治研究”（项目编号：19FFXB028）、教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“全球数据竞争中人权基准的考量与促进研究”（项目编号：19JJD820009）阶段性成果】
参考文献
[1]王晓晔：《中国数字经济领域反垄断监管的理论与实践》，《中国社会科学院大学学报》，2022年第5期。
[2]戚聿东、褚席：《数字经济发展促进产业结构升级机理的实证研究》，《学习与探索》，2022年第4期。
[3]余南平、冯峻锋：《数字经济时代的新型国际竞争》，《现代国际关系》，2022年第1期。
责编：程静静／美编：石 玉
声明：本文为《国家治理》周刊原创内容，任何单位或个人转载请回复国家治理周刊微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。