摘 要: 转轨期各种风险问题急剧增加，基层风险治理逐步走向责任互嵌互构、高度动态化方向。面对复杂多变的风险，基层政府和基层干部在任务繁重、资源匮乏的情况下，往往通过“击鼓传花”的形式，规避棘手风险问题的治理责任。这必然导致风险治理责任难以切实履行到位，进而产生基层政府责任堆积、责任共同体解构、“责任型”风险放大等负效应。绩效考核压力过重、干部治理能力不足、问责制度建设滞后等构成基层风险“击鼓传花”主要原因。为此应通过完善“泄压”制度建设、加强干部治理能力培育和优化政府问责制度设计等措施，避免基层政府风险治理“击鼓传花”现象。
关键词:风险治理 政府责任 “击鼓传花” 问责
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
当前，我国正处于经济与社会转型的关键时期，各种不确定性因素和风险问题急剧增加，稍有不慎极易引发大规模社会冲突。因此，如何防范系统性风险的发生成了治理的重要任务。在我国自上而下的科层治理结构中，风险治理责任本应由中央、省（自治区）、县（市）等各级政府，依据治理角色和职能定位共同承担。然而，现实中却滋生出一个反常的现象，即原本应由各级政府及其职能部门分级承担的风险治理任务通过层层传递，最终几乎都指向了基层[1]。面对复杂多变的风险，基层政府应对能力非常薄弱。在任务繁重、资源匮乏的情况下，基层干部大多倾向于采取各种措施敷衍应对，致使基层风险治理往往流于形式、浮于表面，治理效果不显著、治理责任难落实。这便是基层风险治理的“击鼓传花”现象，其是单向传递、不可循环的，上级政府或职能部门可以把风险治理的“花”传递给基层政府组织，但基层政府组织不能进行反向传递。与常规任务下压不同，上级或职能部门传递给基层的“花”，可能成为基层政府的治理负担和累赘。在得不到有效纠正的情况下，“击鼓传花”问题将导致风险治理责任履行形式化、模糊化，存在二次放大风险问题的可能性。
基层风险治理的新动向
在基层风险治理中，社会心态风险、生态环境风险、突发事件应急管理风险、社会金融风险等新兴风险逐渐凸显[2]，正逐步取代社会安全风险，成为基层政府风险治理的主要内容。处在新时代的基层政府，面对的是一个高度动态化、变化频繁，并且不可预测的场域环境，这使得基层政府风险治理的难度、复杂程度更高，对治理资源、制度与能力的要求更为严苛。
第一，风险治理责任互嵌互构程度提高。新兴风险持续涌现和基层风险共同体意识强化，极大地提升了基层政府风险治理的系统程度和协同程度。风险治理本质上是风险治理责任在多元主体间的分配和履行。风险治理系统化和协同化程度越高，意味着多元主体责任互嵌互构的程度越高。在责任高度互嵌互构状态下，政府间如存在“击鼓传花”现象，必然会造成治理责任分配混乱，导致风险治理低效。
第二，风险治理共同体意识增强。风险并不意味着灾难发生，而是灾难的一种预警。面对风险的警示，处在风险环境中的行动主体是否具备共同体意识十分关键。积极采取有效行动，应对风险以减小灾难带来的损失，构成了有效风险治理的关键。处在基层社会的每位成员，都可能成为风险的伤害对象，成员之间只有团结合作，建构风险共同体，才能为成功治理风险奠定坚实治理根基。因而，在治理行动方面，实施和推进协同共治、资源整合、多方力量融合的集体治理行动，成为基层政府风险治理新方向。
第三，风险治理技术化倾向明显。当前信息技术的发展，为基层政府降低风险的不确定性和复杂性，提供了一种可能的技术工具。诸如大数据、云计算、物联网等智能技术，能够极大超越人力范畴，分析获取更多科学的风险信息，为预防和治理风险提供信息支持。因此，越来越多的基层政府倾向于通过技术手段，提高风险治理效能和效率。未来如何借力信息技术识别和防范风险则成为基层政府风险治理的重要方向。
风险治理“击鼓传花”现象及其负面效应
“击鼓传花”的表现形式
击鼓传花本源自中国民间游戏。风险治理“击鼓传花”的实质，是风险治理责任在不同层级和职能部门的相互推诿和规避行为，旨在通过“击鼓传花”的形式，规避棘手风险问题的治理责任，达致维护自身利益的目的。基层政府风险治理“击鼓传花”现象，整体上表现为“分锅避责”[3]。有学者针对传统避责研究发现，基层政府在面对风险问题，或不符合自身预期的上级任务时，往往倾向于联合起来实施“共谋”[4]以实现集体避责目标。但基层政府风险治理“击鼓传花”现象表明，不同层级基层政府与职能部门，在面对复杂且紧迫的风险问题时，倾向于采取“分锅避责”的方式规避责任。也即严格依据事前划分的治理责任履行职能，而对于模糊性或不确定的责任敬而远之。风险本身的不确定性和易变性，决定了风险治理的责任划分难以固定。一旦环境条件或场域发生变化，风险治理责任随即改变。在“分锅避责”逻辑主导下，基层政府对新出现或模糊性的风险责任退避三舍，故而表现为“击鼓传花”。
从上下级政府应对风险的行为选择看，“击鼓传花”表现为上级政府的任务型“甩锅”和基层政府的责任型“接锅”。
由于风险治理的不确定性，意味着治理成本投入和治理风险不可预测。这决定了风险治理并不是一项具有较强利益激励、预期收益难以预测的行动。面对风险和收益双重不确定性，风险治理相当于一块“烫手的山芋”。因而面对风险治理问题，上级政府倾向于借助层级体制，以科层任务部署的“合法”方式，将风险治理的主要责任及其可能风险，传导给基层政府部门，但同时又未赋予基层政府应对不确定风险的治理权限和资源。由此可见，风险治理任务的层层传导，虽符合科层结构的运转逻辑，但实际上造成了治理责任向基层的持续下压。
同时，由于基层政府处在科层结构底层和行政体系末端，本身负有承接上级政府任务安排的法定责任。当上级以任务形式将风险治理责任下压至基层，基层只能接受而无法拒绝。一旦基层政府接受上级任务指派，实际上就完成了风险治理责任在层级政府间的“击鼓传花”。但“击鼓传花”并非就此停止。基层政府会依据职能划分，分配风险治理责任。出于维护自身利益的目的，基层职能部门也会产生“击鼓传花”现象，呈现为横向和纵向双重“传花”交织的情形。
“击鼓传花”的负面效应
基层政府风险治理“击鼓传花”，必然导致风险治理责任难以切实履行到位。进而产生各种各样的风险治理负面效应，使风险治理效果不理想，甚至可能二次放大风险。
基层政府“责任堆积”。上级政府的任务型“甩锅”行为，意味着风险治理责任经由科层治理结构持续下压和传导，使得基层要担负远超正常水平的治理任务。囿于基层治理能力、资源、权力的制约，无法及时消化持续下沉的风险治理任务，造成小马拉大车，困境重重。“责任堆积”意味着风险得不到有效控制，反而致使基层政府负累不堪、治理低效，可能引发更大的风险。
政府责任共同体解构。科层治理结构设计将不同层级的政府及其职能部门，联结为责任共同体。责任共同体的存续有赖于相互间责任的切实履行和责任合作。“击鼓传花”意味着风险治理场域中的政府组织及其职能部门，无法有效合作以履行责任。风险治理责任在不同层级政府和职能部门间的“传递”，意味着政府责任共同体赖以生存的基础消失殆尽。政府责任共同体解构，会持续放大基层政府的避责意识和“能力”，最终导致风险治理决策“空转”和“悬浮”。
“责任型”风险放大。风险治理“击鼓传花”，意味着治理责任无法落地和切实履行，也即风险问题无法得到有效化解。当风险问题与治理“责任堆积”现象相互叠加，原本较小的风险问题，极有可能因治理责任履行不到位，而持续放大和扩张，最终演变为危害性大、波及范围广的治理危机。
风险治理“击鼓传花”现象的形成原因
绩效考核压力倒逼
科层管理体制下，风险治理“击鼓传花”现象，在很大程度上与科层压力关联密切。上级政府或职能部门借助科层等级管理结构，将治理压力层层传导至基层政府组织。这样一个治理压力传递的过程，实际上也是风险责任转移的过程。在资源和能力匮乏背景下，各级政府为回应上级任务压力和满足考核要求，以“击鼓传花”方式向下转移责任和治理压力，成为保障自身利益的重要手段。实践过程中，来自上级政府的绩效考核压力，构成导致基层政府“击鼓传花”的压力“势能”。绩效考核是衡量政府履责与服务水平、质量的重要手段，构成政府治理绩效和评比表彰的重要参考指标。风险来临时，任何层级政府组织都会面临一定压力和担负相应责任。为应对风险和履行治理责任，处在高层级的政府大多倾向于以任务和考核的方式，将治理策略执行及实际责任履行传递至基层政府。同时上级政府掌握基层政府绩效考核权限，从而形成自上而下的绩效考核压力。基层政府基于科层结构位置和自身利益考核，只能接受而无法“反抗”。当风险持续或不断放大时，上级政府下压给基层政府的治理任务和治理指标，数量和难度都会同步提高。一旦上级治理任务与指标难度超出基层政府能力范畴，绩效考核的激励功能随即弱化甚至消失，进而导致基层政府“任务超载”而陷入治理困境。然而，只要风险存在，治理任务下压过程就不会停止。出于维护利益和回应上级的考量，基层政府只能以“击鼓传花”式的策略性选择，暂时性地缓解压力。
基层干部治理能力局限
政府的履责情况与领导干部的治理能力关系密切，领导干部良好的治理能力能够切实提高政府的责任履行水平与质量。风险治理的“击鼓传花”实际上是治理能力不足的外在表现。首先，领导能力不足。领导能力是指干部指挥、调动和引导基层政府各部门、单位及其工作人员，树立一致目标、奔赴共同利益的一种能力。然而现实中受属地管理、利益目标分化和职业生涯发展因素的影响，基层干部难以达致团结合作状态。面对风险问题，处在分散而非合作状态的干部自然难以联合起来形成集体领导力。其次，专业能力匮乏。当前风险问题涉及到社会心理、金融管理、生态环境、信息技术、公共卫生等专业性问题，对治理主体的专业知识要求更高。换言之，风险治理是具有高度专业特性的治理活动。同时风险问题的多变性，决定了治理主体不仅要具备专业能力，更需要掌握相对广博的专业知识。但绝大多数基层领导干部要么专业知识储备不足，要么知识储备面相对狭窄，这些因素决定了基层干部的专业治理能力有限。在面对一些超出其能力范畴的问题时，倾向于采取“击鼓传花”方式，转移任务压力以规避问责。最后，思维能力局限。与传统治理问题不同，风险问题的复杂性与动态性，要求领导干部具备前瞻性和系统性思维，尤其是要跳出“官场思维”才能够制定科学治理策略。然而，基层干部由于常年为各项繁琐事务束缚，且长期从事简单重复性工作（如会议、检查等），极易导致思维固化。一旦面对高度不确定、复杂化和高难度风险治理任务，必然超出传统思维而难以做出科学决策。加之上级高压与风险治理需求紧逼，以“击鼓传花”逃避责任，就成为基层干部避责的优先选择。
风险问责制度建设滞后
为了应对当前各种突发事件的风险，将问责制引入公共危机管理体系可以较好地化解政府治理困境，实现社会良性有序发展。但从宏观层面看，我国风险问责制度还面临诸多亟待解决的问题。首先，风险治理的责任分类问题。风险治理“击鼓传花”现象，本质上就是风险治理责任归属难、履行难的问题。风险事件自身复杂多样，不同的风险事件对领导干部进行“一刀切”问责，是否合适？出了重大风险事件，追“谁”的责？追责的“事由”是什么？“如何”追责？现有的《突发事件应对法》《党政领导干部问责暂行办法》等均未进行清晰界定，导致现实中难以操作。其次，风险治理问责过于注重事后问责。目前我国风险问责制度无论是理论设计还是现实运行更多是基于事后的问责，而没有立足事前的预防和防范，这不利于风险治理的良性运行。最后，容错纠错机制难以有效嵌入问责体系。容错纠错是激励干部大胆干事、创新治理的重要途径，但由于在问责过程中，对于干部容错的标准、事由、程序等规定模糊不清，导致政策执行效果有限，难以让广大干部卸下包袱，在面临重大风险事件中仍会选择“击鼓传花”方式将治理责任“传”给其他部门，实现对潜在问责风险的规避。
风险治理“击鼓传花”现象的消解策略
完善“泄压”制度建设
风险治理压力在基层政府的过度累积，是基层政府采取“击鼓传花”等策略行为的主要动因。因此，有效应对和消除基层政府风险治理的“击鼓传花”问题，完善基层政府风险治理的压力释放机制构成必要举措。
着重建设压力回流反馈制度。“击鼓传花”的一个重要特征在于，任务压力传导是单向不可逆的。也即，上级政府或职能部门以任务或指标下压的风险治理压力，只能从高层级向基层政府传递。基层政府无法就压力问题向上级政府进行有效的反馈，更无法促使不合理的压力回流，进而导致基层风险治理压力超载，出现“击鼓传花”现象。因此，上级政府或部门必须构建相应的压力反馈与回流制度，为基层政府提供一个合适的释压途径，避免基层政府压力超载而出现策略性逼责行为。
上级政府应减少形式加压行为。面对风险问题，上级政府应当充分借助信息技术做出科学决策。甚至需要依据基层政府治理能力与资源状况做出符合其能力与资源状况的科学部署，而非单纯以强制性的任务清单、考核指标或监督检查等形式化行为来向基层政府施压。尤其在绩效考核上，上级政府必然需要结合基层政府实际状况制定科学合理得当的考核指标，坚持区分实质性指标与形式化指标，多下达合理的实质性考核任务，而非持续细化形式上的指标。表面的指标数量增加与细化，并不能有效提高风险治理绩效，唯有从实际出发，因地制宜地确定考核指标，上级释放的任务压力才具备激励基层创新治理的动力，反之则容易催生“击鼓传花”的避责行为。
加强领导干部治理能力培育
风险社会考问着政府治理能力。基层社会作为风险发生与治理的重要场域，基层政府的治理能力强弱关乎风险治理成效。要切实应对基层政府风险治理中的“击鼓传花”现象，加强基层领导干部治理能力培育是必然要求。
搭建领导干部对口交流平台。上级政府或职能部门，应当结合基层治理能力状况，为基层干部治理能力培育搭建对口交流的平台和渠道。即将治理能力较弱的基层政府，与风险治理效果良好、治理能力较强的政府建立对口帮扶关系。通过对口交流和学习互动，提升基层领导干部治理能力、扩展治理思维和提高领导能力。干部间的对口交流与合作关系的建立，也有助于促进政府间合作，加速形成风险治理共同体。
推行风险治理教育。现阶段风险防控形势问题严峻，但仍旧存在部分领导干部对风险的认知不足，不具备科学应对风险问题的专业知识，导致风险治理中频繁失误。因此，可考虑建立风险治理教育机制，以制度化方式将风险教育纳入领导干部培训内容，甚至可作为绩效考核的附带指标。以此来提高领导干部对风险的认知，增加风险知识，强化风险防范与应对意识。
加快推进校地合作。高等院校作为知识生产和传递的重要力量，是提高基层政府专业知识与能力，形成科学风险治理思维与策略的重要助手。加快推进基层政府与地方高校开展校地合作，既能够弥补基层专业治理能力不足的缺陷，又能够加速推进风险治理学术研究的落地实践，为基层干部创新风险治理提供坚实的科学知识基础。
优化问责制度设计
风险治理的问责制度发展滞后，是导致基层“击鼓传花”现象的重要原因。优化问责制度设计以促进风险治理责任履行到位，是消解“击鼓传花”现象的重要方法。
建立风险治理的复合型问责制度。由于风险的不确定性和复杂性，风险治理中的责任主体界定非常困难，一方面是风险形成的成因复杂，比如公共卫生疫情风险、生态环境风险等，这些风险一般由多种因素构成，较难确定事件的起因。从政府层面来说，较难追究真正的责任主体。另一方面则是风险的时间跨度大，一件事情的后果要长时间才反映出来。比如野生动物保护问题，对野生动物的猎杀、售卖、食用等导致生态环境被破坏、人类健康遭受危害要较长时间才会显现。等后果产生时，则很难确认真正的责任主体了。因此，风险社会中，政府、社会、企业等各个主体的责任利益相互交织，形成一个责任利益共同体。风险治理中的责任追究应更多是复合型的责任主体，责任可以是法律责任、行政责任、纪律责任等，责任主体可以是一个部门、或多个部门的人和组织。
大力推动同体问责向异体问责转变。传统同体问责下，政府同时扮演着“裁判员”与“运动员”双重角色，致使问责效果与公平性不足。应借助各领域专家、高科技企业等外部力量，对风险责任进行界定和评价，以增强政府问责的科学性、公平性与有效性。通过有效的精准问责，矫治基层政府风险治理“击鼓传花”问题。
积极促进容错纠错机制建设。容错纠错机制已成为促进干部担当、创新的重要保护与救济机制[5]。基层政府风险治理的“击鼓传花”现象，很大程度上由高压问责态势下诱生的干部问责畏惧与避责思维引致。在风险治理领域推进容错纠错机制建设，就是要为基层官员大胆干事提供制度保障，消解高压问责带来的心理压力，释放基层干部的治理活力与创新活力，促进风险治理责任落实履行。
大力发展“技术+问责”模式。技术手段发展与进步，为上级政府精准定位治理责任归属，提供了有力的工具。上级政府应当积极利用新兴技术手段，结合海量数据，科学分析基层政府责任归属与履责能力。制定适宜的风险应对策略和科学部署风险治理任务，以规避治理压力过载和责任堆积问题。此外，还需要借助技术的迭代特性，结合实践经验和分析手段，不断优化和改进问责制度，赋予问责制度以发展能力，为基层培育可持续风险治理能力提供支持。
【本文作者是中南大学公共管理学院公共管理系教授；本文受国家社科重大项目子课题“大数据和智能时代重大突发公共卫生事件风险防范化解的基础理论研究”（项目号：20&ZD120）资助；中南大学公共管理学院博士生周付军对本文亦有贡献】
注释
[1]代凯：《提高治理效能与减轻基层负担——基于对社会管理中“击鼓传花”现象的研究》，《中共天津市委党校学报》，2020年04期，第77-85页。
[2]张军：《基层社会风险动向与治理策略转向》，《国家治理》，2020年27期，第9-12页。
[3]张力伟：《从共谋应对到“分锅”避责：基层政府行为新动向——基于一项环境治理的案例研究》，《内蒙古社会科学（汉文版）》，2018年06期，第30-35页。
[4]吕方：《治理情境分析：风险约束下的地方政府行为——基于武陵市扶贫办“申诉”个案的研究》，《社会学研究》，2013年02期，第98-124+244页。
[5]郭剑鸣、肖颖映、张晓瑶：《干部容错纠错机制的合理适用及其优化：理论维度与实践路径》，《政治学研究》，2021年04期，第99-112+158页。
责编：董惠敏／美编：石
New Trends and Countermeasures for Primary-Level Risk Governance
—Take Passing on Responsibilities as an Example
Hu Chunyan
Abstract: During the transition period, with the surge of various risks, the responsibilities of primary-level risk governance have gradually become mutually embedded and constructed and highly dynamic. Facing complex and ever-changing risks, primary-level governments and officials, in the context of heavy tasks and scarce resources, usually pass on their governance responsibilities to avoid thorny risks. This will inevitably lead to difficulties in effective risk governance, which in turn will result in negative effects such as the accumulation of responsibilities, the deconstruction of responsibility communities, and the amplification of responsibility risks. The main reasons for such a phenomenon include excessive pressures from the performance appraisal, inadequate governance capacity of officials, and the lagging construction of the accountability system. Therefore, it is necessary to take measures such as improving the construction of the “pressure relief” system, enhancing the cultivation of the officials’ governance capacity, and optimizing the design of the government accountability system.
Keywords: risk governance; government responsibilities; pass on responsibilities; accountability