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湖北省县域*发展能级测评报告

主要发现:

湖北省县域发展能级综合得分最高的前十个县市分别为仙桃市、大冶市、宜都市、枣阳市、枝江市、天门市、汉川市、潜江市、当阳市、赤壁市,都是县级市,其中有3个县市位于宜昌市,3个属于湖北省直辖县级市,其余4个分别位于黄石市、孝感市、襄阳市和咸宁市。这些县市全部分布在襄阳大都市区、宜昌大都市区、武汉城市圈等优势区域。

在参与评价的37个县当中,谷城县、随县、公安县、沙洋县、南漳县、远安县、云梦县、黄梅县、浠水县和嘉鱼县分列前十。其中,襄阳谷城县、随州随县、荆州公安县、荆门沙洋县和襄阳南漳县五个县的能级得分均高于63个县市的平均分(74分)。

通过比较各县域的一级指标得分状况可以发现,县域的经济能级和乡村发展能级在预测县域发展能级得分上的解释力更强,而各县市的服务能级水平差异程度较小;经济能级水平的高低在一定程度上决定着服务能级对乡村发展能级的影响(即中心城镇对外的辐射效应),只有在经济能级(规模辐射和创新集聚)达到较高的水平时,县域的服务能级和乡村发展能级才存在正向强化的作用。

从各县市的一级指标的具体得分来看,仙桃市、恩施市和随县在服务能级指标上得分最高;仙桃市、大冶市和潜江市在经济能级指标上得分最高;仙桃市、宜都市、枝江市在乡村发展能级指标上排名前三。结合湖北的空间治理体系,各分项指标得分反映出湖北的发展能级水平较高、具有一定“支撑作用”的县域分布区域比较合理。

县域发展能级作为一个县域竞争力和影响力的集中体现,是在与其他县域的竞争与协作中形成的。发展能级在很大程度上决定了县域有形的要素集聚能力和无形的辐射引领能力,也成为影响城镇科技创新、产业升级、商贸物流和生态质量的先决条件。县域作为我国经济社会发展的重要基础,推动实现县域高质量发展,是当前我国经济发展阶段转向的内在要求,是整个国家实现更高质量发展的重要支撑。推动县域发展能级提升,既要从中心城区“借势”,也要把乡村振兴“做优”,这既是推动城乡区域协调发展的必然需要,也是构建新发展格局的必然要求。

湖北省各城市作为长江中游城市群的重要组成部分,在承接产业转移、打通运输网络、推动环境协同治理等方面也发挥着举足轻重的作用。“建成支点”是习近平总书记在湖北省考察时对湖北提出的战略定位,全面发挥湖北在中部地区崛起中的支撑、服务、链接、引领作用,关键在于全面提升发展能级和核心竞争力,全面增强战略牵引能力、要素集聚能力、资源配置能力、区域辐射能力,实现在中部地区的支点功能。

在新形势下,湖北深入推进“一主引领,两翼驱动、全域协同”的区域发展布局。湖北省各县市结合自身发展定位,制定合理的高质量发展战略,不断提升自身发展能级,更好地融入区域发展格局。因此,对湖北省63个县、县级市的县域发展能级进行测评,既可以为推进湖北省城市群和都市圈建设和协调发展提供参考,也有助于各县市依据自身的既有优势更加精准有效地提升自身的发展能级水平。

县域发展能级分析框架

县域发展能级在提升县域和区域经济发展中发挥重要作用,是实现城乡高质量、有效益的发展,进而实现城乡两翼齐飞、协调发展的根本要求。发展能级的水平具体体现在服务能级(社会服务的规模和质量)、经济能级(通过集聚和辐射影响而融入“双循环”发展格局)和乡村发展能级(坚持加强城乡联动,强化乡村地区的经济状况和发展水平)三个维度上。相比于既有的发展质量测评和综合创新发展测评,该评价体系突出新时代县域发展的特点和规律,有助于引导和开创县域高质量发展的新局面。

服务能级是县域高质量发展的重要表现,集中体现了一个区域的核心竞争力。服务能级侧重于县域长期可持续的、不可替代的、可带来比较优势的关键能力,即以高能级的自身平台来支撑高质量的发展。具体体现在人民生活水平的不断提高和县域品质的不断提升等几个方面。在人民生活水平方面,能级提升的关键在于提供更优质的公共服务,推动公共服务一体化进程,从而实现全域人民“三感(获得感、幸福感、安全感)”提升;在城市品质上,能级提升的关键在于加快推动绿色低碳发展,促进生态环境保护和生产生活方式转型的结合,同时还要统筹城市建设,推动智慧治理。

县域的经济能级是县域现代新经济体系构建进程、速度和水平的标志,创新聚集效应和规模辐射效应是经济能级的主要功能。聚集效应主要依托城镇的规模、分工、结构,以一定的人口和地域为基础聚集各种资源和优势,形成可持续的产业。创新聚集的发展历程必然伴随着社会经济辐射效应的发挥,辐射效应通过产业结构的升级、产业链的延长、产业规模的扩大来实现。向中心城区借力,主动融入新发展格局的经济能级是提升县域发展能级的必要途径。在新发展阶段,每个县市都已经成为全球网络上的节点。提升县域发展能级,就要找准自身定位,融入区域发展格局。提升经济能级的关键在于建设综合交通枢纽和市场枢纽,使市场流通的优势成为促进要素集聚和发挥辐射功能的助力;不断打破资金、人才、要素流动的制度阻碍,畅通各环节,推动一体化的县域治理。

推动乡镇高质量发展,为乡村振兴提供支撑,是县域发展能级提升的应有之义。县域是连接城市、辐射乡村的关键点,在承接产业转移、优化经济结构、推进城镇化、吸纳剩余劳动力等方面发挥着重要作用。推进县域经济高质量发展,既有助于形成自下而上的经济社会发展支撑体系,也有助于推动就地就近城镇化,并通过产业集聚、要素集聚和人才集聚,形成对乡村振兴的辐射带动效应。只有乡村实现了振兴,县域的经济分工体系才能更加完善、人员流动才能更加有序,县域品质才能进一步提升。全面推进乡村振兴可以将镇街建设纳入乡村振兴战略实施的重要内容,做到镇村联动、村兴镇强,推进镇街建设与乡村建设同步振兴。

湖北省县域发展能级指标体系的建构

基于对县域发展能级的内涵与逻辑框架的分析,考虑县域在城市群发展中的功能和基础性作用,结合湖北省的区位情况和发展情况以及数据的可得性等问题设计了湖北省县域发展能级指标体系,如表1所示。

发展能级评价指标体系的设计

确定以服务能级、经济能级和乡村发展能级为县域发展能级指数模型的三大评价维度(一级指标),并基于湖北省各县域最新的可得性数据,测算了各个维度的重要性程度及其关联度,形成各指标权重,构建了3项一级指标,6项二级指标、26项三级指标的湖北省县域发展能级评价模型。这一评价模型有助于多维度、多视角评价各县域发展能级,也为推进湖北省城市群和都市圈建设和协调发展提供支撑。

指标的无量纲化与指数合成

为了增强测评结果的科学性和可比性,在对指标数据的选择和设定过程中,应用了具有单调性和凸性特征的指数功效函数,对各三级指标数据分别进行了无量纲化和标准化处理。针对个别指标存在的数据缺失,对于缺失率较低的指标数据采用均值替代法进行填补,或根据不同年份的数据,利用线性拟合法进行估算插补。此外,对于部分无法收集统一口径的原始数据指标,选取权威机构采集和计算的与城市发展状况相关的指标数据。将所有的初始数据采用功效系数法转换成60—100分的指数,并根据得分的变异系数权重计算出26项三级指标的权重系数,再根据层次分析法,计算出一级和二级指标的权重,最终合成指数,即发展能级得分(具体结果见表2)。

湖北县域发展能级测评结果

从湖北省63个县、县级市发展能级得分及排名中可以看出,综合得分最高的前10个县市分别为仙桃市(86.5)、大冶市(81.2)、宜都市(80.7)、枣阳市(80.2)、枝江市(79.8)、天门市(79.8)、汉川市(79.3)、潜江市(79.1)、当阳市(78.0)、赤壁市(77.2),其中有3个县市位于宜昌市,3个属于湖北省直辖县级市,其余4个分别位于黄石市、孝感市、襄阳市和咸宁市。这10个县市全部分布在襄阳大都市区、宜昌大都市区、武汉城市圈等优势区域。这些县市的发展能级水平有助于提高中心城市和城市群的综合承载能力,发挥中心城市和城市群的集聚和辐射作用,带动周边地区发展。

比较县级市与县的得分和排名可以发现,县级市的发展能级普遍高于县,湖北省县域发展能级排名前10的全是县级市。而在参与评价的37个县当中,谷城县、随县、公安县、沙洋县、南漳县、远安县、云梦县、黄梅县、浠水县和嘉鱼县位于前10。其中,谷城县(76.7)、随县(75.6)、公安县(75.3)、沙洋县(74.9)和南漳县(74.8)5个县的能级得分均高于63县市的平均分(74分)。包括远安县、云梦县、黄梅县、浠水县和嘉鱼县在内的其他32个县的发展能级得分均低于均线值(74分)。而在26个县级市当中,仅有5个县级市的发展能级得分要低于均值。

通过比较63个县市一级指标的整体得分状况,可以发现县域的经济能级和乡村发展能级在县域发展能级的得分上解释力更强,而各县市的服务能级水平差异程度较小。经济能级水平的高低在一定程度上可能决定服务能级对乡村发展能级的影响(即中心城镇对外的辐射效应)。只有经济能级(规模辐射和创新集聚)在较高的水平时,县域的服务能级和乡村发展能级才存在正向强化的作用。从各县市一级指标的具体得分来看,仙桃市、恩施市和随县在服务能级指标上得分最高;仙桃市、大冶市和潜江市在经济能级指标上得分最高;仙桃市、宜都市、枝江市在乡村发展能级指标上排名前三。结合湖北的空间治理体系,各分项指标得分反映出湖北发展能级水平较高,具有一定“支撑作用”的县域分布区域比较的合理。

进一步提升湖北省县域发展能级水平的对策与建议

通过以上测评结果可总结出湖北63个县、县级市在提升发展能级的过程中存在以下特征:县级市的发展能级水平整体上显著高于县的发展能级,高水平的发展能级地区在整个空间区域的分布状况有利于发挥各自的“支撑作用”。但是受到发展不够、发展不快、发展不平衡不充分的影响,37个县的能级水平还有很大的提升空间。在疫情的冲击下,部分经济强县增长动力出现不足,需要继续提升产业能级,谋划产业高端发展;经济能级较高的县级市在城市品质和城市功能、管理方面存在短板;全面实施乡村振兴战略是各县市进一步提升自身发展能级的有力抓手,中心城镇的服务品质、辐射能力和影响能力还可以继续提升。针对这些问题,本研究对当前湖北进一步提升县域发展能级提出以下建议:

第一,在区域一体化中更好地提升发展能级。湖北各县市要全面融入“一带一路”、长江经济带、促进中部地区崛起、长江中游城市群的建设发展中,精心谋划和实施好重大规划对接、区域协同创新、基础设施互联互通、生态环境联防联控、民生共建共享等重点举措,与长江中游其他兄弟城市全面加强对接合作,在更大范围内、更高层次上集聚利用高端要素,充分利用自身资源禀赋和发展基础,找准发力点来释放发展潜能,通过不断提升自身的发展能级把湖北建设成更加重要的区域支撑力量。

第二,发挥比较优势,打造更多高质量发展增长极和增长点。坚持点面支撑、多点发力,立足资源环境承载能力,完善区域政策和空间布局,细化落实主体功能区战略,发挥各地比较优势,努力缩小区域间差距;深化改革开放,破除政策壁垒,促进各类资源要素合理流动和高效集聚,构建高质量发展新动力源,建立健全竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制;推进以县城为重要载体的城镇化建设,推动人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约,实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度的均衡化和人民基本生活保障水平大体相当,加快形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

第三,提升产业能级,谋划产业集群发展。加快推进主导产业优化升级,不断提升主导产业发展能级,重点围绕信息技术产业、智能制造、现代服务业等新兴产业布局,构建新产业体系,推进产业能级提升,持续发力推动新旧动能转换。湖北的优势在于制造业基础雄厚,可以利用相应的支撑性产业基础,发展成为先进制造业的主战场。大力发展县域经济,因地制宜打造“一县一品”“一业一品”,形成一批特色鲜明、集中度高、关联性强、竞争力强的块状产业集群,推进“百强进位、百强冲刺、百强储备”。

第四,加强城市更新,不断提升城市群发展韧性与协同应急管理能力,发挥好小城镇联结城乡作用。创新社会治理水平,顺应群众需求加快公共服务标准化均等化进程,提升县域精细化管理水平,让县域管理像“绣花”一样细密,以更加强烈的精品意识、更加严格的精细要求,打造百姓更满意、生活更宜居的良好居住环境,同时,还要以智能化手段提升公共服务和管理效能的水平。

第五,进一步发挥中心城市对周边的辐射带动作用。一是要大幅度提升中心城市的服务能级,加快发展现代服务业,营造优质的生活环境、营商环境,提高城市国际化程度,融入全球城市网络体系;二是要制定产业转移辐射、腾笼换鸟的具体政策和路径图,实现对区域的带动和服务支撑,引导都市圈产业集群在人才资源、生产资料、生产过程、共享市场的全方位协作;三是要继续在危中寻机,构建中部强大市场,各县域争取在长江中游城市群联动发展的基础上实现产业不断升级,“借势”中心城市,打通“双循环”,更好地促进新型城镇化和乡村振兴战略的实施。

注:*指湖北省除神农架林区和市辖区以外的63个县级行政区,包括26个县级市(其中省直辖3个)、35个县和2个自治县。


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专家点评

 南开大学经济学院滨海开发研究院副院长    薄文广

《湖北省县域发展能级测评报告》(以下简称报告)在深入研究当前县域发展能级分析框架基础上,构建了包含26个三级指标,6个二级指标以及3个一级指标的度量县域发展能级的定量指标体系,并针对湖北省县域单位(不包含市辖区)进行了定量分析和研究。在当前双循环发展格局下,作为城乡承上启下以及完整行政区经济管理单元的县域经济面临着转型发展和创新发展的挑战,选题无疑具有重要的理论和现实意义。该报告有三方面创新:

首先,根据县域经济发展的实际情况,报告建立了一个包含服务能级、经济能级和乡村发展能级的分析框架,并对每个能级的细分内容进行了深入研究,这三大能级实际上也是县域经济发展的载体(对应于乡村能级中的新型城镇化和乡村振兴)、县域经济发展的支撑(对应于经济能级中的经济总量和经济效率)以及县域经济发展的目的(对应于服务能级中的人民生活水平和基本公共服务),这种载体—支撑—目的三位一体,逻辑自洽的分析框架和思路也使得后面的指标体系建立有理有据而非盲目和主观。

其次,报告中的一些具体技术处理细节,例如不同三级指标间的无量纲化处理、不同指标间的权重计算和分配以及缺失数据的填补等进行了深入和细致的分析,使得报告的最终评估结果更可靠、更具可溯性,从而增强了报告后面所得结论的可信性。

第三,报告中的一些结果的讨论和分析也具有较好学术性和较强启发性,能够对涉及到的相关县域经济发展提供决策思考,达到了指标定量化和科学化以及结论可信性和启发性的统一。

县域经济发展报告或排行榜中涉及到具体指标体系的合理性和公正性、相关指标之间权重的分配等问题,指标之间权重不同,则最终的定量分析结果也可能存在着差异。涉及到的三级指标越多,指标之间存在自相关性的概率就越大,因此许多联合国或知名国际组织的相关排行榜包含的细分指标通常不超过20个,在指标评价中尽量消除自相关性的指标,而精简一级指标和评价更大更广的涵盖面所导致的指标增加之间则需要很好的平衡。国内相关机构发布的县域经济报告对具体评价指标体系及其逻辑均较少深入和细致的介绍,有些甚至不公开相关评估体系构成及技术细节,这样也使其可信性大打折扣。

此外,对指标结果的分析和研究也同样存在一些问题,很多县域经济发展报告建立了很好的指标体系,但只能根据指标体系中的不同评估结果进行“苍白”的分析,而对三级指标影响二级或一级指标的路径、渠道和机制等更富有学术意义的分析则无法实现或较难实现。缺乏指标评估结果背后的更深入的经济学分析,导致县域经济发展报告或评价中的纯学术探讨较少,更多是应用层面研究。

最后,笔者根据国内发布县域经济发展报告的成功经验提出如下建议。一是要形成连续性即定期(最好是一年一次)发布相关研究成果。有些报告只包含了一年而非连续年份,因此无法对相关县域在不同年份中的排名变化进行动态分析,使其丧失了较多的参考性。二是品牌化,即依托国内较知名的科研机构、相关研究院所及相关权威媒体进行发布,这样可更好增强报告的可信性。三是更好为相关部委和省市机构(县域单位的一些上级机关)和基层单位(县域)决策提供支撑和咨询服务,要更多听取省市机构和县域基层单位的诉求。当前县域经济发展中的一些共同困境,如生产要素的单向流动、县域中土地存量资源无法高效利用和有机整合、县域利益协调与补偿机制等,都需要国家层面的理性顶层设计,因此报告可以就某个共性的重点和难点进行定期的集中分析和研究。此外,县域经济发展报告的最终落脚点是要让县域经济发展更好,因此县域经济发展报告可集中研究重点省份(例如此报告中的湖北,或其他有代表性的东部、中部和西部省份等),并且加大对全国各省市相关政策对县域经济发展的影响的定量评估,以更好起到知县域、服务县域的智库作用。

浙江大学经济学院教授、浙江大学民营经济研究中心副主任    王志凯

《湖北省县域发展能级测评报告》包含3个一级指标、6个二级指标和26个三级指标设计,总体上是合理科学的。但仍有几点小建议,供参考:

服务能级,反映这个一级指标的因素中,政务效率往往是最重要的一块,当然,“县域品质”这一二级指标内含了政务效率。排污企业数可能不宜作为“县域品质”的衡量。另外,义务教育、基层医疗卫生覆盖,应该在“服务能级”中反映。

经济能级,首先,因为整体上我们要是用一个总分数来衡量这个县域能级发展水平,如果有特别合适的指标或者数据(或者专门研究经济能级),要优先考虑专家的意见。其次,作为县域经济能级,除了工业和服务业以外,农业是不能遗漏的,即使后面有“乡村能级”一级指标,也应该在经济能级中反映县域农业,因为县域经济发展与农业科技进步是不可或缺的,包括设施农业、规模农业。

乡村能级,除了“城镇化”“乡村振兴”这些指标外,建议增加“城乡一体化”指数,城乡一体化是县域经济发展的必然结果。从共同富裕的视角出发,城乡一体化在于双方收入的差异缩小,但是整体的可支配收入是增长的,因此如何度量城乡一体化值得思考。

在整个测评体系中,把“排污企业的数量”指标替换成“空气质量的测评”是值得借鉴的,但是理论上需要这种论证。因为空气质量其实在各个县域之间差异并不大,作为评价的指标不太能体现各个县域的差异,至少在湖北县域层面这个指标其实不如排污企业数量。接下来要针对排污企业的治理措施和效果展开进一步的评价会更有意义。

义务教育、基层医疗卫生覆盖其实都涵盖在人均财政支出上。在县域层面,县级财政的运转状况和县域的服务水平密切相关,如果有及时且完整的指标数据,的确可以完善指标的解释力。

县域发展测评的发展方向应该还是要朝着指标简化的大方向迈进,在考虑数据可得性的基础上,再加强一些调研数据的获取和使用。

责编:程静静/美编:石 玉

[责任编辑:程静静]