摘 要:聚焦新时代城乡社区社会治理和社区公共服务的重心和短板，推动劳动力就地就近就业，要梳理城乡社区公共服务供给，开发常设性、临时性、季节性、应急性的灵活就业岗位；瞄准城乡社区公共设施建设，推进以工代补和以劳代扶，激活兜底类财政资金促进劳动就业效能；支持劳动密集型企业“化整为零”“包料代工”，构建“企业+社区工场+家庭作坊”的供应链和组织体系，创造非聚集型的新型生产协作模式；科学设置公益性岗位工资标准，建立梯度递减补贴制度，激活公益性岗位促就业功能。
关键词:就地就近就业 社区就业 社区治理 基层公共服务
【中图分类号】F249.2 【文献标识码】A
新冠肺炎疫情防控常态化及美国主导的逆全球化风潮，导致劳动力跨地域流动就业受阻受限。激活城乡社区就业岗位，推进劳动力就地就近就业，是一定时期的必然选择和主流动向。2020年，农业农村部和人力资源社会保障部联合出台《扩大返乡留乡农民工就地就近就业规模实施方案》，提出“回归农业稳定一批、工程项目吸纳一批、创新业态培育一批、扶持创业带动一批和公益岗位安置一批”。
问题与解析
社区治理链条连而不通，基层公共服务泛而不精
打通社会治理体系建设的“最后一公里”，创建以城乡社区（村）为支点，贯通居住小区与居民家庭的基层社会治理框架，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。城乡社区—居民小区—楼栋—家庭，既是党联系群众的“最后一公里”，也是人民群众感知党执政能力的“最近一公里”。其中，楼栋长是打通社区社会治理链条“最后一公里”的关键节点。若实现居民社区全覆盖，参考各地区办法，楼栋长配备标准为每50-300户配备一名楼栋长，依据2020年第七次人口普查49416万户家庭数据推算，全国至少需配备165万名楼栋长。楼栋长，来自社区、服务社区、依靠社区，是社区治理的最佳助手，是楼栋集体事务的热心人，是社区居民参与社区治理的重要渠道，上情下达、下情上报，解民忧、处民难。在疫情防控中，楼栋长队伍的搭建，壮大了社区服务金字塔底层队伍，筑牢了密切联系群众的根基，实现了更精准、更高效的检测、排查、防控等工作目标。
提升城乡社区公共服务供给能力，构建以国内大循环为主体的新发展格局，亟需开发社区服务业，构筑社区服务产业链和供应链，实现社区服务精细化和精准化，让社区居民和家庭全方位感知且深度分享改革开放和经济发展成果。全面彻底地推动基层社会治理，要从以维稳为目标的管控思维，转向以服务为抓手的共建共治共享思维。新冠肺炎疫情防控阻击战，既深切证实城乡社区是党的执政根基，是国家治理的神经末梢，是人民对美好生活的感知器；又深刻暴露城乡社区工作力量薄弱，工作人员匮乏，工作手段落后，工作岗位不足，工作效果欠佳。新时代城乡社区社会治理和社区公共服务，是社会建设的重心和短板，也是开发就地就近就业岗位的重要契机。
社区公共设施面临新建与升级，财政兜底资金促进劳动就业的效能待提升
乡村社区面临公共设施规划新建，城市社区面临公共设施改造升级，蕴含大量的就业岗位开发空间。城市和乡村社区综合服务设施覆盖率分别为100%和65.7%（2020），与“社区综合服务设施全覆盖”目标仍有差距。乡村社区的“一路五网”（即“村村通”公路，电网、水网、去污网、电商网、互联网）；城市社区的适老化改造（老旧小区电梯改建、住宅小区公共区域改造、家庭适老化改造等）、社区智慧化智能化升级、进驻小区抵达家门口的商业服务设施改建，是社区公共设施建设与升级的关键领域。
提升兜底类财政资金促进劳动就业的效能，推动就业收入双增长，蕴含激活市场化新增就业的潜力。2021年1-11月，全国累计发放最低生活保障金1670.60亿元。若其中50%的最低生活保障金用于劳动就业岗位的工资发放，按最低工资平均水平1550元/月，可支持城乡社区新增劳动就业岗位449.09万个。
市场化就业岗位空间错配：劳动密集型企业“招工难”“用工贵”
劳动密集型企业面临“招工难”。截至2021年10月，A股上市公司中劳动密集型企业占比22.96%（国泰安上市公司数据）。新冠肺炎疫情阻碍了劳动力流动，企业常规生产经营活动不得不采取紧急招聘模式。但一些现场招聘活动被调整或取消，就业困难人员、农民工等群体的就业信息渠道受阻。
劳动密集型企业还面临“用工贵”。智联招聘2021年第四季度《中国企业招聘薪酬报告》显示，国内38个核心城市企业平均招聘薪酬达到10111元/月，环比上涨3.8%，较去年同期的8923元/月增长13.3%。《中国灵活用工发展报告（2022）》显示，61.14%的企业使用了灵活用工形式，以降低企业用人成本。
公益性岗位引发“福利依赖”：人岗错配、在岗转岗、粘岗赖岗、退岗返岗
公益性岗位是政府促进就业的重要工作之一，2002年《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发〔2002〕12号）首次提及公益性岗位，政府出资设置社区公益性岗位，优先安置大龄就业对象。2003年，《劳动和社会保障部关于开展下岗失业人员再就业统计的通知》（劳社厅发[2003]4号），将公益性岗位定义为“由政府出资扶持或社会筹集资金开发的，符合公共利益的管理和服务类岗位”。2007年，《中华人民共和国就业促进法》将公益性岗位上升为法律规定。
作为就业援助措施，公益性岗位应具有托底保障和促进就业两项功能。通过梳理公益性岗位的相关政策以及调研数据，可以发现公益性岗位政策侧重于托底生活保障，“福利依赖”问题严重制约公益性岗位就业促进功能的发挥。当前公益性岗位政策执行过程中会诱发四种典型的“福利依赖”现象，主要表现在援助对象进入、任职、退出、再进入公益性岗位四个阶段：
“人岗错配”：公益性岗位聘任资质条件不清晰，识别就业援助对象的有效性不高，造成人员不正当竞争；“在岗转岗”：公益性岗位就业人员将公益性岗位作为“跳板”实现低收入式的“缓就业”，或借助公益性岗位就业经历报考公务员或转成事业编；“粘岗赖岗”：部分就业援助对象高度依赖（甚至无理绑定）公益性岗位，期满（3-5年）后不退出；“退岗返岗”：部分就业援助对象退出公益性岗位后，再次被认定为失业或就业困难人员，重返公益性岗位。
对策与思考
梳理城乡社区公共服务供给，开发常设性、临时性、季节性、应急性的灵活就业岗位
设置灵活就业岗位，补齐社区服务供给短板，消弭社区服务“死角”。打造社区服务产业链和供应链，分类梳理社区服务（公共服务、商业服务、公益服务），瞄准社区服务“盲区”，明确供给主体，构建社区服务供给责权利目录清单，有助于设置多样化的社区就业岗位，组建各类专项服务分队或小组。例如，防危防火防盗队（冬季、夜间，尤其是乡村）、环卫“死角”清理队、垃圾分类宣导队等。这些专项服务队及其岗位，既可是常设性，也可是临时性，还可是季节性或应急性，吸纳失业人员、就业困难人员，实现社区就业。
依据社区服务类别和性质，采用全日岗、分时岗、轮班岗、流动岗等灵活就业形式。“一岗多人”与“一人多岗”相结合，分时上岗，轮班上岗；“因事设岗”与“因人设岗”相结合，定岗招人，岗撤人走，岗随事定，人随岗流。实现铁打的事、变换的岗、流动的人。
推行社区公益行为积分制，引导居民参与社区公共事务，动态调整社区就业在岗人员。依据社区公益行为积分，定期评选社区公益楷模，优先上岗轮岗，推动社区就业岗位（尤其是政府购买服务）在社区居民（特别是就业困难人员）之间合理流动，破解社区公益岗、援助岗、福利岗与个体居民绑定问题。
建立社区就业数据库，实时监测社区就业人员在岗动态。定期举办就业信息分享与定向招聘会，确保社区就业人员与劳动力市场间的密切联系。展示社区就业人员的需求与技能，推动劳动力供求直接对接，精准促进社区就业人员尽早尽快实现市场化就业。
瞄准城乡社区公共设施建设，推进以工代补和以劳代扶，激活兜底类财政资金促进劳动就业效能
围绕城乡社区人居环境、组织体系等领域，优化“老基建”，启动“新基建”，激发社区公共建设的用工需求。采取就地就近包工包料和招聘用工的方式，可解决部分社区居民就业。为保证质量，可设计社区公共建设保质保量保速的技术路线图和工作时间表，将责任落实到建设主体及其负责人。
2022年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，扎实稳妥推进乡村建设，接续实施农村人居环境整治提升五年行动，扎实开展重点领域农村基础设施建设，大力推进数字乡村建设。农业农村部党组原副书记、副部长韩俊曾表示：经初步测算，要实现乡村振兴战略五年规划的目标，至少要投资7万亿。以1万亿投资直接拉动就业445.75万人估算，平均每年投资1.4万亿元，可拉动就业624万人。
构建“企业+社区工场+家庭作坊”供应链，创造非聚集性的新型生产协作模式
打造“企业+社区工场+家庭作坊”的就地就近就业模式。倡导返乡农民工、失业人员、就业困难人员等，独自或联合开办家庭作坊或社区工场，开展简易机器生产、工艺加工、小规模装配、手工制作等，承接标准化且适宜外包的企业生产环节，通过现代物流和信息技术，构建跨地域和跨时空的新型生产协作供应链和组织体系，推动企业（尤其是劳动密集型企业）“化整为零”和“包料代工”，实现劳动力足不出社区的居家就业。
引导便民服务商企沉入社区，充分释放城乡社区商业需求，在地就近吸纳就业，盘活社区层面“居民（消费者）—企业（生产者）”两部门经济循环机制。建立“麻雀”网点、智能存取货网点、“大篷车”流动网点等，增设社区服务经理、服务员、配送员、维保员岗位。社区商业是便民利民、满足社区居民美好生活需要的提供者。中国社区商业建设和发展保持稳健发展势头，2015年便利店门店9.1万家，2020年增加到19.3万家[1]。参考《北京市便民店建设提升三年行动计划》按照每百万人拥有300个连锁便利店的配置标准，以每个便利店5个岗位计（店长、店助、领班、收银员、营业员各1个），到2035年实现配置目标，全国平均每年仍可新增14万个就业岗位。
科学设置公益性岗位工资标准，建立梯度递减补贴制，激活公益性岗位促就业功能
科学设置公益性岗位工资标准。确保最低工资标准、公益性岗位工资、失业救济金、最低生活保障标准，逐次降低，并保持一定比例或差额，按照享有公益性岗位时间，依次梯度递减补贴。奖励提前退出公益性岗位且实现市场就业人员，提前退出且成功就业，保障其收入高于公益性岗位工资。单月补贴金额以社会平均工资的一定比例为下限，补贴总额以“剩余享有时间应得公益性岗位工资总额”为上限。单月补贴金额逐月降低，直至公益性岗位享有期限结束。宽进广出，激活公益性岗位促就业功能。放宽就业困难人员认定标准，吸纳流动人口中的就业困难人员，促进公益性岗位在就业困难人员之间快速流转。搭建公益性岗位服务平台，实时推送市场化招聘信息。在线滚动直播职业技能、创新创业等优质培训课程，引导就业困难人员市场化就业和创业。
【本文作者为中南财经政法大学公共管理学院教授；本文系国家社会科学基金社科学术社团主题学术活动资助项目“重大突发公共卫生事件中的社会治理体系建设研究（项目编号：20STA052）”阶段性成果；本文得到湖北美好公益研究院的资助和支持。中南财经政法大学公共管理学院博士生潘小庆、孙依婷以及硕士生叶春辰对本文亦有贡献】
注释
[1]数据来源：《2021年中国便利店发展报告》，中国连锁经营协会与毕马威。
责编： 程静静／美编：王嘉骐
Practice-based Exploration of and Suggestions for Activating
Employment in
Urban and Rural Communities
Li Bo
Abstract: Regarding the core and shortcomings of social governance and public services in urban and rural communities in the new era, we should promote employment in the local area and in the neighborhood. We should provide permanent, temporary, seasonal, and emergency jobs based on the supply of public services in urban and rural communities. We should put top emphasis on the construction of public facilities in urban and rural communities, promote work instead of subsidies, and labor instead of aid, and activate the financial resources for the worst scenarios as a way to promote the effectiveness of labor and employment. In addition, we should also support labor-intensive enterprises to “break up the whole into parts” and outsource their work by providing the materials, build a supply chain and organization system based on the “enterprises + community workshops + home workshops” model, and create a new non-aggregated production and collaboration model. Lastly, we should set salary standards for public service positions scientifically, establish a gradient decreasing subsidy system, and activate the employment-promoting function of public service positions.
Keywords: employment in the local area and in the neighborhood; community employment; community governance; primary-level public services
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