摘 要:基层风险“击鼓传花”的形成，既与风险的特征有关，更与基层干部的能力不足、基层权责失衡、风险治理力量薄弱有关。基层风险的“击鼓传花”会侵蚀党和政府基层执政的根基，引致风险叠加放大，削弱基层风险治理能力，影响基层风险治理效能，破坏基层工作作风。破解基层风险“击鼓传花”，必须提高基层应对风险的意识和能力，优化基层权责体系，完善基层风险治理机制，壮大基层风险治理力量。
关键词:基层风险 击鼓传花 形成机理 治理路径
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
“击鼓传花”是一种传统游戏。游戏参与者在鼓声开始时顺次传花，待鼓声停止时，花传到谁手上，谁就要受“惩罚”。“击鼓传花”传递的是风险，当鼓声进行的时候，游戏参与者传递的“花”只是“惩罚”的可能，即风险，而当鼓声停止时，“花”就变成了现实的“惩罚”，即危机。基层风险“击鼓传花”主要有两种表现形式：一是时间维度的“击鼓传花”，认为风险只要不在自己责任范围内或者不在自己的任内爆发，就可以袖手旁观。二是空间维度的“击鼓传花”，采取“下放任务”“请示汇报”“齐抓共管”“合同外包”等避责策略，[1]想办法将风险从自己的“责任田”推向别人的“责任田”。防范和化解重大风险是新时代的重大命题，基层风险“击鼓传花”会让风险传导、叠加、演变、升级，导致“小的矛盾风险挑战发展成大的矛盾风险挑战，局部的矛盾风险挑战发展成系统的矛盾风险挑战。”[2]必须厘清基层风险“击鼓传花”的成因与影响，寻求基层风险“击鼓传花”的治理路径。
基层风险“击鼓传花”的形成机理
首先，风险自身的特性为基层风险“击鼓传花”提供了空间。风险本身并不是危险或者灾难，其具有不确定性、渐发性和主观建构性等特征，这些特征为基层风险“击鼓传花”提供了可能。一方面，风险具有不确定性，这种不确定性使风险评估变得十分困难，对于基层政府和基层干部来说，风险事件演变为危机事件的概率是不确定的，最终造成的损失也是难以估计的。面对风险的不确定状态，基层干部难以评估风险危害的大小和处置的收益，处置风险往往成为费力不讨好的工作，自然而然地就会选择将风险转嫁，通过回避责任进行自我保护。另一方面，风险具有渐发性，风险演变是一个渐进的过程，苗头阶段的风险较为隐蔽，危害也较小，往往不能引起人们的注意，风险就会在无人关注之下兀自生长，而当风险演变为危机时，基层已难以处理，只能硬着头皮将风险转嫁。此外，风险具有主观建构的特点，在很大程度上依赖于人们主观上的认知与察觉，[3]只有被人们觉察到、认知到的才能被称为风险，而许多基层干部在无意间会忽视风险，利用人们对风险的认知差，一些基层干部也可能将大风险包装成小风险，将小风险塑造为无风险，或者干脆不提示他人相关风险，进而将权责范围内的风险转嫁他人。
其次，风险意识薄弱和化解风险能力不足是基层风险“击鼓传花”的内因。基层官员对风险的认知和感知决定了他们会采取哪些手段应对风险。而对风险的认知是因人而异的，“对某个特定风险的感受在很大程度上依赖于自己独特的具体条件。”[4]一些基层干部囿于学识、工作经历的限制，风险意识较为薄弱，客观上未能感知风险，主观上忽视风险，任由风险自然发展，风险也就“击鼓传花”式地自发蔓延。但是随着防范和化解重大风险攻坚战的开展，基层干部的风险认知大幅提高，风险意识薄弱的局面得到改善。当前，基层干部更多面临的是化解风险的能力不足。“干部队伍能力不足、‘本领恐慌’问题是比较突出的”。[5]基层干部防范和化解风险的能力不足，实质上就是认识问题、分析问题、解决问题的能力不足，当基层风险超出了其能力所能够承受的范围时，他们就会自发地在风险治理中采取“击鼓传花”的转嫁策略，以缓解能力不足带来的风险治理压力。
第三，个体的理性选择为基层风险“击鼓传花”提供了动力。基层政府是集体，基层干部却是个体，曼库尔·奥尔森指出，集体中的个体都是“理性人”，都有追求自身利益的倾向。[6]基层干部同样有着遵循自身利益行事的逻辑。面对风险基层干部有积极作为和消极作为两种选择。如果选择积极作为，大力处置风险，会耗费时间和精力等大量成本，而风险的不确定性和渐发性会导致风险的处置收益不能直接体现，积极处置风险的官员并不会获得处置风险带来的政绩。反之，如果选择不作为，不仅能够节约时间精力，由于风险有很大概率不在其任内爆发，也不一定会因为风险爆发而受到问责和惩罚。换言之，风险的处置困境在于，对个体来说，风险处置的收益不能体现在现时的政绩上，而成本却是及时消耗的，因此基层干部缺乏处置风险的动力，自然会选择对自身最有利的处置方式，将风险“击鼓传花”既不需要付出处置成本，也不会在风险爆发后受到追责。
最后，权责失衡是基层风险“击鼓传花”的催化剂。权责一致是政府权力与责任匹配的理想状态，但在现实中权责失衡是常态。作为直面社会的基层政府，需要承担大量的日常行政事务，其权力和责任本就处于一种“紧平衡”状态，再加上基层政府处于责任链条的末端，自上而下的责任传导链条会将更多的任务要求和责任传导给基层政府，加剧基层政府权责失衡。在权责失衡下，基层风险治理力量捉襟见肘，“击鼓传花”式的风险转嫁在某些时候是无奈又“合理”的选择。尤其是当上级职能部门以属地管理的名义辅以“一票否决”“责任状”等负面激励，将原本属于自身职责且具有较大风险的事项，通过签订责任状的方式转移给基层，自身则由“责任主体”变为“督查主体”，专注于督责检查和责任追究，[7]以实现“逃避责任、规避风险”的行为，会进一步恶化基层风险的“击鼓传花”现象，在不合理的问责制度下，基层官员也会选择将风险转嫁以撇清责任。
基层风险“击鼓传花”的现实影响
基层风险“击鼓传花”会侵蚀党和政府执政的根基。基层干部与群众互动最为直接、频繁，基层干部的工作作风、处理矛盾的方式、对群众利益诉求的处理方式等不合理都会累积起群众对基层干部的不满情绪。基层风险“击鼓传花”意味着群众的矛盾未能解决，群众风险治理的诉求也未得到满足，更意味着基层干部的推诿避责。“群众心中有杆秤”，基层风险“击鼓传花”会影响群众对基层干部的看法，撕裂群众与干部间的血肉联系，消弭群众对基层干部的信任，降低群众对基层政府权威的认同，最终侵蚀党和政府基层执政的根基。
基层风险“击鼓传花”会引致风险叠加放大。风险是客观存在的，风险的“击鼓传花”只是暂时掩盖了风险，这种“掩耳盗铃”式的风险治理并没有真正解决风险。短时期内，风险产生的影响不明显，但随着时间的推移，风险会在时间和空间上逐渐累积聚集并不断放大。风险的放大效应会导致微小问题经过制度、体系、组织等环节的放大，与其他多维度、多领域的风险交织、叠加，使得风险规模和危害大大超越其累加之和，呈指数级增长，最终形成风险共振并引发系统性风险，造成严重的社会危害。
基层风险“击鼓传花”会削弱基层风险治理能力。基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。[8]基层干部的能力直接决定了基层治理能力，通过思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练等，可以有效提升干部队伍能力，因此基层风险治理为提升基层干部能力带来了机遇。面对未知风险和挑战，主动担当，积极作为，既坚定了干部的理想信念，又让干部在实践的历练中快速成长，进而提高基层的治理能力和基层政府的治理水平。但是“击鼓传花”式的消极应对，使干部失去了在严峻的风险考验中经受摔打、增长才干、积累经验、感悟规律的快速成长机会，其思想水平和政治能力也得不到淬炼，久而久之，会导致干部队伍治理能力退化，进而严重削弱基层治理效能。
基层风险“击鼓传花”会降低基层风险治理效能。“国家治理效能得到新提升”是“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一，高效能治理必须兼顾治理效率与治理成本，以较低的治理成本取得较好的治理效果。“善医者无煌煌之名”，对于风险治理来说，相对于事中应对和事后处置，源头治理往往事半功倍。在风险的源头、矛盾的萌芽就将其扑灭和掐断，耗费的成本会远远小于风险放大、爆发后进行治理，其效果也会明显好于后者。必须“坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。”[9]从风险的源头进行管控和处置，能够有效降低治理的复杂性，节约和减少基层风险治理成本，提升基层风险治理效能。基层风险“击鼓传花”与源头治理的要求相悖，在风险的源头、萌芽阶段放任风险，在风险的壮大、危急阶段转嫁风险，不仅错过了风险治理的最佳时机，还会大幅降低基层风险治理的效能。
基层风险“击鼓传花”会破坏基层工作作风。求真务实是党的优良工作作风，“坚持实事求是、求真务实”“坚持真抓实干、狠抓落实” [10]是党对干部工作作风的要求，也是群众最欣赏的干部作风。面对风险，求真务实就是一切从实际出发，按照风险的客观规律应对风险，真抓实干就是敢于担当风险责任，勇于直面风险挑战，善于处置风险问题。基层风险“击鼓传花”式的转嫁行为，是忽视风险更是逃避风险，是懒政、怠政、避责等不良工作风气的体现，与“求真务实”“真抓实干”等优良工作作风背道而驰，长此以往，基层干部就会丧失敢于面对风险的勇气和主动担当精神，任由不良风气发展，“就会像一座无形的墙把我们党和人民群众隔开，我们党就会失去根基、失去血脉、失去力量”[11]。
基层风险“击鼓传花”的治理路径
第一，增强基层风险意识和风险处置能力。基层政府面对风险的无知、无力是导致基层风险“击鼓传花”的主要原因之一，为此必须增强基层干部的风险意识，消除基层干部面对风险的无知。只有每一个基层干部都能够清楚的认识到各类风险的危害，清晰的感知风险，增强主动应对的责任观念和意识，才不会在主观客观上忽视风险，让风险“击鼓传花”。因此，应开展常态化的基层风险学习教育和培训，让基层干部能够充分认识、了解风险发生和演变的规律，充分考虑和应对不断衍生的叠加风险，增强基层干部的风险处置能力，消除基层干部面对风险无力感。
第二，优化基层权责配置体系。权责失衡催化了基层干部“击鼓传花”的风险应对行为，职责交叉重叠和权责划分不清也为风险转嫁提供操作空间，辨析通过深化改革优化基层的权责配置体系，遏制基层风险“击鼓传花”的不良现象。首先，深化基层权责关系改革，全面理顺基层权责关系，厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，改善基层政府权责失衡，基层干部负担过重的局面。其次，优化基层风险责任清单，明确各级干部特别是职能部门和基层政府之间的风险职责权限，消除基层干部风险转嫁的制度空间。需要注意的是，风险责任清单需要考虑到风险的不确定性、渐发性和主观建构性等特性，科学合理地界定基层干部风险治理的权责。最后，科学规范“属地管理”，防止层层向基层转嫁责任，[12]严格控制“一票否决”“责任状”等变相向地方和基层推卸责任的做法。
第三，完善基层风险治理机制。通过机制设计调动干部治理风险的积极性，遏止避责风气，抑制风险“击鼓传花”。一是优化激励机制，持续提升改进基层干部物质保障、精神荣誉、职业发展等方面的待遇，满足基层干部自我价值实现的要求，激发基层干部积极作为主动担当的内在动力。对主动担当、积极作为、敢于面对风险挑战的干部要加以激励。二是改进评价机制，“善战者无赫赫之功”，评价干部不仅要在危机应急的一线考察干部，更应在风险治理的一线考察干部，将风险防控和风险化解水平作为评价干部的重要依据，在评价中可引入风险推演和风险预测等评估方法，真正体现基层干部风险治理行动的内在价值。三是完善问责机制，加强风险治理的问责体系建设，精准识别责任主体，提高问责的准确度，确保责任主体忽视风险、转嫁风险等行为都能受到问责。为此需要改变结果导向的问责倾向，防止问责泛化使基层干部丧失主动担当作为的积极性，弱化问责的政治因素，重点关注风险应对危机事件的调查学习和反思提升。四是健全容错纠错机制，考虑到风险的不确定性，风险分配的不平衡性，风险的渐发性和风险发展的过程性等，要加强干部错误识别，区分干部主动应对风险造成的损失和忽视、转嫁风险造成的损失，容忍干部风险治理中因风险客观因素或担当之举等原因造成的失误和影响，对其主动担当之举进行表彰，而对于忽视、转嫁风险导致的错误行为要严正问责，奖惩分明，为勇于担当敢于作为的干部解除后顾之忧。
第四，壮大基层风险治理力量。基层风险治理力量不足让许多基层风险无人问津，矛盾无人化解，最终“击鼓传花”演变为危机。为此，需要从多个方面壮大基层风险治理队伍，夯实基层风险治理力量。首先，充分挖掘基层群众自治组织的力量，引导群众、组织群众参与基层风险治理，拓宽群众反馈风险矛盾的渠道，发挥居委会、退休党员、热心群众等群体应对风险的优势，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。其次，优化配置社区、单位、社会组织、志愿组织等基层社会治理资源，完善基层风险防控相配套的制度建设，引导志愿组织、社会组织参与基层风险防控，激发多元主体治理积极性，增强基层风险治理协同协作，形成基层风险治理合力，从而提升风险防控效能。最后，运用现代科技提升基层风险治理力量。加强大数据、人工智能、物联网等信息技术在基层风险防控中的应用，建立精准的风险识别系统和动态的风险预警机制，预警和监测社会危机事件的“风险等级”，提升基层政府对风险的感知和监测能力。探索建立基层风险的模拟仿真和预测系统，对风险的升级演化进行模拟仿真，预测风险的发生机理及其走向，全过程、全周期地把控风险。
【本文作者为厦门大学公共事务学院教授；厦门大学公共事务学院博士研究生石术对本文亦有贡献】
注释
[1]倪星、王锐：《权责分立与基层避责：一种理论解释》，《中国社会科学》，2018年第5期，第116-135页、第206-207页。
[2]习近平：《把新发展理念落到实处》，习近平：《习近平谈治国理政（第二卷）》，北京：外文出版社，2017年，第222页。
[3]斯科特·拉什著，王武龙译：《风险社会与风险文化》，《马克思主义与现实》，2002年第4期，第52-63页。
[4][美]罗恩·顿波、安德鲁·弗里曼著，黄向阳、孙涛译：《风险规则》，北京：中国人民大学出版社，2020年，第15页。
[5]习近平：《努力造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍》，《求是》，2019年第2期，求是网，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2019-01/15/c_1123986997.htm，2019年1月15日更新。
[6][美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海：上海人民出版社，1995年，第2页。
[7]颜昌武、赖柳媚：《基层治理中的责任状：“督责令”还是“免责单”？》，《理论与改革》，2020年第2期，第69-79页。
[8]《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2021-07/11/content_5624201.htm，2021年7月11日更新。
[9]习近平：《在中共十九届中央政治局第十九次集体学习时的讲话》，《人民日报》，2019年12月1日，第1版。
[10]《习近平在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上发表重要讲话强调——立志做党光荣传统和优良作风的忠实传人 在新时代新征程中奋勇争先建功立业》，《人民日报》，2021年3月2日，第1版。
[11]《习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调 更加科学有效地防治腐败 坚定不移把反腐倡廉建设引向深入》，《人民日报》，2013年1月23日，第1版。
[12]《持续解决困扰基层的形式主义问题 为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证》，《人民日报》，2020年4月15日，第1版。
责编：董惠敏／美编：王嘉骐
The Spread of Primary-level Risks: Causes, Damage and Governance
Huang Xinhua
Abstract: The spread of primary-level risks is not only related to their own features, but also to the lack of competent officials, the imbalance of power and responsibility, and the weakness in risk management at the primary level. It will erode the foundation of the primary-level governance of the Party and the government, lead to the accumulation of risks, weaken its capacity and affect the effectiveness of its risk management, and undermine the work practices. To stop the spread of primary-level risks, it is necessary to improve the awareness and ability of officials at the primary level to deal with risks, optimize the system of powers and responsibilities at the primary level, and improve the mechanism and increase the manpower of primary-level risk management.
Keywords: primary-level risks; spread; mechanism of formation; governance path
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