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以完善的考核机制治理基层“庸者逍遥”现象

摘 要:“能者多劳,庸者逍遥”是基层治理中亟待消除的一种不良现象。破解基层“能者多劳、庸者逍遥”问题,要培养高素质、专业化的队伍,创造更好的基层治理环境,可以从优化基层公务员准入制度、强化内在动机、完善考核体系等方面着手:通过岗位聘任制从准入层面减少基层公务员不作为;重视培育和发挥公务员的公共服务动机,强化内驱力;以“想要什么就评估什么”为原则,区分个人素养和绩效能力;考核主体多元化,更多地从接受服务的客体多维度评估公务员绩效。

关键词:“能者多劳、庸者逍遥” 公务员考核 聘任制 基层治理

中图分类号D63 文献标识码A

基层公务员群体是国家各项政策和方针的实际执行者,直接反映了现代国家治理能力和水平。党的十八大以来,全面从严治党极大地遏制了基层干部“一杯茶、一份报纸”的现象。然而近年来,在某些单位却出现了一种新的怪现象:“能者多劳、庸者逍遥”。所谓“能者多劳”意味着组织中能力更强、工作效率更高的人完成更多的工作量,在不“过劳”的情况下,体现了组织和上级对个人能力、工作态度和行为的认可。不过,这往往会掩盖“庸者逍遥”问题。“庸者逍遥”可能造成的危害不容忽视,需要特别关注庸者产生的负面辐射作用,应采取有针对性的对策加以遏制。那么,如何在基层解决“鞭打快牛”的困境?如何激励一些“不愿意做”的人能主动地多做?又如何从根本上建立起“中间大,两头小”的橄榄型基层人员结构?在这方面,影响因素诸多,但基于基层治理的特殊情况,我们认为有必要先优化公务员准入机制,完善现有的考核机制,激励公务员内在动力,建立多层次、科学的评估体系,来实现“能者进,庸者退”。

绩效考核体系现状及问题分析

公务员绩效评估是现代政府管理的重要组成部分。它是一个评估个人技能、工作完成程度、服务执行情况以及公职人员发展情况的指标,是提高工作效率,激发工作积极性的重要手段,与国家行政效率和治理能力密切相关。自1994年3月制定颁布《国家公务员考核暂行规定》以来,公务员考核机制经过多次修订和更新,对规范公务员考核、建立高素质的公共服务队伍起到了推动作用。但随着社会治理环境改革的深入,公务员的准入机制、考核体系与公务员工作实际出现了一定矛盾,现阶段公务员聘用与绩效考核机制需要进一步完善。

打不碎的“铁饭碗”,成了“安享人生”的保障

中国党政机关工作人员的职业生涯一般是终身制,是一个“铁饭碗”。端着打不碎的铁饭碗,出现低效率、少作为是不可避免的。不论工作做得或多或少,完成的质量是好是坏,对薪资几乎没有太大的影响。除非出现重大问题,否则被辞退的风险也很小。长此而往,公务人员对工作的态度很容易变得能少则少、能躲就躲,形成了一种自在逍遥不作为的状态。

2006年,《中华人民共和国公务员法》中正式提出岗位聘任制,并在上海、深圳、重庆、河南等地开展试点工作,2017年《聘任制公务员管理规定(试行)》正式颁布实施。目前我国公务员聘任制虽然在试点过程中取得了一些成效,但尚未在全国范围内普及。数据显示,我国公务员聘任制并未打破原有状态,公开采用合同制的单位还是少数。在世界范围内,英国、德国、美国、日本、韩国等国家的公共服务体系都在采用聘任模式体系,在基层行政单位中的人员聘任比率远远高于我国。例如,美国现行聘用制公务员占公务员总人数的40%,从1990年至2010年期间,终身制公务员的人数几乎没有变化,维持在200万左右,而聘任制公务员增长了12%。从我国现阶段的国情和基层情况而言,聘任制的优点值得我们关注和研究,并在我国基层加快推广。

大刻度的“指标尺”,成了“从容不迫”的保护伞

我国公务员绩效考核主要是从“德、能、勤、绩、廉”五个方面进行综合评价。使用类似于行为锚定等级评定方法(Behaviorally Anchored Rating Scale,简称BARS)进行评估。考核结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等级。虽然还有一些详细的评价内容,但整体来看过于宏观和笼统,评价标准的准确性和评价内容的清晰度较低。

基层公务员的配置情况复杂,没有准确的评价指标,很难掌握谁到底做了什么、结果又如何。且考核评分中还强调,取得优异成绩的人数应控制在单位总人数的15%,最多不超过20%。这种“大刻度”的评估标准和平均主义的做法很容易让人产生“做多做少一个样,做好做坏没两样,干与不干都一样”的心理。这不但让考核脱离了目的,还给“庸者”营造一个处之泰然的“不用作为”的氛围,对那些有所作为的人也有一定消极影响。因此,我们首先要考虑建立一个可量化的绩效评估量表,谁做了什么、做得如何、还需要优化哪方面等内容一目了然。

无追踪的考核结果,成了“无为也安”的保证

公务员考核的最终目的不在于区分成员间的优劣程度,而是在于促进公务员更大的进步,识别公务员工作能力中的不足,为公务员的薪酬、晋升和培训提供一定的依据。但目前我国基层公务员考核结果与后期任用相对脱节,考核结果没有被有效利用。被考核者也许只能得到一个考核评定等级,得不到具体有效的绩效反馈,并不清楚下一步应该朝哪个方向改进,更不清楚自己在领导心中到底处在什么位置。这在一定程度上导致公务员对绩效考核结果“无所谓”的态度。

这样不但让绩效考核的激励机制失效,也忽视了其与个人职业素质和能力开发的关系。如此对考核的结果不做后续追踪与反馈,一味地营造和气融融的景象,其实也变相地塑造了一些人不主动作为的蒙面状态,从而形成不重实干和绩效的考核氛围。

单一的考核方式,成了“草草了事”的根源

现行的公务员绩效考核依然遵循着“谁主管,谁考核”的原则,由公务员管理部门组织实施。在公务员进行自我评价后,主管部门将再次进行审查和评价。很少听取外部相关部门或者办事群众意见。而且大部分年终考核每年举行一次,不能全面地评估一个人、对人的鞭策力产生不了大作用。

根据公共治理理论,公民是治理的重要参与主体之一,绩效考核不应是政府主管部门的单一的责任,应有其他主体的参与。考虑到基层治理工作的特殊性与需求,绩效考核就是要使公务员行为符合人民群众的利益,实现全心全意为人民服务的价值。因此,人民群众也是评价公务员效能的重要群体,他们对公务员的表现有更完整、更直接的判断,能够更加保证考核结果全面性和客观性。

薄弱的公共服务动机,成了“态度冷漠”的症结

动机,是行为持续性的基础,决定着行为的方向。在公共服务的理论研究中,公共服务动机作为个人的利他动机驱动,是服务精神与公共精神的体现,是参与公共治理的重要动力。而基层公务员作为公共服务的直接提供者,所面对的问题复杂而多样,薄弱的公共服务动机就会让公务员动作变形,出现“皮笑肉不笑”,直接影响服务的质量与政府的形象。

电影《疯狂动物城》中工作效率低下、态度冷漠的车辆管理办事员树懒是一个讽刺公务员的典型形象,也说明这一问题是没有国界的。公务员的消极态度,缺乏“公共服务热情”的形象,成了社会大众指责的重点,群众对基层公务员态度的批评时有发生。由此可见,“庸者逍遥”的现象表面上是一种外化行为,实质上反映了基层公务员薄弱的公共服务动机。在组织人事管理中,应加强对公共服务的信念与意识的培育,提高公共服务的责任心。

完善基层公务员绩效考核体系的建议

在公共行政过程中,行政工作就是一场接力赛。基层公务员是公共行政接力赛的运动员。只有做好基层工作,不断建立和完善科学合理的基层管理体系,才能解决“庸者逍遥”的问题。《宋史·梁鼎传》有曰,“至于唐室,此道尤精,有考功之司,明考课之令,下自簿尉,上至宰臣,皆岁计功过,较定优劣,故人思激厉,绩效着闻”。可见,绩效考核机制自古有之,是有效提高国家治理效能的机制之一。在此基础上,可以从机制的角度对提高基层公务员工作效率提出几种方案。

用聘任制,促进“有所作为”

说到岗位聘任制,很多人的到脑子里马上会出现两个词,“末位淘汰”和“竞争上岗”。从聘任的角度看,这种准入模式是尊重人才的表现,是寻找合适的人去做合适的事,能把每个人的战斗力真正地激发出来。自2007年试点项目开始以来,聘任制在公共行政领域并未得到广泛应用。事实上,许多组织都希望引入竞争机制,打破陈旧、分配不公和员工缺乏积极性的现象。然而,往往最终未能取得相应的效果,反而加剧了内部的矛盾。

公务员聘任制度是指国家机关根据工作需要,经省以上政府机关同意,在平等、自愿和协商一致的原则下,以合同制的形式担任不涉及国家秘密的高度专业化和辅助性的岗位。在基层治理中,聘任制完全可行。其一,政府工作人员分为两类,一类是政治官员,就是所谓的“官”,另一类是文官,可以看作“吏”,是指工作稳定、负责具体政策执行的公务员,如办公室文职公务员。需要注意的是,大部分文职工作是程序性的,可以按照规则和程序完成,具有明确的工业化分工风格。其二,伴随政务数字化不断深化,某些行政工作已完全电子化,政府部门只负责关键环节的审查,大大减少了人员需求。其三,随着中国社会的发展,建设服务型政府将成为我国政府改革与发展的方向,许多公共行政事务将由社会机构处理。展望未来,不断提速后的政务工作并不需要那么多终身制的公务员,而应随公共服务类型变化,灵活采用聘任制,让每一个岗位都能找到合适的人才。因此,在解决基层“庸者逍遥”的问题上,从基层公务员的准入制度入手,可以带来一些根本性的成效。

用清晰精准的指标尺,促进“兢兢业业”

基层公务员整体组织架构已全面重组,基层工作不再需要厚厚的制度宣传册,而需要一个合理的绩效考核机制。《绩效考评革命》作者迪安·斯彼德说,世界上最重要的管理原则,就是“我们要什么就考核什么”。这句话听起来非常简单,但现阶段基层公务员的考核却不能完全覆盖“要的什么”。从“德、能、勤、绩、廉”五个方面考核固然不错,但其实这并不能满足现阶段工作效率最大化的需求。根据“要什么就考核什么”的原则,绩效考核的目的是让被考核者清楚知道自己在做什么,这既有助于改善其行为,也有助于实现组织的目标和方向。

目前也有基层在实施比较细化的考核,如严格监察公务员考勤、迟到早退等问题。但这些具体的考核指标,并不能确保公务员高质量完成基层政策实施与工作。因此,在设计考核指标时,应重点放在公共服务质量上,换言之,清晰精准的考核指标必须以“为民服务”为目标。

此外,在公务员的考核内容上,应区分个人能力(素养)和业绩能力。业绩能力反映公共服务的落实情况,而素养是指公务员的专业成长。例如,在韩国,对公务员的考核主要分为绩效能力和个人能力。绩效能力主要表现为完成工作的质量和数量、创新、贡献和完成情况等;而个人能力的考核内容则包含一般能力和管理能力,二级指标具体有责任感、合作能力、服务能力、道德、决策能力、业务管理能力等。有了这样详细的评估指标,公务员可以很好地抓住工作的指向性,提高工作效率。评估公务员的个人能力,在职位调整中也将发挥重要作用。需要提醒的是,量化的指标并不是说越详尽,评价的结果就越科学。要在遵循“要什么就评价什么”的原则下,确保绩效考核的这根指挥棒不偏离目标。

用有效的追踪机制,促进“有所追求”

对公务员绩效考核的后续跟踪决定着考核的最终效应。评估的目的在于促进公务员进步,而对结果的监控是为了加快公务员的进步速度。目前,公务员的绩效评估在一定程度上与后续工作没有充分联系起来,对绩效评估的结果缺乏有效的沟通和反馈。首先,要建立有效的反馈机制。如公务员在个别考核指标上不合格时,管理人员应尽快分析问题,与公务员建立积极联系,找出工作过程中遇到的困难和支持需求,促进公务员能自我思考,修正自我行为。其次,建立合理的奖惩机制。考核优秀者应予以精神或物质上的鼓励,考核结果应体现到提拔、晋升、培训上,以调动更大的工作积极性;治理工作既复杂又繁琐,如考核不合格,予以理解的同时,还应考虑降薪调岗;严重情况还应启动劝退机制。最后,在考核的追踪工作中,需要区分检查与业绩考核。对公务员工作追踪的日常检查结果不能作为考核年终业绩的依据,因为这样可能会加重公务员个人的负担,也会破坏组织文化氛围。

用多元化的考核主体,促进“恪尽职守”

根据《公务员考核规定(试行)》:“公务员考核坚持客观公正、注重实绩的原则,实行领导与群众相结合,平时与定期相结合,定性与定量相结合的方法,按照规定的权限、条件、标准和程序进行。”对基层公务员绩效考核的主体中还应包括人民群众、平级同事。目前,一些行政单位根据“顾客体验管理体系”建立了相应的群众服务满意度评价系统,引导群众对公务员所提供的服务进行打分,但这对改善提升公务员工作态度、工作效率并没有显著的效果。

根据参与式治理模式的理论,公共管理主体应实现多元化,公共管理过程应实现民主化和开放化,并强调公民参与的广度和深度。在影响政府治理效果的因素中,最重要的因素是基层公务员队伍和广大的人民群众。公务员拥有公共行政的主动权,而群众拥有对治理效果与质量的评价权。对此,有必要在静态的公务员绩效考核的基层上导入定期的“公共服务诊断机制”。

“公共服务诊断”以评价公务员行为是否切合“为人民服务”的国家治理目标。避免采用直接打分制,应提出具体的公共服务问题,让公务员明确知道哪一方面出现问题,以便改进不足。人心是一把尺子,群众的反馈,必然会提高公务员的工作积极性。用定期的服务诊断机制能有效弥补定期年终量化考核的局限。

倡导“内归因”,促进“爱岗敬业”

在上述内容中,考虑了借助聘任制与考核结构化来弱化“能者多劳,庸者逍遥”的现象,但也有必要通过内部驱动力来审视问题,也就是在个体身上寻找原因和改进的空间,在内心找到激励服务的种子。与一般企业员工不同的是,公共管理的特殊性更强调公务员的公共价值。我们鼓励公务员选择进入基层服务是出于“公共服务动机”这一初心的。公共服务动机概念的核心是个人在公共事务服务过程中,带着一种利他奉献的目的投身于此。公共服务动机区别于经济利益最大化的理性人假设,认为人类的行为不仅仅有自我关系和自我利益驱动,而且有利他动机驱动。这种利他行为影响公务员的行为,进而影响公共服务的质量,决定政务绩效的高低优劣。因此,政府部门在公务员的绩效考核中,必须重视公务员的公共服务动机。

如何激发公务员的利他善意,提高服务动机?德鲁克有这样一句话:“管理的本质是激发善意,管理的全部努力都是使人不断向好的方向发展。”主管部门不能等问题发生以后,再去找救火队员。应该提前预判可能出现的问题,重视培育和发挥公务员的公共服务动机,把影响公共服务动机的矛盾消减在制度设计中。当然,公务员也有衣食住行的基本需要,如果一个基层人员对薪酬待遇没有基本满意度,那么他的工作还没有开始就已经结束了。因此适度改变基层工作环境,强化对基层人员的物质与精神关怀,也是对公共服务动机维持高位运行的一种保障。

【本文作者为浙江大学公共管理学院教授,教育部青年长江学者,浙江大学社会治理研究院首席专家;本文系国家社科基金重大项目“发挥第三次分配作用促进慈善事业健康发展研究”(项目编号:21&ZD184)阶段性成果;浙江大学公共管理学院博士后张金花对本文亦有贡献】

责编:董惠敏/美编:王嘉骐

Handling the Phenomenon of “the Incapable are Carefree” in Primary-Level Governance with

Sound Assessment Mechanisms

Miao Qing

Abstract: “The capable are busy while the incapable are carefree” is an undesirable phenomenon to be eliminated immediately in primary-level governance. To solve this problem, it is necessary to cultivate high-quality and professional teams to create a better environment for primary-level governance. These can be approached by optimizing the access system of civil servants, enhancing their internal motivations, and improving the assessment system, namely, to reduce inaction of civil servants working at the primary level through the job-appointment system, to enhance their internal drive by cultivating and exerting their public service motivations; to distinguish personal qualities from performance capacities by following the principle of “evaluating what is needed”; and to diversify assessors for multidimensional evaluations of civil servants’ performance from the perspective of the service recipients.

Keywords: “the capable are busy while the incapable are carefree”; assessment of civil servants; appointment system; primary-level governance

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[责任编辑:罗婷]