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欧盟绿色转型的实践与经验

【摘要】在绿色转型方面,欧盟是全球公认的先行者和引领者。经过几十年的努力,欧盟推进绿色转型由“被动应对”逐步发展为“主动引领”,形成了一套全面系统的绿色转型模式,其主要内容包括:立法与政策引导;技术创新与碳排放交易体系驱动;绿色金融体系支撑;规则标准的统一与对外推广等。当前,欧盟正借助“欧洲绿色协议”和“适应55”一揽子提案加速推进绿色转型。我国的绿色转型可由欧盟经验中获得启示与借鉴。

【关键词】欧盟 绿色转型 可持续发展 绿色金融

【中图分类号】F13/17 【文献标识码】A

近年来,气候变化导致的全球生态系统危机加速显现,一场以节能环保和能源转型为核心内容的绿色转型浪潮席卷全球。在此背景下,基于实现可持续发展的内在要求和构建人类命运共同体的责任担当,我国近年来也加快了绿色转型的步伐,并且提出了力争2030年前实现碳达峰,2060年前实现碳中和的“双碳”目标。为此,我们需要深入研究、合理借鉴其他国家与地区的有益经验,探索出一条适应自身国情的绿色转型之路。

在绿色转型方面,欧盟是全球公认的先行者和引领者。本文拟对过去几十年来欧盟推进绿色转型的实践和经验做一梳理与提炼,进而剖析当前新一届欧盟委员会的绿色转型战略及其落实前景,以期从中提炼出有助于我国加快推进绿色转型的经验与启示。

欧盟绿色转型的实践与特色

第一,欧盟特别重视通过立法和出台框架性政策引导绿色转型。欧盟的绿色转型始于1970年代,经过几十年发展,其环境政策与立法日臻完善。为从整体上应对环境问题,欧共体自1973年起连续出台多个跨年度的《环境行动规划》。此后,1987年生效的《单一欧洲法》专设环境条款,确立了共同体层面制定环境政策的法律基础。在1992年生效的《马斯特里赫特条约》中,“环境”术语首次被纳入欧盟条约关键条文。1999年生效的《阿姆斯特丹条约》又进一步把“可持续发展”列为欧盟的优先目标。总体而言,欧盟的环境立法与政策有两个突出特点:其一,政策重点从事后治理逐步转向事前预防,着力点由污染控制为主转向积极主动的生态保护;其二,在理念和实践上强调“将环境保护要求纳入欧共体其他政策的制定和执行中”。在环境立法与政策的推动下,欧盟逐步形成了以节能环保和发展可再生能源为核心内容的绿色转型模式,并通过整体发展战略和能源气候战略陆续提出了一系列转型目标。2014年欧盟通过“2030年气候与能源政策框架”,规定了到2030年将温室气体排放量在1990年基础上削减40%和可再生能源在最终能源消耗中的占比升至27%的目标。欧盟基于上述立法和框架性政策出台的大量条例和指令持续转化为成员国立法,有力推动了成员国绿色转型政策与实践的趋同,起到引领欧盟整体绿色转型的关键作用。

第二,技术创新与碳排放交易体系是欧盟推进绿色转型的两大驱动力。1980年代以来,欧盟层面主要通过科技框架计划引导和支持绿色转型方面的技术创新。科技框架计划(以下简称框架计划)是由欧盟委员会发起、由欧盟成员国的科研机构和企业共同参与的重大科研计划,自1990年代起,该计划下的科技投入一直占到欧盟层面科技总投入的85%以上。从第一到第七框架计划,欧盟在节能环保与发展可再生能源领域投入的资金占全部预算的比重由约7%升至约15%。在第八框架计划即“地平线2020”(2014年—2020年)下,欧盟通过可持续农业、安全清洁高效能源、智慧与绿色交通运输、气候行动、环境资源效率、可持续材料等多个专项计划为绿色转型相关技术研发及应用提供约190亿欧元的资金支持,投入占总预算的比重高达23%。

欧盟碳排放交易体系(EUETS)于2005年正式启动。欧盟委员会根据《京都议定书》的减排目标和欧盟内部减排量分担协议确定各成员国的二氧化碳排放量,再由各成员国根据国家分配计划将排放配额分配给国内企业。如果这些企业通过技术改造实现大幅减排,可将剩余排放权转卖给其他企业。这种交易体系对买卖双方都有激励作用,比单纯依靠罚款更有助于鼓励企业通过技术改造进行节能减排,也能间接促进可再生能源的开发与应用。该体系自实施以来一直是世界上参与国家最多、规模最大、发展最成熟的碳排放权交易系统,虽然也不断暴露出碳排放配额供需不匹配、企业碳排放数据难以核实等问题,但是不可否认,它的确是具有全球引领意义的制度创新。

第三,欧盟绿色转型取得显著成绩离不开绿色金融体系的支撑。欧盟是绿色金融实践的先行者。首先,欧盟层面逐步形成了发展绿色金融的系统性政策框架。值得注意的是,欧盟提出的是比“绿色金融”外延更广的“可持续金融”的概念。绿色金融主要聚焦于气候与环境领域,而可持续金融除了考虑环境可持续性,还关注社会、经济和治理的可持续性。2018年3月,欧盟委员会发布的“为可持续增长融资的行动计划”制定了欧盟可持续金融发展的路线图。其次,为应对绿色投资项目的环境正外部性难以内部化、大多存在风险高或风险被高估的情况,以及绿色投资项目与资金来源的期限不匹配等难题,欧盟及其成员国通过政策性银行(如欧洲投资银行、德国复兴信贷银行等)为绿色投资项目提供担保、低息贷款、示范性投资和股权投资等支持措施,进而带动更多私人部门投资。最后,将气候与环境风险纳入金融监管体系,同时为绿色债券和其他可持续资产建立欧洲统一标准,引导整个金融体系朝支持可持续发展转型。2019年6月,欧盟委员会可持续金融技术专家组连续发布“欧盟可持续金融分类方案”“欧盟绿色债券标准”和“自愿性低碳基准”三份报告,为欧盟建立完善统一的可持续金融标准体系打下了基础。

第四,制定适用于欧洲大市场的规则和标准并将之对外推广是欧盟推进绿色转型的重要努力方向,也是塑造欧洲“软实力”的典型做法之一。欧盟层面一直重视制定适用于欧洲大市场的统一的经济规则与技术标准,这一点在推动绿色转型方面表现尤其突出。例如,在汽车尾气排放方面,欧盟层面自1992年起开始制定统一标准以取代成员国各自为政的状况。值得关注的是,欧盟特别重视参与和引领国际环境与气候行动。通过多边与双边途径对外推广欧盟内部规则与标准成为欧盟扩大自身影响力的重要抓手。多年来,欧盟的诸多绿色规则与标准都已成为事实上的国际规则与标准。前文述及的欧标汽车尾气排放标准已被广大发展中国家沿用或借鉴,欧盟碳排放交易体系的规则也成为不少国家设计碳市场的重要参考。此外,欧盟还力争在制定绿色金融的国际标准方面发挥主导作用。

总之,通过以上举措“多管齐下”,欧盟推进绿色转型成效显著。欧洲企业也凭借“先行一步”的优势和欧盟对外推广规则与标准带来的便利条件,将最初来自绿色转型的被动的成本压力逐步转化为自觉的创新动力,并且在技术水平、产品质量、企业ESG(环境、社会、治理)综合管理等方面都走在了世界前列。可以说,未来欧盟进一步推进绿色转型既拥有丰富的治理经验,也具备了相对坚实的民意与技术基础。

新一届欧盟委员会的绿色转型战略及其落实前景

2019年底上任的新一届欧盟委员会将绿色发展确定为最优先日程之一,其上任伊始即出台了加快推进绿色转型的“欧洲绿色协议”。此后又于2020年3月发布了“旨在打造具有全球竞争力的绿色与数字欧洲的新产业战略”,正式提出加快推进绿色转型和数字转型的“双转型”战略。为加快落实“欧洲绿色协议”,欧盟委员会于2021年7月公布“适应55”(Fit for 55)一揽子立法与政策提案,设定了到2030年将欧盟温室气体排放量在1990年基础上减少55%的阶段性目标。目前,欧盟各界正在就“适应55”一揽子提案开展讨论,相关政策与措施将陆续落地实施。与此前相比,新一届欧盟委员会推进绿色转型的战略举措呈现出以下趋势:

大幅“加码”气候与能源目标,强调将“可持续性”融入所有政策当中。根据欧盟环境署2021年10月发布的报告,2020年,欧盟整体上实现了“欧洲2020战略”所设定的目标,在温室气体减排方面还超额完成了任务。实际上,在新冠肺炎疫情暴发前的2019年,相关指标已预示欧盟将如期达成上述目标。换言之,欧盟绿色转型的成果主要源于长期努力,而非疫情造成的临时性指标波动。正是基于这一判断,欧盟在“欧洲绿色协议”中提出,到2050年实现温室气体净零排放的宏伟目标,此后又通过“适应55”一揽子提案将2030年减排目标由此前确定的40%大幅提升至55%。为实现上述目标,“欧洲绿色协议”特别强调要重新思考如何确保经济、大规模基础设施、工业生产与消费、交通运输、农业生产与加工、建筑、税收、社会福利等领域的发展符合绿色转型需要,切实将“可持续性”融入所有政策的制定与执行当中。

加大公共财政投入,同时加快发展绿色金融。欧盟着力从多方面加大公共财政投入,旨在以此引导和带动绿色金融发展,主要举措包括:欧盟委员会要求欧盟新一轮多年度财政预算(2021年—2027年)中至少有25%用于应对气候变化,此外欧盟碳排放交易市场拍卖收入的20%也将划入欧盟预算,并用于支持绿色项目;欧盟第九科研框架计划,也即“地平线欧洲”计划专门指定超过200亿欧元用于支持气候变化、能源、可持续交通、自然资源等领域的研发创新;2021年—2027年,“投资欧盟”基金(InvestEU Fund)中至少30%将用于绿色投资项目,该基金特别注重与欧盟成员国政策性银行的合作,鼓励成员国绿色金融发展;为应对新冠肺炎疫情,欧盟于2020年7月出台了金额达7500亿欧元的“下一代欧盟”基金,规定其中2500亿欧元将以欧盟委员会名义发行绿色债券筹资,并用于支持环境与气候项目;欧洲投资银行于2020年11月发布“气候银行路线图”,计划到2025年将其绿色贷款比重提高至50%。

注重以数字转型支撑绿色转型。欧盟要实现2030年和2050年气候与能源目标,必须进一步提升资源能源使用效率、发展循环经济、发展可再生能源、构建可持续交通,而这些都离不开大数据、人工智能、工业互联网、智能电网等数字技术的发展应用。对此,“欧洲绿色协议”明确提出,欧盟委员会将全力支持释放数字转型带来的所有益处,以促进生态转型,其中首要任务是增强欧盟及其成员国预测和应对环境灾害的能力。当前,欧盟委员会正计划以适当机制汇聚欧洲科研机构和产业界的顶尖人才,共同建立一个精准的数字化地球模型,以便跟踪观察地球的显著生态变化,及时预测并应对重大自然与环境灾害。

以多边机制和双边经贸协定为载体推动绿色规则与标准对外推广,同时通过单边政策与立法抢占绿色贸易规则制定主导权。在“欧洲绿色协议”中,欧盟强调要夯实其在绿色转型方面的榜样形象,同时结合外交、对外贸易、发展援助等政策,继续扮演全球绿色发展倡导者的角色。在多边层面,欧盟提出将继续支持《巴黎协定》,帮助发展中国家更新和落实“国家自主贡献”。在双边层面,欧盟将《巴黎协定》作为所有全面贸易投资协定的核心要素,大力“输出”其绿色规则与标准。例如,在“中欧全面投资协定”(CAI)谈判过程中,欧盟始终强调协定要涵盖环境和气候承诺。在单边政策与立法方面,欧盟通过“适应55”一揽子计划提出全球首个利用贸易政策应对“碳泄漏”风险的政策工具,即碳边境调节机制(CBAM)。该机制的核心内容是自2023年起对部分进口产品征收碳边境税。

需要看到,虽然欧盟继续推进绿色转型的基础较好,但是也面临挑战。首先,当前的能源危机加剧了欧盟内部有关能源政策的意见分歧。进入2021年以来,随着世界经济由疫情中逐步复苏,全球能源供需不匹配导致能源价格飙升。鉴于可再生能源储能技术短期内难以取得重大突破,同时风电等可再生能源产业制造商面临供应链瓶颈和原材料价格上涨等困难,部分成员国开始批评欧盟放弃化石燃料与核能的政策过于激进,主张放缓发展可再生能源。此外,2022年2月爆发的俄乌冲突导致欧盟与俄罗斯关系急剧恶化,这使得欧盟不得不面对自俄罗斯天然气进口供应或将中断的现实威胁,包括德国在内的多个成员国正讨论重启核电与煤电,以弥补正在扩大的能源缺口。其次,欧盟碳边境调节机制的立法与实施前景存在不确定性。当前国际上对该机制存在不少质疑,认为其违反了WTO非歧视原则,也不符合联合国气候公约的“共同但有区别的责任”原则,甚至认为该机制是伪装成气候措施的贸易保护主义手段。当然,欧盟过去几十年的发展经验表明,这些暂时性的困难不会从根本上改变其继续推进绿色转型的大方向。

欧盟绿色转型经验的启示

当前,我国正处于推进绿色转型的关键期。2021年10月,《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》发布。这两个文件进一步明确了全社会“减碳”目标,确定了宏观层面的工作原则,并且对各行业、各地区“减碳”工作作了初步部署。为更好地落实上述《意见》和《方案》,加快推进我国绿色转型,我们可从欧盟的发展经验中获得一些启示与借鉴。

加强立法和框架性政策引导,将“可持续性发展”融入所有政策的制定与执行中。欧盟自1980年代起至今始终强调将环境保护和可持续性融入所有政策的制定与执行当中,并且特别重视通过立法和各类框架性政策确保其贯彻。这种做法对于培育政府部门、产业界和民众的绿色发展理念十分重要。我国在《2030年前碳达峰行动方案》中提出,“将碳达峰贯穿于经济社会发展全过程和各方面”,未来各地区、部门、行业、领域应当积极通过立法和框架性政策确保将“可持续发展”作为制定发展规划的优先项,最大程度地促进各项经济社会目标与可持续发展目标的协同,培育全社会的绿色发展理念。

加快发展与完善全国碳交易市场,逐步将一些高碳排放行业纳入其中。目前我国全国碳交易市场刚刚起步,未来应当更深入研究和合理借鉴欧盟等成熟经济体的碳排放交易体系建设经验,加速出台相关法律法规,完善相关行业的碳排放监测、审查、核算、信息披露要求。目前全国碳交易市场仅涵盖电力行业,未来应适时扩大覆盖范围,尤其是将欧盟碳边境调节机制拟覆盖的水泥、电力、化肥、钢铁和铝等高碳排放行业纳入其中,便于通过双边协议等方式推动我国全国碳市场与欧盟碳市场兼容对接,增加可在欧盟进行碳价抵扣的产品范围,减少我国企业对欧出口的不确定性,为我国各行业参与国际碳市场创造条件。

大力促进绿色投融资,加快构建与完善绿色金融体系。近几年我国绿色金融发展较快,在诸多方面逐渐跻身全球引领者行列,但在绿色金融体系构建方面,欧盟仍有不少经验值得我们参考。例如,2020年我国成立了国家绿色发展基金,未来该基金要更好地发挥绿色金融体系的“龙头”作用,充分带动私人部门绿色投融资活动,欧洲投资银行和德国复兴信贷银行等欧盟政策性银行的绿色金融实践值得参考。我国还可借鉴欧盟经验,将气候与环境风险纳入金融监管体系,逐步建立和完善符合我国国情且与国际接轨的统一的绿色金融/可持续金融标准体系。

深度参与全球绿色治理与绿色转型合作。当前欧盟正在推进的碳边境调节机制立法表明,“绿色”或将成为新的贸易投资壁垒。作为最大的发展中国家,我国应在加快自身绿色转型的同时主动参与全球绿色治理体系建设,坚持公平原则、“共同但有区别的责任”原则和各自能力原则,积极联合发展中国家在WTO绿色贸易规则制定中维护自身正当权益。此外,还应与欧盟积极开展绿色经贸、技术与金融合作,将“中欧绿色伙伴”做实做强。中欧加强对话与合作,有助于兼顾不同发展阶段国家的差异与诉求,为构建发达国家与发展中国家都能接受的公平、合理、有效的全球绿色发展规则和标准体系做出贡献。

(作者为中国社会科学院欧洲研究所研究员,欧洲经济研究室主任)

【参考文献】

①蔡守秋、王欢欢:《欧盟环境法的发展历程与趋势》,《福州大学学报(哲学社会科学版)》,2009年第4期。

②孙彦红:《新产业革命与欧盟新产业战略》,北京:社会科学文献出版社,2019年。

③庄贵阳:《欧盟温室气体排放贸易机制及其对中国的启示》,《欧洲研究》,2006年第3期。

④European Environment Agency (EEA). Trends and Projections in Europe 2021. EEA Report. Nov 13, 2021.

⑤EIB Group. EIB Group Climate Bank Roadmap 2021-2025. November 2020.

责编/马宁远 美编/宋扬

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