生态环境安全已经成为全球的共识，生态环境安全关乎人类命运。2016年，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，标志针对生态环境的补偿体制机制正在不断健全，指导全国各领域的生态补偿实践走深走实。2021年9月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，标志着我国生态保护补偿迈出了关键性的一步。从完善分类补偿制度、健全综合补偿制度、发挥市场机制作用等方面，明确了我国深化生态保护补偿制度改革的路线图和时间表。我国生态补偿实践遵循“谁开发，谁保护；谁破坏，谁付费；谁受益，谁补偿”的原则。
一、我国生态补偿机制实践
相较于国外来说，我国整体的生态补偿实践以及机制构建起步较晚。自20世纪末21世纪初，我国陆续出台关于生态补偿机制的系列性指导意见，截至目前，我国的生态补偿机制覆盖领域和相关实践主要集中在流域、森林、海洋、耕地、草原、空气、荒漠、生态功能区等。从生态补偿的顶层设计来讲，我国目前的生态补偿政策包括生态环境补偿费政策、退耕还林还草政策、水资源费政策、矿产资源税及矿产资源补偿费等政策。如以生态环境补偿费政策为主要指导的生态补偿实践是国务院召开的晋、陕、蒙接壤地区能源开发环境保护的生态补偿机制，确定山西、陕西、内蒙、云南、河北等14个省的18个市县区为试点单位，开展有序征收生态环境补偿费的试点工作，取得巨大成效。退耕还林还草政策始于21世纪初，并且一直延续至今，截至目前，我国主要的林地生态环境得到了巨大的改善，同时也促进了我国农业地区的产业结构调整。从具体的项目实践角度来讲，我国生态补偿机制的落实取得了较大的成绩。从2000年开始，国家对中西部地区的资金投入不断扩大，财政性建设资金投入超过2700亿元，生态环境建设投资多达500多亿元。典型的案例是陕西秦岭国家级生态保护区的补偿案例。流域生态补偿是我国主要的生态补偿类型之一，较为典型的案例是新安江流域生态补偿实践，安徽和浙江两省于2012年开始实施新安江跨省流域生态补偿项目，截至目前，已完成三轮续约，成功推进了流域生态补偿实践的发展和经验积累。森林领域的生态补偿机制是我国另一重要生态补偿领域，最显著的案例是我国三北防护林工程，在全球范围内的林地生态环境治理当中都是具有显著特征和巨大成就的案例。
二、我国生态补偿机制创新的路径
以人民为中心开展生态补偿机制创新是正确的立场站位和理论起点。在当前我国国家治理体系“五位一体”战略布局当中，对于生态文明建设的重视程度前所未有，生态文明建设处于关键的历史节点，必须构建起系统化的生态补偿机制，从补偿路径、补偿工具、补偿方式三层次出发构建“三层统一”生态补偿机制。
（一）路径层：畅通政府、市场、民众“三主体，五方向”的补偿路径
政府、市场和公民是生态补偿体系的三大主体。其中主动且主要发挥作用的是政府，被动且次要发挥作用的是市场，公民主要是受益主体，起到参与监督的作用。基于主体属性，生态补偿的基本路径是政府间的补偿、政府与市场主体之间的补偿、政府对公民的补偿、市场内部主体间的补偿、市场对公民的补偿五条路径。其中政府对公民的补偿、市场对公民的补偿是基于生态环境破坏导致公民权益受损逻辑的直接补偿，政府对政府补偿、政府对市场补偿以及市场内部各主体之间的补偿是利用受益原则的间接补偿。畅通这五条补偿路径是发挥生态补偿机制效力的重要手段。
首先，中央政府必须对生态补偿行动加以指导。配套的中央财政转移支付、金融政策、税收政策以及产业政策是打通生态补偿通道的关键引领。中央财政转移支付是我国生态补偿的主要来源，财政资金的落实是关键所在，中央必须成立专门的生态补偿财政资金转移支付机构，统筹协调，集中办理全国范围内的生态补偿财政资金，形成统一标准的办事流程，保证每一笔生态补偿资金合理合规的快速流通。其次，地方政府务必形成互信沟通机制。经中央政府审批，建立各地方政府生态补偿沟通协调部门，主要负责生态补偿项目的协商洽谈工作，重点负责生态补偿项目的财政资金沟通和对接工作。最后，充分发挥市场主体作用，由政府牵头优先成立一批专注于生态环境建设的非营利的公益性社会组织，社会组织对接市场中的涉及生态环境的企业主体，包括破坏生态环境活动的企业，参与生态环境保护的环保企业，生态环保领域的资本方等，让公益性社会组织对接企业主体，减少政府和企业在产权不明晰的生态产品领域产生过多接触，减少外部性问题滋生。
（二）工具层：科学运用资本补偿工具
生态补偿工具归根结底是提供给被补偿者权益，资金、技术、人才、政策、扶贫、就业等都是补偿工具的形态，统一为补偿资本。综合运用补偿资本，利用好生态补偿工具的中心思路是根据被补偿对象的需求，选择针对性的补偿资本类型。一方面，需要保证资金作为生态补偿工具的基础性工具地位，通过建立系统完善的生态补偿财政资金审批制度保证财政资金的充足供应和合理使用，拓展除财政资金以外的生态补偿资金来源渠道，构建多元化生态补偿资金体系。建立针对性的生态补偿基金，用财政资金做引导，通过发行特种彩票和债券吸纳生态补偿资金。另一方面，除资金以外的其他补偿资本类型均可以从产业补偿角度出发来使用。要具备跨领域协同思维，将生态补偿与国家扶贫战略和产业升级战略等社会经济发展战略相结合，开展协调性产业补偿行动。以开放生态补偿区域的产权交易为基础，广泛吸纳企业，尤其是环保领域的企业开展生态补偿区域的环境保护性开发，大力发展旅游服务业和特色产品制造业。同时，给予该类企业以必要的政策支持，在拉动生态补偿区域产业发展的过程中，吸引人才和技术的集聚，并且能够解决当地居民的就业问题。通过发展产业的模式进行生态补偿在我国未来的生态补偿实践中大有可为，并且有实践成果可以参考与借鉴，但需要坚决避免在发展当地产业的过程中对生态补偿区域的二次破坏，这是当前部分产业补偿案例的弊病。
（三） 方式层：不断扩大市场参与生态补偿规模
扩大市场参与生态补偿的规模是我国未来生态补偿战略发展的归宿。在政府公共服务渐趋精简，外包程度加深的大背景下，具有公共物品属性的生态环境需要积极拥抱市场，在此过程中务必克服市场自发调节盲目性的弊端，做好监管工作。具体来说，一方面要加快对生态环境保护对象的产权量化和产权交易体系开发与建设进程，参照流域生态补偿的水权交易市场、排污权交易市场和森林生态补偿领域的林权交易市场，设定品类细化的交易市场明目，吸引资本进驻生态保护领域，扩大生态保护市场。另一方面，以政府外包为核心逻辑的PPP模式和政府购买模式应该更多的在生态保护领域进行试点实施。由政府牵头设置生态补偿PPP项目实施办法，细化并明确政府和市场的责任，建立起合作共享的项目分红体系。可以广泛吸纳多个政府和市场主体参与同一个生态补偿PPP项目，更要充分发挥金融机构在项目中的地位。尽可能地使用可行性缺口补助和使用者付费的回报模式开展生态补偿PPP项目，避免使用政府财政资金。除此之外，需要创新针对生态补偿项目的金融服务，由政府牵头，构建针对生态补偿项目的生态信用评价体系，生态金融措施的发展需要科学合理的信用评估体系，由中央政府、人民银行、银保监会、环境保护部门和国有资产管理等部门联合牵头，制定并研发我国生态环境信用评估体系和办法，为吸纳资本进驻生态环境保护领域提供充足保障。
三、配套生态补偿机制的保障体系
生态补偿机制的创新不仅仅需要打破传统生态补偿模式，形成全新有效的生态补偿体系，配套保证该生态补偿机制的稳定和有序实施是生态补偿机制发挥作用的重要环节。“三层统一”生态补偿机制涵盖了生态补偿主体、补偿路径、补偿工具和补偿方式等内容，较为复杂，在具体实施过程当中，必须配套建立起完善的“三层统一”生态补偿机制保障体系，促进“三层统一”生态补偿机制发挥效用。
（一）完善顶层设计
生态补偿机制的顶层设计最重要内容是完善生态补偿机制的政策以及法律法规。首先，需要在《宪法》当中对生态补偿机制进行具体立法，提高生态补偿机制相关法律的法律效力，为完善针对性的生态补偿机制法律法规提供并确立宪法依据。其次，要不断完善我国的环境保护法，将生态补偿机制纳入到环境保护法的具体法律条文当中，作为重点内容进行阐述和明确，通过制定生态补偿机制的司法解释弥补相关政策的效力不足问题。最后，针对生态补偿机制和相关政策，建立生态补偿机制专门法律，形成一部针对性的生态补偿法，对生态补偿的主体责任划分、模式创建等内容进行具体的规定，保证生态补偿实践以及模式发展过程中有法可依，并且保证各主体的合法权益。除完善相关法律法规以外，还需要针对未来生态补偿领域大有可为的生态产品交易市场、平台或者机构进行明确的规定和指导，出台公共产品交易市场建设细则，成立完善的生态产品交易平台。
（二）深入探究多元化生态补偿的依据和标准
生态补偿依据和标准的确立必须要秉承科学原则。首要一点是巩固针对生态补偿依据和标准建立的技术基础，广泛使用5G技术、大数据技术、卫星技术、无人机技术，与地面评估人员形成配合，构成以强大技术支撑为核心的系统监测体系，保证生态补偿依据和标准确立的科学性和准确性。还需要广泛拓展生态补偿标准和依据制定来源的主体构成，既要保证量化数据作为生态补偿依据和标准的核心参考，还要考虑到生态补偿当中的人文因素，充分吸收广大民众的意见，把人民群众的相关诉求纳入生态补偿标准和依据的建设来源当中。
（三）完善监管体系
监管体系的建设是保证生态补偿机制稳定运行的根本所在，生态补偿存在于政府、市场以及社会主体之间的资本流动较为活跃，监管措施务必行之有效。首要一点是构建起政府、第三方机构和群众共同参与的联合监管体系，以生态补偿结果为导向，以生态环境保护效果为最终衡量标准，对生态补偿实践进行评估式监管，既保证生态补偿项目在实践过程当中的合理合法有序运行，也保证生态补偿项目的实际作用。另一方面要保证生态补偿机制落到实处，生态补偿实践的基层政府是重点监管对象，监管内容需要侧重于政府工作人员不作为的情况，要将生态补偿结果和生态保护效果纳入到地方主管生态补偿工作的政府人员政绩考核体系当中，充分调动地方政府工作人员参与生态补偿工作的积极性和主动性。
（作者：张进财，系北京大学马克思主义学院研究员、北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员）
