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经济稳健前行的财政政策保障:挑战与对策

摘 要:如何进一步提高财政政策的效能,更好地为经济稳健前行提供重要保障,需要更深入地分析财政政策运行中遇到的挑战,采取更加有效的措施。积极财政政策的可持续性是财政政策保障的最直接挑战。提高财政政策保障效率需要优化财政政策工具,需要对财政政策绩效作有效评估。财政政策保障需要合理选择财政政策类型,做到财政政策和货币政策的有机协调,需要在开放经济条件下考虑财政政策的运作问题。财政政策保障要注意释放市场活力,在处理好政府和市场关系的基础上促进体制机制的完善。

关键词:财政政策 货币政策 经济韧性 财税改革 地方债务

中图分类号F812 文献标识码A

可持续性是财政政策的最直接挑战

积极财政政策已经连续实施14年,特别是近年来,中国连续实施大规模减税降费政策,宏观税负持续下降,一定程度上使积极财政政策面临诸多挑战,首当其冲的便是财政政策的可持续性问题。

多年连续实施大幅度减税降费,在“十三五”时期新增减税降费超过7.6万亿元的基础上,2021年又新增减税降费1.1万亿元。从表1来看,2012年以来财政收入增速总体上持续下降,从2012年的10.2%下滑至2019年的3.8%,再到2020年受疫情影响,收入增速下降3.9%。2021年财政收入同比增速10.7%,这是在2020年负增长基础上的较快增长,但2021年第四季度财政收入已经出现负增长。在财政收入形势严峻的同时,继续实施新的减税降费政策面临极为严峻的挑战。

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地方债务负担持续上升,还本付息压力大。地方债风险总体可控,且管理日趋规范,债权期限结构越来越合理。通过确定地方债限额,“开前门、堵后门”,使得地方债信息越来越透明,这是值得充分肯定的。2021年地方政府债务支付利息9280亿元,同比增长16.54%。分一般债务和专项债务看,专项债付息支出规模高于一般债付息支出规模。江苏、四川、内蒙古及广东等地区的一般债券付息支出较高超过200亿元,浙江、四川及安徽等地区专项债券付息支出超过200亿元,江苏、广东及山东则超过300亿元。

另外,2021年一般债券付息支出同比增速明显慢于专项债券付息支出增速。一般债付息支出同比增速约为7%,仅西藏地区同比增速超过20%。专项债付息支出同比增速约为30%,超过14个地区同比增速超过30%,其中西藏、山西、新疆、江西、云南、黑龙江等地区增速超过40%。两类债务付息同比增速较快的地区为西藏、山西、江西、黑龙江、甘肃、广东等地区。从一般债付息支出负担看,内蒙古、青海、宁夏、吉林、黑龙江、辽宁等地区一般债付息支出负担较重,占一般预算支出规模均超过3%,其中内蒙古占比超过4%;相对发达地区占比较低,如天津、北京、广东、上海等地区不超过1.2%。

地方债的压力还反映在地方专项债项目自身的可持续性上。按照规定,专项债项目应该是收益可以覆盖成本的项目,但在现实中,不少项目做不到这一点,有的甚至连维持利息支出都有难度。此外,数额不清的地方隐性债,也意味着讨论地方债负担仅仅关注显性债是远远不够的。

提高财政政策保障效率的途径与绩效评估

财政政策效率的提高

连续实施多年的积极财政政策面对同一政策效力递减难题,如何进一步提高政策效率,是发挥财政政策保障功能所遇到的一项重要挑战。财政支出政策和减税降费政策与其他公共政策一样,都有政策效力递减问题。近年来,我国通过对财政政策工具的优化,实现了积极财政政策的提质增效。与此同时,我国还需要未雨绸缪,让积极的财政政策发挥更大效能。

毫无疑问,积极财政政策转型是追求更高效率财政政策之所需。近年来,面向小微企业和个体工商户的减税降费政策,面向先进制造业的减税降费政策,以及其他减税降费政策,在促进“六保”“六稳”目标任务的落实上,均发挥了积极作用,无论是旧政策的延续,还是新政策的出台,都是如此。减税降费政策其中保市场主体、保就业意图非常明显。小微企业和个体工商户所缴纳的税收并不多,相应地,对它们减税所让与的财政收入也不算多,但政策效果却较显著。而对先进制造企业减税降费,可以减轻先进制造业企业的资金负担,有利于创新,但减税降费仍是有限度的。

减税降费政策的实施需要以政府的正常运作为前提。尽管减税降费政策的有效性可以从“经济-财政-经济”原理中得到支持,但财政政策实践表明,超过限度的减税降费所带来的挑战更多。如美国20世纪80年代的里根政府奉行供给学派的减税政策,结果导致债台高筑;到了90年代,克林顿政府增税反而改善了财政状况。尽管这是美国的财政政策实践结果,但对于中国也是有启发意义的。财政政策效率的进一步提升,需要更充分地考虑政策实施的环境以及政策的针对性问题。

财政政策绩效的有效评估

财政政策保障的效率提高,需要对政策绩效进行评估。加强财政政策绩效评估,也是财政现代化所不可或缺的。任何公共政策的实施都需要耗费成本。提高财政资源配置效率,要求尽可能降低公共政策成本,提高公共政策绩效。财政政策绩效评估,可以促进财政政策具体实施方式的优化。目前,财政政策绩效评估总体上看还是“粗线条”的,通过构建指标体系进行评价还有较大的优化空间。财政政策评估不同于市场上的项目评估,因此缺少市场和可参照系,同时也意味着评估有较大的难度。财政政策评估需要立足实践,既要立足国情,又要借鉴海外有益经验,如可借鉴参考日本、韩国、南非政策评估的经验、做法。财政政策评估要也需要发展相应的政策评估理论,加强计量经济学方法在政策评估中的运用从而让政策评估方法更加科学,评估结果的应用基础也会更加牢靠。通过将计量经济学与构建预算绩效评估指标体系相结合应用,可以为财政政策的提质增效及转型提供切实指导。

财政政策运作方式的选择

财政政策类型的选择

积极财政政策稳定经济的目标明确,但作为周期性财政政策,长期实施仍需要更加充分的理论依据。在恢复经济增长阶段,积极财政政策是必需的,但经济增长进入正轨之后,是否继续积极财政政策,对此争议较多。时下常见财政政策恢复常态的说法,在理论上仍有诸多含糊之处。从财政政策实践来说,恢复常态在很大程度上被视作财政政策趋向中性,但这种理解实际上是片面的。如果只是将财政政策的扩张和紧缩视为非常态、将中性财政政策视为常态,那么可以说,现代财政政策在多数时期是处于非常态的,显然这样的说法有违实际。现实不可能脱离扩张、紧缩或者中性这三种政策类型中的一种,而且不可能一直停留在某一种状态。财政政策保障的关键是选择合理的财政政策类型,而不是强调所谓政策的常态化。只要有利于经济稳健前行的财政政策,就是当下所应该选择的政策类型。

财政政策与货币政策的有机协调

财政政策保障作用的发挥离不开财政政策与货币政策的有机协调。财政政策和货币政策的协调是个老问题。从现实来看,积极财政政策的实施在很大程度上需要公共债务规模的扩大。国债和地方债的顺利发行,需要市场有合理的流动性,而这需要货币政策的配合。财政政策与货币政策的总目标一致,但在具体操作中,却容易出现政策方向相悖的问题。

经济形势的日趋复杂,决定了扩张紧缩之类的简单线性政策操作思维是远远不够的。而且,这样在政策具体操作中,很容易以直觉选择代替科学决策,让政策保障目标不能实现。财政政策和货币政策是宏观经济的两大政策,有机协调亟待有立得住的理论支持。现代货币理论(Modern Monetary Theory,MMT)有一段时间备受推崇。这是一种似是而非,同时又是似非而是的理论。表面上看,它挑战赤字货币化、财政货币化等命题,但它又指出财政与货币之间的实质关系,虽然在许多细节上还有进一步发展的空间。对于这样的理论,我们需要批判式地借鉴,同时更需要立足国情,发展具有中国特色的宏观经济调控理论,让财政政策和货币政策的有机协调有科学理论加以指导。

开放型经济条件下的财政政策保障

财政政策保障最初主要面向国内经济,但是随着经济全球化以及不断出现的逆全球化插曲,开放型经济条件下的财政政策保障难度日趋加大。可以说,财政政策的国际协调难度大,全球治理格局正急剧变化,逆全球化插曲不断出现,同时世界经济间的联系事实上又须臾不可分离,财政政策保障的国际面向亟待系统化的可操作性的理论加以支持。现实中,开放型经济本身就面临诸多不确定性,这不仅仅是疫情防控所带来的不确定性,更有经贸争端的不确定性,甚至还有战争的不确定性。疫情防控只是让这样的不确定性变得更加复杂。财政政策保障亟待发展出更多能适应新发展格局需要的财政政策理论。另外,数字经济的发展也让开放型经济的财政政策保障难度进一步加大。

更好发挥财政政策保障作用需要关注的四个方面

区分短期和中长期问题,更有效地面对财政可持续的挑战

财政政策可持续性其中一个重要内容就是财政困难问题,财政困难有短期和中长期之分,有全局和局部之分。财政困难是财政风险的体现,一个地区的财政风险如未防范好,可能扩散为更大的风险,特别是地方债、地方隐性债风险,在一定程度上具有传染性特征。

困难有轻重缓急,先要解决好短期问题,否则连应对中长期问题的机会都没有。市场经济条件下的财政政策,其本身就是为应对短期问题而产生的。以地方债问题为例,其需要靠经济发展来解决,如果只是单纯地强调改革财政体制,赋予地方更多财权,并不能从根本上解决问题。

关于地方政府债务中的存量问题,则需要通过盘活存量来解决。巨额存量债意味着仅靠增加未来收入的做法是解决不了的,为此必须选择将政府资产存量转化为收入的思路来解决问题。加快构建政府综合财务报告体系,特别是编制政府资产负债表,摸清政府资产的准确信息,让地方政府资产的变现可以在应对地方债务风险上发挥作用。这里,政府资产的流动性问题也需要重视。仅有资产,不能变现,或变现折价太多,都需要通过政府治理效率提升予以解决。

政府资产在中长期问题应对中同样有用。从中长期来看,财政政策保障需要统筹政府的各种可支配财力。除了常规的财政收入之外,国有经济、国有资源与国有土地以及其他各种政府资产,都可以为财政政策保障提供可支配财力。开放经济条件下,在国际经济竞争中,如何发挥国有制和公有制经济的优势,还有许多问题,如竞争中性等,都需要进一步探讨。

充分发挥超大规模国内市场优势,更好地发挥财政政策保障作用

中国经济韧性离不开超大规模国内市场支撑,因此,宏观经济政策的选择也应以国内市场高效运行为重点。中国是世界第一人口大国,经济体量世界第二,居民收入水平逐年提高,但这更多表明的是中国市场规模之大,却并不意味着高效的市场。对此,应该建立起高效的市场运行机制,让旺盛的市场需求得到充分释放、让市场供给充分有效。消费升级换代是当下国内市场的重要特征之一,这对高品质商品供给也提出新的要求。眼下,我们需要提防高品质商品断供的风险,特别是以高新技术为支撑的商品。对此,需要从消费市场、供给市场,以及产业链供应链内部市场共同发力,提供财政政策保障。

从我国财政政策实践中汲取智慧

财政政策的有效性必须建立在持续性前提上。财政政策依托于财政工作,如果缺乏对财政正常运行的态势的把握与理解,也就难以真正了解财政政策。如果只是用赤字率的高低来判断财政运行状况是远远不够的。仅就“让财政赤字率低一点”这一目标而言,其是容易实现的,但这也只能说是低水平的财政运行。而要追求更高水平的财政运行,则需要处理好积极财政政策平衡问题。新中国成立至今丰富的财政政策实践,充分说明了政策选择必须与体制机制紧密联系,只有进一步改革体制机制,加快全面深化改革,财政政策保障作用的传递才更加顺畅,财政政策、货币政策以及其他公共政策的合力才会得到更有效的发挥。

构建财政政策新理论,为财政政策保障提供科学依据

现实的发展仍然需要不断创造出新的财政政策理论。新的财政政策理论的构建,涉及上文所述的财政政策常态化等问题。财政政策有扩张、紧缩、中性之分,相机抉择的财政政策在未来还会有新表现吗?扩张、紧缩、中性与经济周期紧密联系,而未来经济周期变动还会和当前一致吗?数字经济和科技创新对经济周期有什么影响?等等都需要进一步探讨。在市场经济条件下,未来货币政策怎么与财政政策配合还有很多新问题需要面对。

根据传统的财政政策理论,财政政策运作必然涉及财政政策作用的发挥。我国个人所得税占税收收入之比较低,这对于财政政策发挥其自动稳定器作用会带来一定影响。如果再考虑到个人所得税的累进性与国际税收竞争之间的矛盾,税收与公平问题和税收与竞争问题交织在一起,个人所得税累进程度的未来走向也值得进一步讨论。而进入新发展阶段,随着国内外发展环境变化与发展重点调整,中国是否会出现超越传统分析思路的积极财政政策?我国曾有过企业收入是最主要的财政收入构成的阶段。这一阶段的前提是国有经济在国民经济中占比大。而实行生产资料公有制,虽然有效解决了资本主义社会里生产资料私有制和社会化生产的矛盾问题,但实践表明其生产效率难以满足当今需求。社会生产的矛盾以不同于私有制经济下的另外一种形式表现出来,这可以看作是计划经济的低效率。以此为背景,我国开始探索出社会主义市场经济之路。未来社会主义市场经济下的积极的财政政策又应该是什么样的?结合当今体制机制改革和技术的变化,以及由此带来的规模经济,可以看到,今后中央和地方事权可能还需作出进一步调整,当然这里还涉及很多具体问题需要深入探讨。

时至今日,宏观经济政策的选择已经超越“面多了加水、水多了加面”的简单操作模式,必须跳出松紧政策单一维度选择思路。让宏观经济政策更好的持续发挥作用,就必须在经济稳健前行的目标下,充分释放市场活力,实现高质量发展。以优化现有财政政策为切入,更好发挥财政政策保障作用,并形成公共政策合力,让市场主体以及社会各个层面都动起来,共同促进宏观经济的稳定,或是今后一段时期财政工作的重点。同时也应认识到,这一需求并不是传统财政政策理论可以实现的,需要创新发展出更接地气的新财政政策理论。

“十四五”时期,中国经济发展面临着更加复杂多变的国内外环境,这意味着我国在宏观经济政策选择上需要达到更高的水平。经济政策走向的选择,需要建立在对宏观经济形势的充分把握之上。从本质上看,宏观经济政策的选择本来就是随着短期经济形势需求变化而作出调整的。宏观经济形势变了,经济政策就要有相应的变化,加之开放经济体制所遇到的新挑战,让宏观经济形势的判断更加困难。这无疑都需要新的理论研究支撑。

宏观经济政策基于经济体制,也基于宏观经济治理格局。好的宏观经济体制和好的宏观经济治理格局能有效减轻财政政策选择时可能面对的压力,减少政策误判的成本。相应地,有效的货币政策同样会减少货币供应量选择的误判。总之,新的财政政策理论应能厘清财政政策与货币政策的关系,并为明确财政政策保障作用发挥过程中货币政策合理定位提供充分且科学的理论依据。

【本文作者为中国社会科学院财经战略研究院副院长、研究员】

参考文献

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责编:李 懿/美编:石 玉

Fiscal Policy Guarantee for Steady Economic Growth: Challenges and

Measures

Yang Zhiyong

Abstract: To further improve the effectiveness of fiscal policies and provide an important guarantee for steady economic growth, it is necessary to conduct a more in-depth analysis of the challenges in the implementation of such policies and take more effective measures. The sustainability of proactive fiscal policies is the most direct challenge to fiscal policy guarantee. For a better guarantee, we should optimize the tools of and effectively evaluate the performance of fiscal policies. Fiscal policy guarantee requires us to rationally choose the type of fiscal policies, better coordinate fiscal and monetary policies, and consider the implementation of fiscal policies in an open economy. It also requires invigorating the market and improving institutions and mechanisms on the basis of a proper relationship between the government and the market.

Keywords: fiscal policy; monetary policy; economic resilience; fiscal and taxation reform; local government debt

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