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阿富汗重建面临的挑战及出路

核心提示: 战后的阿富汗面临复杂的国际国内环境,重建之路面临诸多困难。目前来看政治重建在内外矛盾中缓慢地推进;经济重建举步维艰,起色不大;安全重建面临“伊斯兰国”的严重挑战;社会重建方面的相关政策引发巨大争议。未来只有在塔利班自身切实履行承诺并发生改变,国际社会真正提供帮助的情况下,才有可能避免阿富汗重回混乱。

【摘要】战后的阿富汗面临复杂的国际国内环境,重建之路面临诸多困难。目前来看政治重建在内外矛盾中缓慢地推进;经济重建举步维艰,起色不大;安全重建面临“伊斯兰国”的严重挑战;社会重建方面的相关政策引发巨大争议。未来只有在塔利班自身切实履行承诺并发生改变,国际社会真正提供帮助的情况下,才有可能避免阿富汗重回混乱。

【关键词】阿富汗 塔利班 难民危机 【中图分类号】D73/77 【文献标识码】A

2021年8月15日,阿富汗总统加尼出逃,阿富汗塔利班时隔20年重返喀布尔,并于9月7日公布临时政府“内阁名单”,这标志着塔利班重掌政权成为既成事实。美国发动的持续20年的阿富汗战争,留下的是一个更加分裂、混乱、贫困、无助的阿富汗。尽管塔利班通过“反对外国入侵”的叙事进行战争动员,并借助“伊斯兰”整合碎片化的政治格局,实现了再度掌权,但其本身也存在诸多困境,阿富汗重建进程困难重重。

政治重建缓慢推进

尽管塔利班掌权大局已定,但是其面临获取国际承认和解决内部矛盾的双重挑战。国际承认是一个国家和政权获得合法性的重要一步,也是巩固统治和开展有效治理,与国际社会正常交往的关键环节。但是迄今为止,尚未有任何一个国家正式承认塔利班政权,包括巴基斯坦、卡塔尔等与塔利班交往颇深的国家也非常谨慎。尽管国际社会在对塔利班的认可方面存在分歧,但是意见较为一致,即一部分国家认为应该给塔利班时间和空间,而大多数国家认为现在不是承认塔利班的时候,甚至认为还没有到讨论是否承认塔利班问题的时候。在国际组织成员资格方面,塔利班也未获得认可。阿富汗是南亚区域合作联盟、伊斯兰合作组织等国际组织的成员国,同时也是上海合作组织的观察员国,并与上海合作组织建立了上合组织—阿富汗联络组,目前这些组织都没有承认塔利班政权的相关资格。

在塔利班提出重返联合国的要求后,德国等国家明确反对塔利班参加联合国大会。俄罗斯外长拉夫罗夫在参加联合国大会时表示:“目前,国际社会承认塔利班的问题还没有被摆上桌面。”尼泊尔也反对塔利班参加原计划在联合国大会期间举行的南亚区域合作联盟外长会议,而在此之前,尼泊尔在阿富汗问题上采取的是“中立”政策。国际社会主要关注塔利班是否会组建包容性政府,保障女性及少数民族的权利,以及会不会彻底切断与恐怖组织的联系等。这些都是塔利班曾经做出的承诺,塔利班履行承诺的情况直接关系到国际社会对塔利班的认可程度。但是国际社会普遍认为塔利班没有认真履行承诺,尤其是未能组建真正的包容性政府。

近期,在接受英国《星期日泰晤士报》采访时,阿富汗前总统卡尔扎伊首次公开表达了对塔利班的不同意见。卡尔扎伊称塔利班并未履行承诺,未建立一个包容性政府,认为塔利班“宣布的临时内阁名单发出了错误的信号”。他表示,阿富汗人需要一个提供正确服务、与世界保持良好关系、让人们在没有恐惧或压迫的情况下幸福生活的政府。卡尔扎伊还警告称塔利班必须做到言行一致,否则将面临再次被世界孤立的风险。

2021年9月28日,塔利班称其将暂时沿用查希尔国王时期颁布的1964年宪法,但同时称其中违反沙里亚法的相关条款无效。这意味着即使塔利班暂时采用1964年宪法,但是宪法的核心——选举制度与三权分立原则等无法得到实行,事实上将是一个空壳子。在此之前,塔利班曾经宣称其要制定新宪法或对2004年宪法进行重大修改。目前来看,塔利班更像是为了给出一个宪法而采取此举,并不是为了改革。这和卡尔扎伊时期暂时执行1964年宪法的背景完全不一样,也反映出塔利班在政治上并没有深思熟虑。

在内部,塔利班也面对民族和解难题。在1996—2001年执政时期,塔利班主要靠强力维持着阿富汗最大程度上的统一,当时还有“北方联盟”的抵抗运动。如今,尽管规模已经非常小,但是潘杰希尔地区的抵抗还在进行,并获得了一定外部支持。塔利班还面临内部矛盾问题。在塔利班公布临时内阁名单后,有很多传言称原来被普遍认为可能担任总统或总理,但出人意料地只在临时内阁中拟担任代理副总理的巴拉达尔,和“哈卡尼网络”因为利益分配和理念分歧发生严重冲突,之后被软禁或者被打伤。虽然塔利班进行了辟谣,但是巴拉达尔的低调和之前的活跃形成了强烈对比。种种迹象显示塔利班内部各派的分歧和冲突已成为公开的秘密,并成为影响塔利班内部团结和阿富汗政治重建的首要问题。

经济重建举步维艰

长期以来,阿富汗的经济重建一直在缓慢前行。阿富汗一直是世界上最不发达国家之一,塔利班上台后,其面临的经济难题要远超加尼政府。塔利班掌权后,美国迅速冻结了阿富汗中央银行超过90亿美元的在美资产,并拒绝塔利班获得超过4.5亿美元的国际货币基金组织资金。美国财政部还颁发了2项授权,名义上是为了向阿富汗提供人道主义援助和财政援助,减轻美国对塔利班的严厉制裁可能对阿富汗平民的影响,但主要还是用来维持和实施对塔利班的制裁。美国的制裁冻结了属于阿富汗的所有在美资产,并禁止美国公民与塔利班进行交易,包括提供资金、商品或服务等。世界银行也暂停了对阿富汗的付款。这些给阿富汗的经济运行和前景蒙上了阴影。

塔利班进入喀布尔后,所有的银行都被关闭。银行关闭了近两周后才重新开放,但只允许客户每周提取200美元,而且还要排队,并不一定保证每位客户都能取到钱。2021年9月16日起,阿富汗银行才允许商业公司每月提取2.5万美金,而且提现是有条件的,不是一次性全部支付,而是允许每周提取约6000美金。这进一步影响了经济的恢复和正常运行,并产生连锁反应。据较为乐观的初步估计,阿富汗本财政年度GDP将萎缩近10%,明年将进一步下降 5%。

长期以来,阿富汗的出口和转口贸易主要依赖巴基斯坦,但由于两国间的矛盾,近年来两国间的贸易额已大幅下降。塔利班重新掌权并未显著改善阿富汗对巴基斯坦的出口。阿富汗商工会(ACCI)的工作人员表示,阿富汗的出口仍旧面临无法通过巴基斯坦过境点的问题,因为巴基斯坦每天只允许20辆阿富汗卡车通行,但却有数百辆卡车被卡在过境点。由于阿富汗出口的主要是蔬菜和水果等不耐储存的货品,长期积压将导致很多货商损失惨重,并进而对农民造成影响。

大量在冲突中被破坏的基础设施还没有修复。医疗设施、民房、电力系统、供水系统、道路桥梁等普遍遭到破坏,昆都士、坎大哈、赫尔曼德等省的关键基础设施更是几乎被彻底摧毁。尽管塔利班宣称其已经在组织民众修复公路及水利设施,但是目前进行的工作不足百分之一。

由于经济形势严峻,很多人无法及时领取工资。尽管塔利班宣称已经支付了工资,并称前政府也经常拖欠工资。但事实上塔利班只是支付了极少量现政府工作人员的部分工资,还有大量前政府工作人员及雇员因为无法复工而不能领取工资。塔利班控制喀布尔后,“由于贫困和失业,喀布尔市内的肉类销售额下降了50%”。对于大多数阿富汗平民来说,“袭击和小偷减少了,但是面包也少了”。

经济重建举步维艰,阿富汗的人道主义危机和难民问题再度爆发。联合国发布的一份最新评估显示,干旱、冲突、新冠疫情和经济危机带来的综合冲击,使阿富汗一半以上的人口面临创纪录的严重饥饿。2021年9月,联合国粮食署和儿童基金会警告,如果不立即进行紧急援助和救治,100万儿童有可能死于严重的急性营养不良。联合国难民事务高级专员菲利普·格兰迪(Filippo Grandi)在2021年9月中旬访问阿富汗之后表示:“阿富汗的人道主义局势仍然令人绝望。”

安全重建面临挑战

在成为掌权者之后,塔利班在安全重建方面的角色发生了互换,由袭击发动者变为安全提供者。阿富汗的恐怖袭击数量开始大幅下降,但是并未根绝。2021年9月18日,喀布尔发生的爆炸袭击造成两人受伤,同一天还有两起爆炸袭击了楠格哈尔省的一辆塔利班车辆,造成约20人受伤。9月19日,楠格哈尔省省会贾拉拉巴德市发生针对塔利班的爆炸袭击,导致一名儿童丧生,包括一名塔利班武装人员在内的两人受伤。9月19日晚,“伊斯兰国”呼罗珊分支发布声明称其对楠格哈尔的袭击负责,并称其共袭击了6辆塔利班车辆,造成至少35名塔利班人员伤亡。9月22日贾拉拉巴德市发生5起安全事件,至少导致5人死亡。之后,楠格哈尔省又发生了多起恐怖袭击,主要目标都是塔利班并都造成了伤亡。塔利班曾多次表示,在阿富汗的“伊斯兰国”规模不可能构成安全威胁。塔利班还曾经号称打死了多名制造袭击的“伊斯兰国”分子,但之后仍发生了多起袭击。

在打击恐怖主义方面,由于意识形态基础和派系矛盾,塔利班内部在是否要切断与“基地”“东伊运”等的联系问题上意见不一,这就决定了塔利班即使有意愿,但也是不完整、不统一的。尤其是作为塔利班重要组成部分的“哈卡尼网络”,它本身就是国际社会一致认定的恐怖组织,与“基地”组织、巴基斯坦塔利班、“东伊运”等都有密切联系,甚至与“伊斯兰国”也有着复杂的联系。因此对于“哈卡尼网络”来说,其并不愿意切断与极端恐怖组织的联系。塔利班内部的强硬派与保守派认为,在塔利班重新崛起的过程中,极端恐怖组织都是合作者,并且在战场上帮助了塔利班,因此如果按照国际社会的要求对其进行驱逐,既违背塔利班一贯宣扬并严格遵循的普什图瓦里准则,也是对穆斯林兄弟的背叛,将严重影响塔利班的内部团结和其在穆斯林世界的地位。

在能力方面,一方面塔利班也担心强行驱逐或者彻底清除极端恐怖组织会招致它们的反抗。如果塔利班采取针对它们的行动,很可能导致许多恐怖组织彻底倒向“伊斯兰国”,并调转枪口攻击塔利班。另一方面,由于恐怖组织采取的行动方式通常是非对称式的袭击,因此即使是强大的国家也很难完全预防和控制,更不用说塔利班。众多恐怖组织在阿富汗深耕多年,深谙阿富汗的国情和行事准则,塔利班很难对它们进行剥离和压制。2021年8月底以来,阿富汗已发生了数十起恐怖袭击,这表明现在塔利班也没有能力制止恐怖主义行为。

还值得关注的是,在喀布尔等主要城市,犯罪事件开始激增。尽管塔利班承诺会带来安全,但是还有人不断趁乱冒充塔利班进行抢劫或敲诈勒索,不断有商人被冒充的塔利班武装人员带走并被杀害。

社会重建争议巨大

在社会重建方面,阿富汗人民及国际社会主要关注塔利班会不会真的变得更加温和。塔利班在1996—2001年执政期间,因其严酷的治国理政方式而“闻名世界”。历史上,塔利班禁止音乐,规定男人要留胡子,妇女必须穿罩着全身的长袍,坚持一夫多妻制,电视、电影等流行物被当作违禁品,10岁以上的女童不能上学。2001年,塔利班不顾联合国教科文组织及200多个国家和非政府组织的强烈反对,下令摧毁巴米扬大佛,引起国际社会的强烈愤慨。被赶下台后,塔利班对曾经的错误和策略进行了反思,并进行了一定修正,对一些极端行为加以控制。塔利班一再地宣称自己已经发生了巨大变化,变得更加温和。但是国际社会对此一直持怀疑和观望态度。

塔利班上台后采取的一系列措施,并未消除国际社会的疑虑和担心。如塔利班取消了前政府设立的妇女事务部,并恢复了“训导和宣传伊斯兰美德及惩治罪恶部”(简称“扬善惩恶部”),该部将发挥事实上的宗教警察作用。2021年9月17日,塔利班教育部在一份声明中表示,只有男校会重新开放,只有男教师可以重新开始工作,但没有透露女教师或女童重返学校的任何消息。

引人关注的是,2021年9月20日,塔利班在原阿富汗总统(北方联盟总统)布尔汉努丁·拉巴尼10周年忌日当天,将位于喀布尔的沙希德·拉巴尼教育大学(Shaheed Prof.Rabbani Education University)更名为喀布尔教育大学。2010年拉巴尼当选和平委员会主席,主要负责与包括塔利班在内的国内反叛势力和解。但是2011年9月20日,拉巴尼在家中被他接见的号称来谈判的塔利班用炸弹袭击身亡。2012年,当时的喀布尔教育大学更名为沙希德·拉巴尼教育大学,以纪念拉巴尼。塔利班的这一举措显然具有挑衅意味,因为每年的9月20日,阿富汗社会各界和重要人物都会举行集会纪念拉巴尼。今年的同一天,包括卡尔扎伊在内的很多人也发表声明纪念拉巴尼。

塔利班任命穆罕默德·阿什拉夫·盖拉特(Mohammad Ashraf Ghairat)为喀布尔大学校长的举措也引发巨大争议,导致数十名教授集体辞职。盖拉特不但被认为学识不足,在大学期间大部分课程成绩都不及格,并不断发表极端言论,如其曾于2020年6月在社交媒体上呼吁“杀死记者”。在被提名为喀布尔大学校长后,盖拉特又宣称将“净化喀布尔大学的西方和异教徒的思想,治理大学里的庸俗和道德败坏”。2021年9月27日,他还声称喀布尔大学将禁止女性上学。昆都士省省长则声称为外国人服务过的所有阿富汗人,哪怕只服务一天,也应该被处死。尽管塔利班称上述现象是个人观点表达,但显然无法自圆其说。

总之,尽管塔利班称其已发生了改变,并做出了系列承诺,但是目前来看很多承诺的履行情况与国际社会的理解和期盼还有很大差距。

阿富汗重建的出路与前景

塔利班掌权已成为现实,然而阿富汗的重建之路才刚刚开始,也可以说被中断的重建之路再次开始,但是重建的方向已经发生变化,面临的问题和困难也进一步增加。只有塔利班与时俱进,真正改变自己的内外政策,进行切实的改革,同时坚决切断与恐怖组织的联系,国际社会才有望最终承认塔利班政权,并给阿富汗提供更多人道主义援助和发展援助,支持阿富汗发展经济,改善民生,走上良性循环的道路。

2021年9月17日,习近平出席上海合作组织和集体安全条约组织成员国领导人阿富汗问题联合峰会时,针对阿富汗问题提出了建设性的意见建议,对于阿富汗重建具有重要参考价值。首先,阿富汗国内各方及塔利班内部各派应通过对话协商尽快达成包容性政治安排。其次,塔利班应坚决打击境内恐怖组织,彻底与恐怖势力划清界限。再次,国际社会应建设性地同阿富汗各方展开互动,鼓励在阿富汗建立一个更加开放包容,奉行温和稳健的内外政策,同世界各国特别是周边邻国友好相处的新政权。最后,国际社会应帮助阿富汗人民渡过难关,美国等始作俑者应承担起主要责任。

2021年9月29日,逃离阿富汗的加尼政府官员宣布组建“阿富汗流亡政府”,由前第一副总统萨利赫领导。这一事件早有苗头,因为有多个阿富汗驻外国大使馆自塔利班掌权后已经将萨利赫视为阿富汗的合法总统。由于塔利班组建的政府包容性不足,进一步加剧了逃亡政治势力的整合。因此,塔利班切实履行其对国内外的各项承诺,维持内部团结且温和派能够占据主流,是阿富汗顺利开展重建的重要前提。

作为中国的重要邻国,阿富汗是撬动地缘政治格局和国际政治格局的关键国家,因此其重建进程值得持续关注。总体来看,内外势力围绕阿富汗问题进行的博弈并未结束,而是进入一个新阶段。阿富汗重建面临巨大的困难与挑战,未来前景仍具有较大不确定性,只有在塔利班自身愿意并切实改变,国际社会真心相助之下,阿富汗才能避免重回混乱。

(作者为兰州大学一带一路研究中心执行主任,兰州大学阿富汗研究中心主任、教授)

【注:本文系国家社科基金重点项目“多重危机和博弈加剧背景下的阿富汗安全形势及对策研究”(项目编号:21AGJ014)的阶段性成果】

【参考文献】

①"Hamid Karzai speaks out for Afghan women as Taliban loom outside", The Sunday Times , September 18, 2021.

②Zabihullah Jahanmal , "Afghan Businessmen Face Export Problems in Trade with Pakistan", tolonews, September 28, 2021.

③"Afghanistan at risk of hunger amid drought and Taliban takeover", Climate Home News, August 24, 2021.

④"کابل ښار کې د غوښې پلور پنځوس سلنه کم شوی", Pajhwok Afghan News, September 20, 2021.

责编/银冰瑶 美编/李智

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