作者：中南大学法学院 范楠楠
3月5日，国务院总理李克强作政府工作报告时指出，要优化城乡养老服务供给，支持社会力量提供日间照料、助餐助洁、康复护理等服务，鼓励发展农村互助式养老服务，推动老龄事业和产业高质量发展。全国两会期间，养老作为重要的民生议题引起广泛关注与讨论。
老龄工作对于全面建设社会主义现代化国家具有重要意义。习近平总书记指出：“满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大气力来应对。”《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》（以下简称《意见》）作为我国老龄工作的纲领性文件，在我国将来的老龄工作中发挥四梁八柱的作用。《意见》指出“加快建立健全相关政策体系和制度框架”，构建完整的老龄工作法律制度是其中的重要内容，具有重要意义。
完善老龄工作法律制度的体系性。老龄工作法律制度涉及面广，包括养老服务、老年人健康支持、老年人社会参与、老年人社会保护、银发经济等众多领域。老龄工作法律制度组合丰富，以宪法为统领，法源由基本法、行政法规、部门规章、地方性法规等组合而成；内容分布在公法、社会法、私法诸多领域，实体规范居多、程序规范也不少。完善老龄工作法律制度的体系性，一是要做好顶层设计，原则性规定要兼顾方方面面，城乡老龄工作均衡发展、养老资源公正分配、不同责任主体的责任承担、不同养老模式的协同等均需统筹兼顾。具体性规定要互相照应，农村养老财政投入的保证、特困人员、失能失职老年人以及计划生育特殊家庭老年人、为社会作出重要贡献的老年人的养老保障等均需在不同部门法中得到落实。二是要填补法律空白，老龄工作法律制度尚需补充大量具体规定，迟延退休、弹性退休的设立、长期照护险、老年人意外伤害险等险种的规定、农村养老机构的设立、养老机构与老年人合同权利义务设置、养老机构开办主体的准入以及养老场所的建筑、消防、无障碍设施、食品安全、智慧养老中的隐私保护、老人在养老机构权益受损的归责原则、养老服务的标准及其评估等等法律空白均需填补。有关完善老年人健康支撑体系、促进老年人社会参与、构建老年友好型社会、培育银发经济等均有艰巨的立法任务。原则性、纲领性规定尚待实施细则予以落实，基本养老服务明确服务对象、服务内容、服务标准、康复照护、社会救助的清单制度、多层次养老保障体系的具体设计、老年人健康支持体系的义务设置、责任类型与责任承担、老年教育资源的保障、老年人监护制度、老年人权益保护、老年人法律服务等，均需要制定实施细则。三是消除法律冲突，梳理不同法源的具体法律规定，彻底排除推动老龄工作具体规定的法律障碍，农村老人赡养人耕种老人承包田地、照管老人林木和牲畜的义务设置与农村进城务工现实的冲突、“常回家看看”条款与独生子女工作劳动纪律、休假制度的冲突等等，均需予以消除。
强化老龄工作法律规定的专门性。老龄工作法律规定需要解决很多共性问题与特性问题。在共性问题方面，要兼顾各种类型老龄工作，保障老龄工作法律规定的普适性，使得老龄工作法律规定全覆盖、无遗漏，消除养老城乡二元差别结构、地区贫富差异待遇以及基本养老保险法定人员全覆盖、企业职工基本养老保险全国统筹、适老产业发展、老年设施供给等等均需要法律规范。对于特性问题，要强化老龄工作法律规定的针对性，设计针对不同气候地区的养老场所设施、不同民族习俗的老年食品、不同支付能力的老年服务、不同家庭结构的赡养模式、不同健康状况的养老保障的多元性法律规定。实体性规定全面平衡各种关系：在国家责任与地方责任方面，充分发挥地方财政作用的同时保证国家兜底；在行政权力与个体权利方面，既要发挥政府机关的管理、监督、政府采购等行政职能，也要保障养老机构、医疗机构、助餐助洁企业、适老产业参与企业“保本微利”以及老年人的人身、财产、隐私等权利；在政策激励与政府监督方面，要将系列有关税收、土地、金融的政策落实为法律规定，也要通过立法强化政府在养老机构准入、养老服务评估、养老服务认证、老年人能力综合评估、医疗机构转型、老年教育资源供给、老年人文化体育活动场所、城乡适老化改造、确保党领导老龄工作、加强组织实施等方面的管理与监督；在追究责任与权利激励方面，通过法律落实老年人工作各种责任，也要通过设立物质奖励、给予荣誉称号或授予道德模范等法律制度，激励年轻人敬老行孝。程序性制度充分兼顾老人权利保护与家庭关系维护、老人权利保护与纠纷解决机制、老人权利保护与诉讼义务分配，构建赡养纠纷以调解为主的多元纠纷解决机制，诉讼程序中当有针对亲属权的特别设计。
保障老龄工作法律规定的可执行性。老龄工作法律规定的可执行性，是老龄工作得以顺利开展的关键。一是老龄工作原则规定的规范化。老龄工作法律制度有较多原则性、纲领性的规定，发挥着引领、指导的功能，需要进一步形成规范，责权利得以确定，既能规范老龄工作行为，也能在因为“搭伴养老”“以房养老”、老年人人身财产权益受损、助餐助洁不合标准、隐瞒老年人病史、老年人骚扰服务人员等发生纠纷时援引裁判规范。二是老龄工作法律规定的细化。宪法的规定应当在基本法、行政法规、部门规章和地方性法规中逐级得到落实，上位法的规定应当在下位法中得以实现。三是老龄工作多重法律规定的简化。老龄工作法律规定的执行涉及教育、科技、工业和信息化、公安、财政、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、商务、文化和旅游、金融、税务、市场监管、体育、医疗保障等众多政府部门的职权，应当避免一个部门的规定阻碍其他部门职权的行使，更要提倡开展老龄工作行政许可的一站式服务。四是老龄工作权责内容的清单化。执行老龄工作政府部门主体多元，每一个政府部门行使哪些职权、承担哪些职责应当清晰；参与老龄工作的社会主体多样，每一主体享有哪些权利、履行哪些义务应当明了；老人的类型多种，每一类型的老人在共同性与差异性方面应当体现。五是老龄工作责任主体的明确化。责任主体明确是法律制度可执行性的基础，老龄工作法律规定执行不力、开展不畅、效果不好，特别是发生涉老工作事故、纠纷时，能够通过追究不同类型责任的方式督促执行老龄工作法律规定、惩罚老龄工作违法违纪行为、警示严格遵守老龄工作法律规定。
