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以韧性社区建设提升基层治理现代化水平

摘 要:随着基层治理情境日趋复杂,基层治理现代化实践探索面临治理需求多元化、基层组织行政化、技术治理形式化等“堵点” “痛点”“难点”问题,应当以社会韧性、组织韧性、技术韧性的综合建设与提升来推进韧性社区的建设,进而提升基层治理现代化水平。打造中国治理情境下的韧性社区,需以党建引领下的多元共建、深化“放管服”改革、技术应用的综合统筹为抓手,完善基层治理体系,提升基层治理能力。

关键词:基层治理 韧性社区 社会韧性 组织韧性 技术韧性

中图分类号 C916 文献标识码A

基层治理现代化实践中的“新问题”

党的十八大以来,治理重心下移及一系列基层治理探索为提升治理现代化水平夯实了基础。然而,国内国际治理格局的深刻变化,形塑了日渐复杂和高度不确定的治理情境,也为基层治理实践带来一系列新问题。因此,必须坚持问题导向,厘清其中的“堵点”“痛点”“难点”,提升基层治理现代化水平。

“堵点”:治理需求多元化。在以老旧小区改造为代表的“共建共治共享”的基层治理实践中,协调和回应居民的多元化需求,是国家治理资源输入及政策落地的关键。但在基层治理迈向现代化的进程中,社会内部的异质性已成为治理的基本面向,很容易造成资源下沉的“堵点”。不同的小区、楼栋、甚至楼层等环境因素决定了居民不同的改造需求,即使社区环境相同,居民的需求偏好也存在显著差异。碎片化治理、“一刀切”执行已经难以满足居民多样化、复杂性需求,迫切需要在增强居民获得感的同时,处理好政策目标一致性与治理需求多元性之间的张力。这些需求的统筹协调与灵活回应是基层治理中落实政策“最后一公里”和疏通治理重心下移路径的关键之举。

“痛点”:基层组织行政化。北京首创、全国推广的“吹哨报到”机制是治理重心与资源下移的重要举措。但在推广过程中,各地街道乡镇的学习模仿停留在了“形似神不似”的简单复制阶段,对核心的基层“增权赋能”持保守态度,基层组织的自主性并未充分激发,仍有行政化的趋向,呈现出“内卷”趋势。一方面,社区“报到”党员干部不计其数,活动方式、内容多种多样,但缺乏对治理问题的主动性把握和治理任务的持续化跟进;另一方面,基层组织日常活动面临的“繁”“忙”“累”问题却未得到显著缓解,基层组织行政化导致的资源“下而不沉”成为基层治理的“痛点”。充分激发基层组织的活力,是强韧国家治理根基、推动“中国之制”向“中国之治”转化的根本动力所在。

“难点”:技术治理形式化。以智慧社区建设为代表的技术赋能社会治理实践中,技术应用的形式化已成为“互联网+”、大数据、云平台等技术深化改革的关键与“难点”。基层治理中技术的应用本应以提升效率、优化流程、加强协调沟通、消弭“信息鸿沟”等为根本目标,然而现实中门类众多、纷繁复杂的各项数据、平台、终端等未能从根本解决上述问题,反而加重了基层治理的负担。智慧社区产生的一系列数据资源未能高效采集利用、“互联网+”网格化治理浮于表面、“一网管天下”的理想落地阻碍重重。让技术真正赋能社会治理,必须破除技术应用形式化的困境,从简单技术累加向多重技术融合发展。

以韧性社区建设回应基层治理“新问题”

韧性社区建设是我国基层治理面对复杂治理环境的适应性创举。基层治理能力的提升与发展既需要国家治理的各项制度落实转化为社区空间中的治理效能,又需要社区作为社会共同体发挥整合功能,创新治理机制。在国家治理重心和资源下移的背景下,结合自身需求合理配置治理资源,是基层治理在社区空间内充分发挥作用的根本路径。社会资源、组织资源、技术资源是新时期基层治理中的重要基础性资源,建设韧性社区需要在增强各类资源自身韧性的同时,加强综合统筹配置资源的能力,以保持其稳定性与可持续性。因此韧性社区的建设应致力于社区内部社会韧性、组织韧性、技术韧性的建设与综合提升,其基本思路包括以下三个方面。

社会韧性:以促进社会资本为中心。社会韧性是社区中社会资本自我适应、维持和发展的能力。我国的社区承载着问题解决和社会改革的双重责任,因此社区内社会资本的韧性提升既要处理好自身的可持续发展问题,又要以此驱动社会治理体制创新。在以风险社会为底色的基层治理中,社区居民的风险感知最为直接、风险治理需求最为明确,其自适应能力、自我服务能力和连接内外资源能力等的提升,是对社会资本建设中可持续发展问题的回应[1]。在驱动社会治理体制创新中,社会韧性建设能够以共同体的构建在一定程度上整合多元化的需求。一方面,共同体意味着共同价值目标的达成和行动策略的共识构建,因此能够在一定程度上化解非根本性的需求矛盾冲突;另一方面,共同体的形成为“国家—社会”之间搭建治理的“缓冲带”,在该意义之下多元化的民意经过一个汇总、协调的过程再与基层组织进行沟通,进而一定程度上消减了基层治理中多元化需求回应的复杂性。

组织韧性:以发展学习力为导向。组织韧性提升的关键应以发展组织的学习力为导向。组织学习力是组织为适应环境变化,通过内部主动调整来实现其自身可持续发展的能力。组织学习可以划分为模仿学习和创新学习两种学习机制,在学习力的发展中模仿与创新需要组织以“过程—结构”的双向动态革新为抓手,以提升其学习成果的稳定性并加强成果反馈机制的可持续。基层组织的行政化不利于组织学习力的发展,行政化对组织行动者“经济人”的假设忽视了其学习的能动性与主动性,难以有效发挥组织的适应性与灵活性。在以基层党组织为核心的组织韧性建设中,充分发挥党组织的整合领导能力、激活组织的自主学习和创新能力、发展常态化的组织学习机制、将学习经验整合成可持续的组织制度结构等,有助于推动组织以学习力为导向的韧性提升。基层组织是联系国家治理与基层治理的枢纽,其学习力的发展一方面需要国家治理制度体系为其创造适应学习的时间与空间;另一方面需要以组织中个体自主能动性的发挥来驱动组织整体的学习力发展,两者相互融合促进组织韧性的提升。

技术韧性:以数据资源治理为突破口。技术韧性包括两个层次含义。一方面,社区系统中技术自身需要具有韧性,这意味着技术能够在时间维度上应对社区治理环境的不断变化,也能够在空间维度上对社区治理环境做到全覆盖。这些需要不断完善提升技术能力,打造全方位、全周期的社区技术治理格局。另一方面,技术赋能的关键,在于技术与社会、组织之间的资源整合。基层组织与社会行动者是具有主观能动性的治理主体,只有两者充分理解、感知、利用技术资源,才能够保证其效用的发挥与互动关系的稳定。这其中数据是实现各层级纵向连接、基层组织与社会横向连接的关键技术资源,技术韧性的提升应着力数据资源的治理。破解技术治理形式化问题的关键是数据收集与处理,以及信息公开、跨部门共享与协同机制的构建,因此技术韧性的提升应以此为突破口来提高技术资源的利用能力。技术韧性的建设能够提升技术的冗余性、快速性、智慧性与学习力:冗余性和快速性在时间和空间维度为技术应对外部环境变化提供适应与灵活应对的可能;智慧性与学习力则随着“机器学习”“深度学习”等信息技术的发展以及技术与社会、组织的深度耦合来完成其自身的自我更新与发展,进而实现技术、社会、组织三者深度融合下的综合韧性提升。

建设中国特色的韧性社区

社区是具有本土化治理情境的集合,韧性社区的建设也要在吸收国外经验的同时注重发展中国特色的治理内涵。

首先,以党建引领、多元参与的社区治理新格局,提升社会韧性,回应基层治理“堵点”。党建引领在社区治理中不仅发挥着政治整合的组织韧性提升功能[2],更能够通过社会建构来提升社会韧性。在我国治理体系中,党组织对各层级组织都有着极强的政治渗透与整合功能。在党建引领之下,基层组织建设一方面能够自上而下地吸纳下移的国家治理资源,构建起基层治理的组织基础;另一方面基层组织作为“国家—社会”连接的重要枢纽,能够通过社会建构来完成自下而上的吸纳,社区内“政治上靠得住、思想上愿合作、民意上有威信、活动上有能力”[3]的积极分子本身具有足够的行动自主性,在党建引领的基层治理吸纳之下能够实现对我国较为薄弱的社会基础进行一定程度的建构,进而吸纳更多的社会主体参与社区治理,通过社会韧性的建设提升基层治理韧性。

其次,进一步深化“放管服”改革,提升社区组织韧性,以组织机制创新回应基层治理“痛点”。“治理”的理念本就包含着“服务型政府”的内涵,这也意味着政府治理重心和治理资源的下移。“千针一线”“层层加码”是基层治理中组织韧性匮乏的多重表现。韧性社区中组织建设不仅要从组织资源的外部输入入手,更要从整体国家治理体系和社区自身主动性的发挥上“根除顽疾”。处理好基层治理中各级行政组织之间的“权、责、利”关系,真正使基层组织面向社会,以服务为导向提升基层治理现代化水平。

最后,以综合统筹为导向深化技术应用,提升技术韧性,回应基层治理“难点”。基层治理中技术应用形式化的本质在于技术并没有对治理中的关键“难点”进行赋能突破。例如,技术治理与社会治理的互嵌中,技术应完成社会治理中多元主体和多元情境构成的多个治理侧面进行综合化的统筹与协调,能够“一网观天下”,更能“一网管天下”;技术治理与组织治理的互嵌中,技术应能够实现部门间信息的综合再利用,破除基层治理中“信息烟囱”条条不相容的瓶颈,真正发挥基层数字资源社会价值。对上述要求的回应,不仅需要技术发展,更需要应用创新,在社区层面做到以综合性治理和统筹协调为导向,充分发挥“技术空间”这一虚拟空间与社区现实空间的融合作用,以技术韧性为抓手,推动基层治理综合韧性的提升。

面对风险社会带给基层治理的诸多挑战,社区作为城市建设的神经末梢,能否在感知、监测和防控突发公共事件的过程中,更加敏感、高效;能否在发生外部冲击时,做到快速分散风险,迅速恢复和稳定,这些都与社区韧性水平密不可分。韧性社区建设已成为基层治理韧性提升的题中应有之义,社会韧性、组织韧性和技术韧性的深度融合,将为中国情境下的基层治理提供更为丰富的实践内涵。

【本文作者 傅利平,天津大学管理与经济学部公共管理学院教授;何兰萍,天津大学管理与经济学部公共管理学院副教授。本文系天津市哲学社会科学规划重点项目“建设韧性社区提升治理能力现代化研究”(TJGL20-025)的阶段性成果;天津大学公共管理学院研究生曹婧怡对本文亦有贡献】

注释

[1]吴晓林:《城市社区如何变得更有韧性》,《人民论坛》,2020年第29期,第19—21页。

[2]吴晓林:《治权统合、服务下沉与选择性参与:改革开放四十年城市社区治理的“复合结构”》,《中国行政管理》,2019年第7期,第54—61页。

[3]张翔:《城市基层制度变迁:一个“动力-路径”的分析框架——以深圳市月亮湾片区人大代表联络工作站的发展历程为例》,《公共管理学报》,2018年第4期,第27—38、150页。

责编:蔡圣楠

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