【摘要】拜登政府上台后改弦更张，改变了特朗普政府的很多做法。然而，变动最小的可能就是对华科技政策。美国政府对华科技政策的本质就是不甘于在一些领域被中国超越，试图通过策动自上而下的政治力量，干预自下而上的技术与市场力量，扰乱既有的技术与市场进程。将基于政治与国际关系的自上而下（Top-Down，简称TD）的制度维度，与基于技术演进与科技产业发展规律的自下而上的技术维度（Bottom-Up，简称BU）相结合，构建BUTD分析模型，分析拜登政府对华科技政策的逻辑和战略，可以得出，中国应确定积极防御战略，立足自我，完善顶层设计，强化技术创新和开放战略，顺应技术演进逻辑和市场开放趋势，适应科技博弈的新常态，因势利导，解决中国科技发展长期存在的关键问题；更要立足长远，为全球科技产业基础性的公共物品作出重要贡献。
【关键词】中美关系 美国对华科技政策 BUTD模型 美国创新与竞争法案
【中图分类号】 D771.2 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.19.011
【作者简介】方兴东，浙江大学传媒与国际文化学院求是特聘教授，社会治理研究院首席专家。研究方向为新经济、网络传播与信息安全。主要著作有《互联网口述历史》丛书、《数字神坛——计算机业批判》、《网络强国：中美网络空间大博弈》（合著）、《IT史记》（合著）等。
遏制中国科技崛起是美国对华科技政策的核心
拜登政府上台伊始就推翻了特朗普政府的很多做法。特朗普时期启动的科技战，波及全球，影响巨大，各界都非常期待拜登能够改弦更张。特朗普本身对高科技发展与网络安全并不重视，他执政后取消了白宫网络安全协调员职位，这是美国政策中很关键的统筹协调角色。而拜登则不同，首次将总统科技顾问提升至内阁级，同时主打网络安全，扮演后新冠肺炎疫情时代全球数字化生态“再平衡”的关键角色。所以，人们对于拜登政府对华科技政策的转变，自然有各种猜测。[1]
特朗普政府简单粗暴的政策，直接导致中美关系发生历史性的转向。而其中出手最狠的就是针对中国高科技公司——全球狙击华为5G，进一步断供华为芯片，强迫字节跳动公司出售TikTok美国业务，频频拉黑名单，甚至以莫须有的“罪名”将小米也列入投资黑名单。正如任正非所言：“美国就一个大棒打下来，把我们打昏了，开始还以为我们合规系统出了什么问题，在反思；结果第二棒、第三棒、第四棒打下来，我们才明白美国的一些政治家希望我们死。”尽管美国政府端出冠冕堂皇的理由，比如政府补贴、侵犯知识产权和威胁网络安全，实际上却是指东打西，其实质是要直接对中国最市场化、最全球化、最具创新活力也最规范的民营高科技企业下手。
虽然拜登政府上台后就对华政策进行了调整，但我们应清醒地认识到，与特朗普政府相比，拜登政府变动最小的可能就是对华科技政策。遏制中国科技崛起是两届政府最大的共同点之一。拜登政府的逻辑和战略基本不会出现重大调整。英国伦敦市经济与商业政策署前署长罗思义（John Ross）认为，拜登新政之一就是以“科技民主”的名义重建奥巴马“国际反华同盟”。“总的来说，拜登可能会改变美国的一些对华策略，并很可能接受在某些特定领域与中国合作，但不会改变其一贯的反华战略基调——试图阻止中国成为一个科技进步和繁荣昌盛的国家。”[2]
当然，与特朗普不同的是，拜登是经验丰富的建制派政客，处理内政外交更显老谋深算。其政府已经展现出鲜明的拜登风格：以利益为准绳，更精于算计，采取系统理性的战略方法，并策动盟友“打群架”；而且既要利益最大化，还要占据道德制高点，“既要里子，也要面子”，期望两全其美。其中，以旧题新作的《无尽前沿法案》（Endless Frontier Act）最具代表性。“Frontier”一词，既有科技“前沿”一义，也有战争“前线”一说，更有国家“边疆”之意，这里的寓意可谓三者兼有，寄予了发展与遏制、进攻与防御、患得又患失的多层次战略预期。美国《外交事务》杂志前任执行主编吉迪恩·罗斯（Gideon Rose）认为，实用主义是美国外交的意识形态核心。“拜登政府并不会面临悲观主义、乐观主义或仅仅是摇摆不定的悲剧性选择。拜登可以选择实用主义，而不是信奉现实主义或自由主义，这才是真正的美式意识形态（true American ideology）。”[3]选择对美国最有利的领域和方式，谋求精准的、局部的选择性脱钩，依然是其战略主导方向。谷歌前任CEO埃里克·施密特（Eric Schmidt）等主张的“非对称竞争”（Asymmetric Competition）和“新美国”（New America）智库高级研究员萨姆·萨克斯（Samm Sacks）首先提出的“小院高墙”（small yard, high fence）精准打击模式即为其中的代表。[4]
当然，“人算”是一回事，“天算”是另一回事。根据多家智库发布的报告，以及拜登上台之后的言行与人事安排，我们可以通过理性的分析框架，寻找拜登政府科技政策的内在逻辑和战略思路可能存在的微调，并站在开放的全球化视野上，确立积极防御战略，遵循技术演进和市场规律，未雨绸缪，化解风险。适应科技博弈新常态，并因势利导，把坏事变好事，借助压力，解决中国科技发展长期存在的关键问题，以立于不败之地。
科技竞争已成为中美关系焦点
自2016年起，美国开始通过贸易政策影响科技竞争，表现为美国商务部在之后一段时间内禁止美国政府采购来自中国企业的敏感产品。2018年3月，美国政府宣布根据美国《1974年贸易法》第301条对中国实施制裁，引发美中贸易争端升级。美国极力遏制中国在科技领域不断增强的竞争力，试图维持中国处于高科技产业链低端的依附性角色。同时，美国还通过一系列手段切断中国的科技引擎，让中国科技发展水平止步于美国可接受的安全线内，寄希望于压制中国以科技置换全球影响力的战略部署，把世界科技发展限制在已有的科技垄断集团内部。[5]美国的政治和经济制度与西方世界发生偏离，中国的崛起使美国将中国当作对其霸权的挑战。[6]美国对华政策从接触转向脱钩，除了限制两国之间的贸易和投资，还阻碍技术和人员流动。中美贸易冲突是特朗普政府大部分时期对华政策的主基调，美国战略与国际研究中心（CSIS）高级副总裁詹姆斯·刘易斯（James A. Lewis）指出，相较于贸易，科技将会成为拜登政府执政期中美竞争的主战场。中美两国争端的焦点从贸易问题转向技术问题，贸易冲突将升级为美国对中国科技企业的打压。在对华战略定位上，从特朗普的“America First”（美国优先）到拜登的“Buy American”（买美国货），美国新型科技集团替代华尔街金融集团搅动政坛，成为未来民主党政府的一大特点。其中，拜登科技政策团队成员多是出身硅谷高科技公司的高管。拜登对现阶段中美关系进行了明确定位，他认为，中国不是美国最大的威胁，而是最大的竞争者（competitor）。这既区别于特朗普将中国视为“对手”（rival）或“敌人”（adversary），也与奥巴马的一般性“伙伴”（partner）定位有很大差别。
美国总统选举期间，相较于中美之间的竞争，美国民众更关心国内安全。在关于中美关系的话题中，西方主流媒体关注的是拜登政府在经济、贸易、科技竞争、地缘政治、外交等政策和举措方面相对于特朗普政府的变化，核心点聚焦于当下的问题、未来面临的挑战和持续或加剧的竞争。作为特朗普政府时期所采取的强硬对华政策的症候，对经济竞争（贸易冲突）问题的讨论还在持续。拜登政府并没有迅速采取行动降低关税，许多禁令仍然存在。经济学家和策略分析师普遍认为，即使拜登愿意重新参与多边贸易，新政府也不太可能与世界第二大经济体达成新协议或降低对中国的关税。虽然特朗普的关税政策不会无限期维持，但是，关税仍然是拜登政府在针对中国制定战略时的重要杠杆。[7]此外，电信供应商被视为对美国利益构成多重威胁，华为的临时许可不太可能获得延期，提供类似产品目录的中兴通讯可能也难以逃脱。拜登在竞选中反复提及的关注国内制造业、供应链安全和贸易等，与强调和世界重新接触（与盟国的合作，为贸易和技术制定新的全球规则等）之间既存在矛盾又相互联系的外交策略，给未来中美竞争带来了很大的不确定性。[8]新加坡国立大学客座高级研究员亚历克斯·卡普里（Alex Capri）表示，即使拜登领导下的外交战略恢复正常，仍然会出现更多的战略脱钩，美中紧张局势恶化的可能性仍然存在。
然而，当下中美竞争的焦点已经转向技术。技术问题已经将安全、经济竞争等问题结合在一起。“长期战略”“耐心”“极端竞争”“非对称竞争”等一系列相互矛盾又紧密联系的关键词成为目前中美科技竞争的缩影。《华尔街日报》评论员Jacky Wong认为，在拜登政府的领导下，中美关系将维持紧张状态，中美之间的科技战将会继续。[9]政治风险咨询公司欧亚集团（Eurasia Group）将中美紧张局势视为2021年最大的风险之一，拜登政府可能会招募来自欧盟、日本和印度的盟友共同“应对”中国。[10]美国与英国、日本以及西欧和东亚等其他先进民主国家的合作更加紧密，这将为其在与中国的竞争中提供直接的合作伙伴。通过区分和澄清威胁，拜登政府继续进行的科技战比其前任的影响更大也更具实质性。[11]随着澳大利亚、印度、越南等国科技的快速发展，拜登政府对新兴市场投入了更多关注，如总部位于美国加利福尼亚州的高通公司与印度企业Reliance Industries合作，为印度的5G移动网络提供本地解决方案。对于拜登政府而言，中国在这些快速增长的市场中遭遇的挫折为美国及其盟国提供了新的机会。特朗普政府采取残酷无情的方式破坏了与中国的竞争，却并没有赢得新的合作伙伴；拜登政府则试图通过发展多边策略，提供刺激新增长和发展的技术解决方案，利用美国及其盟国的力量和独创性与中国竞争。
从万尼瓦尔·布什（Vannevar Bush）1945年出版《科学：无止境的前沿》报告开始，美国政府就已经将科技放在政府决策的中心地位，尤其重视科学发展与社会发展的密切关系，美国自第二次世界大战后始终贯彻科技立国与科技竞争力优先的战略部署。为了纪念《科学：无止境的前沿》报告发表75周年，2020年12月17日，美国国家科学院出版报告《无止境的前沿：科学的未来75年》（The Endless Frontier: The Next 75 Years in Science），建言美国未来的科技政策。报告从科研事业、科学传播、政府和大学科研机构伙伴关系的演化等方面，提出了将美国的基础研究与今后几十年的经济增长关联起来的对策建议。科学技术已经是维持美国霸权最重要的战略支柱之一，它将影响中美之间的竞争。美国打压中国科技企业的本质是争夺未来科技的主导权，即美国失去长期把持的绝对垄断地位，进入一个中美两强各具优势的竞争态势。[12]同时，中美科技竞争是不可逆的、难以避免的战略性竞争。[13]许多人将当前的中美关系与冷战相提并论。美国战略界的对华强硬派从地缘政治和意识形态方面宣告中美战略竞争已经形成“新冷战”格局。然而，这是一个极具误导性的危险比较。[14]中国的崛起对美国及其盟友所构成的挑战，促使美国开始制定和谋划一系列国家技术战略，用以保持其在创新和技术领域的领导地位。中美关系专家厄尔·卡尔（Earl Carr）认为，美国需要的国家技术战略，其核心应该从美国国内开始。否则，美国可能会面临永久失去其全球技术领先地位的风险。[15]与特朗普一样，拜登认为中国对美国工业构成战略威胁，因此，在经贸与科技领域，拜登政府将着力于巩固美国科技的核心竞争力，并促使中国作出结构性改革。根据拜登在2020年总统竞选过程中的系列政策宣示及其他相关信息资料，清华大学战略与安全研究中心马国春认为，美国对华战略竞争已经聚焦于科技领域，美国借由竞争增强自身优势，在意识形态领域持续输出美国价值观，通过重回多边进行“联合围堵”。[16]中美科技关系专家谢淑丽（Susan Shirk）提出，在科技领域以“小院高墙”（small yard, high fence）策略应对中国，保障美国科技优势，即以负面清单、出口管制、限制华人华资介入为“高墙”，把核心技术封锁在“小院”之内，在非关键技术领域与中国开展合作。丹麦国际问题研究所的高级研究员卢克·佩蒂（Luke Patey）提出，拜登将对中国技术保持强硬立场，通过在基础研究和开发领域投入数十亿美元来提高美国自身的实力，召集民主国家共同促进和制定网络安全和数字贸易的全球技术标准。中国的科技公司可能很快就会面临来自特朗普“遗产”的限制和美国新政府举措下的双重竞争。[17]
拜登政府对华科技政策的核心逻辑
科技无疑是支撑美国霸权的重要战略力量，无论是拜登还是特朗普，科技扮演的这个角色是不变的。唯一可能变化的是特朗普将科技“武器化”的策略是否会延续？同时，拜登将如何处理特朗普在科技领域已经打出的各种牌，是简单收回还是继续利用？我们一方面要察言，尤其是仔细分析美国智库的各种报告；同时也要观色，观察与分析拜登政府的最新动向。
拜登政府“满月”之际，围绕对华科技政策，美国各方智库纷纷建言献策。这些智库报告虽然有着明显的“特朗普后遗症”，却是迄今研判美国政府策略的最好参考。其中比较有代表性的几份报告，一份是2021年1月13日新美国安全中心（CNAS）发布的题为《掌舵：迎接中国挑战的国家技术战略》（Taking the Helm: A National Technology Strategy to Meet the China Challenge）的报告，提出了一套全面的国家技术战略框架。另一份是由谷歌前任CEO埃里克·施密特（Eric Schmidt）领导的智库“中国战略组”（China Strategy Group, CSG）精心打造的报告，题为《非对称竞争：应对中国科技竞争的战略》（Asymmetric Competition: A Strategy for China & Technology），该智库汇聚了一班美国科技、投资和战略界真正懂行的老将，立足美国利益最大化的精准算计，建议华盛顿在科技领域针对中国开展“非对称竞争”，实施选择性脱钩的“分岔”（bifurcation）战略，有分有合，有拉有打，其中将美元结算、社交媒体、搜索、移动应用商店和移动即时通信等作为其谋求战略与价值双重利益的重点，深刻体现了美国主要科技企业的利益色彩。2021年3月1日，埃里克·施密特领衔的美国人工智能国家安全委员会又向国会递交了一份长达750多页的报告，敦促美国政府采取包括寻求开发和部署“具有人工智能能力”武器在内的多种措施，提升AI技术水平以对抗中国，叫嚣在先进芯片制造方面全面压制中国。[18]这份报告在美国也招致广泛批评，尤其是针对其中鼓吹AI军备竞赛的论调。
加州大学圣地亚哥分校全球政策与战略学院院长彼得·柯维（Peter F. Cowhey）主持撰写的《迎接中国挑战：一项新的美国技术竞争战略》（Meeting The China Challenge: A New American Strategy for Technology Competition）报告中提出，美国可以采取行动，保持竞争优势，同时加强创新并保护国家安全。2021年1月19日，美国科技创新智库“信息技术和创新基金会”（ITIF）发布《美国全球数字经济大战略》（A U.S. Grand Strategy for the Global Digital Economy）报告，其中指出，为确保美国继续保持在信息技术领域的全球领导者地位，美国政府必须制定以“数字现实政治”（digital realpolitik）为基础的战略，实现对美国利益的全面保障。2月17日，美国极右翼反华政客、阿肯色州共和党联邦参议员汤姆·科顿（Tom Cotton）发布了关于中美长期竞争的战略文件——《打击中国：有针对性的脱钩和经济持久战》（Beat China: Targeted Decoupling and the Economic Long War），该文件所呈现出的美国极右势力反华套路与拜登团队的对华战略存在较大差异，极右翼政客认为对华“脱钩”是美国最终获取胜利的唯一出路。2月25日，美国华盛顿大学法学院和斯坦福大学胡佛研究所发布了《在美国运营的中国技术平台》报告，[19]渲染在美国运营的中国技术平台（如TikTok）给美国带来的各种威胁，评估各种成本，提出应对这些威胁的框架。除此之外，布鲁金斯学会（Brookings Institution）、卡内基国际和平基金会（CEIP）、哈佛大学肯尼迪政府学院（Harvard Kennedy School）、亚洲协会政策研究所（ASPI）、新美国基金会（NAF）等自由派智库都为拜登团队提供对华政策报告。美国民主基金会、美国民主中心、美国进步中心等智库也是民主党制定对外政策的重要参考来源。
对华科技政策是美国智库最为关注的热点，类似的报告还将持续出台。但这些报告的基本逻辑和态度大同小异。大多是偏向政治性的，少数来自产业界的观点相对客观理性一点，但也不可避免地掺杂了不同利益团体的“私货”。从上述报告可以看出，目前美国在对华科技政策方面，已经形成了更加体系化、结构化、精细化的战略框架；并且处处体现出其利益最大化的“如意算盘”，即谋求将局部的选择性脱钩作为其战略主导方向。对于坚守建制派的拜登政府，这些报告无疑具有显著的参考性和预测性。其思想和观点最终集中体现在《2021美国创新和竞争法案》之中，逐渐凝结并固化下来。这就要求我们既要及时跟踪研究，同时在战略应对方面，也应该更加有方法、有体系、有步骤。
美国对华科技政策的分析框架：BUTD模型
拜登上台之后，美国对华科技政策究竟能否发生根本性改变，特朗普打开的潘多拉魔盒能否重新盖上？国内外专家众说纷纭，我们无法去作占卜式的简单预测。但是，我们可以通过一定的分析框架，把握中美科技发展最关键的要素，审视美国对华科技政策最关键的内在逻辑。具体来说，究竟该如何更深刻地进行分析和判断？
目前，针对美国对华科技政策的判断和分析，包括美国智库的各种报告，基本以传统国际关系的理论和视角为主导，缺乏契合科技特性的、合适的分析框架。而缺失技术和市场视角，无法抓住美国对华科技政策的本质，尤其不能作出准确的判断，将会导致很大的战略偏差。为此，综合技术演进逻辑和科技发展规律，我们初步建立了基本的分析框架，简称BUTD模型。模型的核心就是结合两个维度和要素：一个是基于政治与国际关系的、自上而下（Top-Down）的制度维度，简称TD维度，这一维度更加能动；另一个是基于技术演进与科技产业发展规律的、自下而上（Bottom-Up）的技术维度，简称BU维度，这一维度更加基础。两者结合即构成技术与制度双维度的BUTD模型分析框架。
分析美国对华科技政策，必须抓住其内在的本质和外在的关键变量，制度和技术两个维度缺一不可，两者之间不是非此即彼的关系，也不是简单的谁比谁更重要，而都是根本性的变量。自上而下的TD制度维度，基于美国政治和中美两个大国之间政治与国际关系变化，是造成短期波动的重要力量，也是最不可预测的变数。自下而上的BU技术维度，基于技术演进逻辑和科技产业发展规律的视角，是基础性的、长期的决定性力量，是相对可预测的变量。TD要素的本质是自上而下的，源自政治的逻辑和国际关系的变化，是外在的、人为的、机械的、短期的、间隙性的。但是，基于美国独一无二的霸权实力，不能低估其冲击力和破坏力。BU要素本质是自下而上的，源自技术和市场的规律，是内在的、内生的、有机的、长期的、持续的，有着自身的逻辑和规律。经历足够的历史长度和把握核心因素，BU要素相对可预测。而且，面对自下而上的技术和市场，自上而下的政治力量并不可能从根本上决定中美科技长期的力量转移。
首先，我们分析美国的政治因素。无论是特朗普还是拜登，在科技方面的核心策略都是基于美国两党，或称美国精英阶级的共识。对这个共识的表达，迄今为止阐述得最简单清晰的就是著名政治学家、《大国的政治悲剧》一书作者约翰·米尔斯海默（John J. Mearsheimer）的“两前提说”。[20]他在2020年接受德国之声采访时表示，美国精英层对于中美关系理性的逻辑基于两个前提：首先，美国不会容忍中国崛起为一个与其平起平坐的竞争者；其次，美国精英有理由相信美国在可预见的未来可以遏制中国。米尔斯海默所说的这两个前提缺一不可、相互支撑，构成美国制定对华政策的底层逻辑。只有两个前提至少消解一个，美国对中国科技企业的打压才可能真正偃旗息鼓。短期之内，显然不可能。而中国更不可能放弃崛起的机会。米尔斯海默从结构主义视角作出的这个判断，很有启示性。因此，拜登政府不可能放弃对中国高科技的遏制，与特朗普政府不同的只是表现的方式和方法。
然后，让我们再来看看全球技术演进的逻辑。相对于宏观的政治因素，科技相对微观，但也非常复杂，所以专家们也是众说纷纭。读到的相关分析越多，可能会越摸不着头脑。正确观察高科技，必须抓大放小，善于把握核心，尤其是对引领全球科技产业主航道的洞察。最近50年，全球科技的主航道就是互联网。我们删繁就简，重点分析主航道的走势，其发展格局基本上是10年一个阶段。美国对华科技政策也与此紧密相关，冲突程度与中国高科技的竞争直接正相关。20世纪90年代之前，中国科技处于完全追随状态，双方相安无事。进入21世纪，中国开始逐渐崛起，尤其是2008年网民总量超过美国之后，但整体上中国依然处于从属地位，所以合作依然处于高点。21世纪最初10年，中国高科技开始显示力量，美国企业在中国市场竞争中开始遭受挤压，在5G和移动支付等个别领域开始对美国构成威胁，所以中美科技关系开始出现拐点。2015年中美首脑会议之后开始出现转折，特朗普上台后中美科技关系更是加速滑落。
拜登上台后开启了21世纪20年代。下一个10年，中国高科技企业一方面将在更多领域对美国企业构成竞争压力；另一方面随着亚非拉市场成为互联网主战场，中国高科技全球化步入集体走出去阶段，将进一步对美国企业构成威胁。尤其是中国明确将强化国家战略科技力量放在2021年经济工作的首要位置，对于中国高科技发展无疑是重大利好、重大推进。
因此，技术的演进决定了中美科技发展之间的张力将不断升级。澳大利亚前总理、亚洲协会政策研究院院长陆克文（Kevin Rudd）认为，“2020年代将是中国和美国在全球性力量不成则败的10年。华盛顿和北京在经济和科技方面的战略实力将前所未有地拉近，因此，2020年代将是危险的10年。”如果没有特别的重大变数，那么直到21世纪30年代之后，美国才有可能正视现实，接受全球科技新格局，双方才有可能进入相对良性的竞争态势。显然，在拜登政府时期，中国还不具备彻底扭转局势、使美国愿意握手言和的基础条件。我们需要正视现实，适应和习惯这种新常态，因势利导，化压力为动力，通过美国政府的这种“极限测试”解决中国科技长期存在的短板与问题。
拜登政府对华科技政策的变与不变
美国对华核心战略和内在逻辑不变，但风格可以不一样。我们再进一步考察拜登政府上台前后的言行和人事布局，这些也是值得研判的重要信息和关键行为。
拜登在竞选期间就多次表达对中国科技发展及应用和做法感到担忧。拜登团队的外交政策顾问、奥巴马政府时期的常务副国务卿、现任美国国务卿安东尼·布林肯（Anthony Blinken）2020年9月对《华尔街日报》表示：“在副总统（拜登）看来，世界上存在科技民主国家（techno-democracies）和科技专制国家（techno-autocracies）之间的分别。”他希望借助“科技民主国家联盟”来遏制和对抗中国。因此，拜登时代的对华科技政策将是一场交织着浓厚意识形态的、基于鲜明价值观的利益博弈。这种价值观既支撑拜登和拜登政府团队的战略思维，也作为旗帜帮助美国在国际社会号召更多盟友参与。
拜登已经建立了一支对中国态度强硬的政策团队。拜登任命了三位曾在特朗普政府任职且强势与中国对抗的官员，其中一位名叫梅拉妮·哈特（Melanie Hart）的成员还曾为特朗普政府针对华为实施的“清洁网络”工作做过督查和宣传。美国资深外交政策专家库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）负责美国的亚太事务，强化了布林肯的反华立场。
2021年1月19日，候任国务卿布林肯公开表示，“特朗普政府对中国的强硬态度是正确的”。正式出任国务卿后，布林肯不断敦促拜登政府抓紧时间发挥优势，联合各国盟友，参与制定国际科技规则。用布林肯的话来说，不管和中国竞争还是合作，美国都得拿出足够强势态度的所谓“高效”对华战略。
2021年2月10日，美国政府已要求联邦法院暂停对微信海外版、抖音海外版TikTok的禁令。要求TikTok出售其在美国资产的计划已被“无限期搁置”。拜登正对其前任应对中国科技公司潜在安全风险的努力进行广泛评估。2021年2月24日，拜登签署了一项行政命令，要求美国联邦政府机构对关键产品和行业的供应链风险进行全面评估，解决美国供应链的脆弱性和面临的风险。行政令要求美国联邦政府机构在100天内完成对半导体、药品及药物成分、稀土等关键矿物质、高容量电池四类关键产品供应链风险的评估，并提交政策建议报告。行政令还要求在一年内完成对美国六大关键行业供应链的风险评估，包括国防、公共卫生、信息和通信技术、能源、交通及农产品和食品生产行业。
2021年2月25日，国际半导体产业协会（SEMI）致信美国商务部，呼吁重审特朗普政府2020年针对中国出台实施的一系列限制措施，迅速减少许可证申请的积压，因为拖延就是“事实上的拒绝”。并敦促即将上任的美国商务部长即使要限制技术出口，也需与盟友合作。SEMI总裁阿吉特·马诺查（Ajit Manocha）认为，只有创造公平的竞争环境，才能促进政策效果的最大化，实现对国家安全和经济冲击损害的最小化。
2021年2月26日，华尔街日报报道，据知情人士透露，拜登政府计划允许一项旨在打击中国技术发展的全面法案，这一法案延续自特朗普政府，并将于3月生效。该法案最初于2020年11月提出，授权美国商务部能够禁止其认为对国家安全构成威胁的技术相关业务的交易。据美国商务部估计，该法案可能影响多达450万家各种规模的美国企业，他们需要获得政府批准才能使用中国的信息技术设备和服务。
2021年3月1日，美国国家安全委员会（NSC）建议国会加强限制芯片制造技术出口到中国的力度；对先进芯片生产设备出口许可证的申请实施“假定拒绝”政策，并建议把监管惯例升级为美国国家政策，以确保中国半导体业落后于美国两代。
2021年5月12日，美国参议院商务委员会通过了长达340页的《无尽前沿法案》，批准在5年内拨款1100多亿美元，用于人工智能、半导体、量子计算、先进通信、生物技术和先进能源等关键技术领域的基础和高级研究、商业化及教育培训计划，应对来自中国日益严重的竞争压力。
2021年5月27日，美国参议院以68票赞成30票反对的投票结果结束了对总投资额达2500亿美元的《2021年美国创新与竞争法》（USICA）辩论；6月8日，美国参议院以68票赞成32票反对的结果通过了该法案。USICA是《无尽前沿法案》的增强版，扩充了《2021年战略竞争法案》《应对中国挑战法案》等内容而形成，以提升美国的科技创新竞争力。USICA将授权国会投入约1900亿美元加强美国的技术实力，包括此前用于加强半导体生产实力的520亿美元。
众多迹象表明，拜登政府显然没有放下或放缓打压中国科技企业的迹象。拜登虽然会对特朗普很多非理性的做法改弦更张，但在高科技领域，拜登不会轻易放弃或者纠正特朗普的策略，而且会接过很多特朗普打出去的牌。首先，拜登政府在遏制中国科技发展的态度上与特朗普政府基本相同，所以必然要积极有为。其次，拜登政府要避免招致压力和批评，“政府官员担心，阻止该方案（特朗普打击中国科技的方案）会让新政府发出对华做法的错误信息，这可能会引发批评，称其采取的是较软弱的做法。”
综上所述，在拜登开启的21世纪20年代，科技竞争依然是中美博弈的客观现实。我们必须放下幻想，理性面对现实。那么，落实到更具体的层面，我们判断下一步可能的情况。拜登针对中国高科技企业的打压方式与特朗普不同，主要表现出以下四个特点。
一是理性算计，也就是利益至上。拜登政府面将更加精心于利益权衡，减少损人不利己的行为，其必须考虑到美国高科技企业在中国市场拥有巨大的利益，年收入在5000亿美元级别，而中国高科技企业在美国市场已经所剩无几，这种极大的利益不平衡、不对称将在很大程度上制约其政策设计。与特朗普单纯以打击中国企业为考量不同，拜登会将其与如何更进一步打开中国市场结合在一起。然而，打击中国不见得能够直接让美国企业受益，还应同时加大美国对基础研究的投入，加强针对科技巨头的反垄断，增强自身的科技创新活力，扩大原有优势，并将其作为重点发力领域。
二是既要面子，也要里子。既要获取利益，还要占据道德制高点。某些不择手段、强取豪夺的行为应当会适可而止。拜登政府暂停抖音、微信禁令，无限期搁置TikTok出售计划，即为明显表现。当然，以网络安全的名义遏制华为5G和高端芯片发展的行动较难逆转。美国网络空间日光浴委员会（Cyberspace Solarium Commission, CSC）发布的系列网络安全报告值得参考，其在2021年1月16日发布的第五份白皮书《对拜登政府的网络安全建议》，体系化地指明拜登政府可能在网络空间采取的策略，并提出未来几个月和几年的行动重点。2021年2月19日，拜登参加慕尼黑安全会议并发表演说，此次发言是拜登上台后首次在国际场合发表讲话，也是慕尼黑安全会议50多年历史上首次有美国在任总统与会。
三是准备打群架，尽可能不靠单打独斗。前几年的较量证明，美国单打独斗，一方面效果有限，打击力量不足，而且代价与负面影响巨大，同时波及诸多盟友利益。拜登政府更希望以民主价值理念为旗帜，纠集联盟的力量。例如，代替巴统的《瓦森纳协定》可能会发挥更活跃的作用，美国可以此联手其他国家，限制中国获取高端设备与技术。例如，《非对称竞争：应对中国科技竞争的战略》报告即提出，为了避免出现“中国赢得互联网”的局面，应建立由美国、日本、德国、法国、英国、加拿大、荷兰、韩国、芬兰、瑞典、印度、以色列、澳大利亚等国组成的“T-12”论坛，共同促进科技发展的规范和价值观。
四是期待重新焕发美国技术创新的优势，重建美国高科技独特的竞争优势。在5G、人工智能、量子计算等新兴技术领域，避免被中国超越。大幅增加科技研发投入，放宽科技移民政策，强化美国人才优势。
加州大学圣地亚哥分校全球政策与战略学院院长彼得·柯维认为，拜登入主白宫后，不会逆转特朗普政府时期大举围堵华为的做法。针对华为的遏制，针对抖音的施压，针对中国企业的黑名单，以及对中国企业赴美国上市制造障碍，等等，哪些会松动，哪些会继续？拜登政府肯定要待价而沽。所以，中美科技竞争将更紧密地与中美整体博弈相关联。双方究竟会将高科技这张牌放到何等优先程度，决定了当下中美科技冲突热点问题的解决顺序与方式。
2021年3月25日，美国总统拜登于白宫举行了上任以来首场总统新闻记者会。在中美关系方面，拜登的表述与美国主流智库的声音一致，也充分印证了前文的分析。拜登表示不寻求与中国对抗，但会坚持要求中国遵守“公平竞争”“公平贸易”及“尊重人权”的国际规则，尤其是拜登坚定地宣称，在自己任期内绝不允许中国超越美国成为世界头号强国。拜登还声称美国要加大对量子计算、人工智能和生物技术等有前景的新技术的投资，以确保美国在同中国的竞争中获胜。[21]
适应新常态，构建积极防御的战略体系
美国打压中国科技企业的根本原因就是美国精英阶层不愿意看到中国崛起，不甘于在一些领域被中国超越，而试图通过策动自上而下的政治力量，来自下而上地干预技术与市场力量，扰乱既有的技术与市场进程。由于科技产业固有的强大外部性，美国对华科技政策的影响必然波及全球。美国政府的首要敌人不是中国，而是全球高科技产业。自上而下的政治力量不能被高估，也不能被低估，但其效果基本上属于“成事不足，败事有余”。对于市场和供应链的短期影响和冲击是毫无疑问的。那么，我们将如何应对拜登政府采取的科技新政策？理性的应对之策必须从科技行业的内在规律入手。基于BUTD分析框架，我们要立足自上而下的TD层面和自下而上的BU层面。这两个层面、两样特性、两种规律相互传导和联动，遵循各自规律，但是不能轻易错位，以免自乱阵脚。
首先，自上而下的TD层面，还处于“敌”强我弱的战略态势，在该层面的博弈能力、经验和工具方面，我们依然存在明显的短板，基本上属于边发展边补课，应确立积极防御的整体战略方针。无论是自身实力，还是对手“损人不利己”的特性，除非触及国家核心利益，否则在这方面我们可以避其锋芒，不宜跟随美国出招，应尽量少采取对抗性举措。
1.放下幻想，适应科技竞争的新常态，确立积极防御战略，将此转化为自身提升和发展的契机，以此展开积极的战略研究，增强社会化智库体系的活力和竞争力。知彼知己，理性选择，系统部署。拓展对话机制，恢复交流对话与合作。尽管中美在科技领域的竞争还将加剧，但合作依然是自下而上的长期驱动。我们依然应以开放的心态构建多层次、多平台的对话与合作机制，更好地了解彼此关切，减少冲突，控制风险。
2.刻苦攻坚，强化国家战略科技力量。不仅“关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的”，而且也不能再把国家关键基础设施建立在美国生态之上，而应该投入战略资源培育“中国体系”。排查薄弱点，解决“卡脖子”问题，仅仅依靠市场力量是不够的，还需要政府这只“看得见的手”的引导。围绕美国“去中国化”的供应链计划，我们自身也需要明晰风险。
3.积极推动制度创新。《2021美国创新和竞争法案》对我们最大的警示就是，我们除了要持续不断推动既有体制机制改革，更要敢于“破圈”，直接跳出现有框架，开创全新的体制机制。新旧竞争，双管齐下，相互博弈，相互促进。我们在科技竞争方面是新手，付出的代价很高。这些高额学费最直接的回报就是“吃一堑长一智”。积极构建防御体系，也是在特朗普政府期间我们可圈可点的表现。正如《日本时报》2021年2月21日发表的《中国如何加入制裁博弈》一文指出，随着与特朗普政府关系的破裂，中国受到华盛顿制裁工具越来越大的打击，中国政府从中吸取了教训。中国已悄然摆脱对限制性措施的历史性厌恶，开始建立一套类似于美国制裁的工具箱：出台《中华人民共和国出口管制法》和《不可靠实体清单规定》等。
4.强化反垄断和防止资本无序扩张。美国将会在新一轮反垄断中再次释放强大的创新活力，我们也应不甘落后，对长期压制行业创新活力、滥用垄断地位的行为要形成法律威慑力，进一步激活自下而上、持续创新的源头。
其次，自下而上的BU层面是历史的决定性力量，也是我们最大的力量所在。“时与势”都在我们这边，存在明显我强“敌”弱的态势。我们只需因势利导，继续发展步伐，通过加大技术创新，做大做强这股力量，就可以“不战而胜”。
1.强化技术创新，洞察趋势，顺应技术演进。以我为主，加快提升实力，才是硬道理，培养自主可控的产业生态，顺应技术演进的历史趋势，充分借助亚非拉高科技市场崛起的势头，积极推动全球化进程。既要推动企业全球化，更要推动“中国体系”全球化。在体系层面形成可与美国抗衡的竞争力，既是我们的基础，也让科技惠及全球，让各国走出受制于人的境地，拥有自主选择权，是避免全球产业链被美国政治绑架、提升全球安全的必由之路。解决“卡脖子”问题需要依靠市场力量生根发芽，壮大“中国体系”以可持续发展。
2.加大开放，扩大朋友圈。我国应进一步加大开放力度，无论美国如何对待我们，我们都要坚守进一步开放的基本方针，不仅向美国开放，也向世界开放。开放始终是高科技创新的核心驱动力，要进一步增强中美企业双方的利益纽带，做强中美高科技真正的减压阀和稳压器。
3.加大全球化力度。之前，中国企业只有华为、中兴、联想等企业践行“走出去”战略，容易被精准打击。接下来，抖音、小米等更多互联网、硬件和软件企业，成建制的力量将以更加积极的姿态走出国门，既深入欧美市场，也主导新兴市场。
目前，全球互联网技术仍在快速横向扩张，亚非拉国家逐渐成为互联网下半场的主导力量。而技术的纵向深入，即核心技术的突破，借助国家战略的引导，激活市场力量，也开始逐渐进入突破阶段。全球科技产业链即是在市场力量主导下形成的，科学领域更是最坚固的全球共同体，不是任何政治力量能够打破和逆转的。所以，中美科技竞争，我们在价值观高度上、在战略立意上都可以占据制高点，最终让拜登政府不合时宜的政治企图，与技术演进逻辑、与市场规律、也与全球科学共同体背道而驰。
无论是按照特朗普政府的战略还是拜登政府的战略，最终核心都是基于自上而下的政治逻辑，是以美国政府策动和主导打破市场逻辑的“计划经济”模式，来遏制与对抗中国高科技全球化的“市场经济”。美国政府真正的对手就成为整个市场，其成效可想而知。只要中国应对适当，不断强化自身的创新能力，提升市场竞争力。那么，随着时间推移，美国政府遏制中国高科技的战略，其成败几乎没有悬念，结果是注定的。
因势利导，夯实基础设施，发力公共物品
我们必须清醒地看到，《2021美国创新和竞争法案》汇聚了美国上下意志和多重战略目的，抛开其中的“冷战”思维和遏华企图，我们应高度重视并拿出真正的战略性对策。可以说，这是近十年来，美国政府针对中国未来发展发起的最具实质性冲击与挑战，里面包含很多真招、实招，主要战略目标是全方位调动美国的国家机制，以立法与国家投资等方式，支持核心科技领域的教育、基础研究和应用研究等，全面打响面向未来的国家科技竞争战，堪称自上而下的美国微缩版“举国体制”。其厉害之处不仅在于资金的投入强度和聚焦的产业领域，更在于美国期望恢复和激活曾经赖以成功的科技创新机制和体制。美国强化对科学和教育投入是这个法案最核心的本质，他们希望突破现有科研体制，跳出原有的路径依赖，再创当年科技发展的奇迹。可以说，这一次美国拿出了看家本领，试图通过这一法案为美国长期的科技优势固本守根。
当然，从更长的历史时期来看，决定历史进程的依然是自下而上的科学技术的演进与发展。这是中国崛起的生命线，也是抵御科技遏制、形成最有力的主导权的基石。虽然这是一项需要持之以恒、而非一蹴而就的事情，但我们在科技发展方面长期存在的短板，也迫在眉睫地需要调整与补课。
科技发展有着自己的演进逻辑和节奏，以10年为一个阶段，很难抗拒。而中美之间因为此消彼长，根本利益冲突不可调和，两国科技竞争也将长期持续，并不是一时之计，既不会仅在特朗普政府全面展开，也不会在拜登这一届政府偃旗息鼓，至少将延续至未来10到20年。因此，我们必须以我为主、立足长远。
无论是科学共同体还是科技产业，其本质是高度全球化，相互协作、共同发展是科技造福人类的根本使命所决定的。美国政府这种政治干预的“使绊子”，试图通过损人来利己，背离科学精神，也背离科技产业基本规律，属于逆时代精神和趋势的行为，很难说能够持续多久。正如美国《世界政治评论》文章所说，“特朗普政府侧重给中国的发展使绊子，而不是重振美国自己的竞争力。如今拜登政府应避免推行被动的、以中国为中心的外交政策。这种做法会把战略主动权交给北京，令华盛顿处于对中国的决定作出被动反应的地位，而不是在独立考量国家利益的基础上主动采取行动。”美国终究需要通过创新与发展，通过开放的公平竞争，与中国展开良性的合作与博弈，这才是正道。
《2021美国创新和竞争法案》直接触动了我们在基础研究和科学共同体层面的长期软肋和最大短板。[23]必须借助这一轮全新的挑战，因势利导，以超常规的战略决心与投入力度强化我们的教育与基础研究。这一场战略博弈的重要性显然是前所未有的。如果差距进一步拉大，我们科技发展的动力就可能陷入无本之源的困境。所以，从长远来看，最重要也是最根本的，我们还是要回到支撑科技创新和发展的基础层面，也就是科技创新的全球基础设施和公共物品，这方面并不像5G、AI等前沿领域那样刀光剑影，但却是真正科技硬实力的根基，也是科技软实力的源泉。
科技人才争夺更趋激烈。在特朗普政府的所有限制竞争政策中，收紧移民的政策最令科技行业受伤，特朗普阻止外国公民流入美国，冲击了极其依赖人才的科技行业。2021年5月，拜登已宣布撤销一项“限制无医疗保险的移民进入美国”相关行政令，未来拜登可能还会撤销一系列特朗普签署的移民相关行政令。前总统奥巴马的助手、现科技公司的顾问吉姆·梅西纳（Jim Messina）说：“拜登当选后首先会做的一件事就是修改特朗普的移民政策。他会取消H-1B签证的限制，科技行业一定会热烈欢迎。”[24]拜登可能还会支持《高技术移民公平法案》的出台，该法案可以让硅谷更加容易招募到信息技术员工。
特朗普政府的很多做法颠覆了全球高科技行业的基本规则，极大地损害了全球高科技产业链，本质上是对全球高科技领域公共物品的破坏和摧毁，损害了全球高科技行业的利益，无谓增加了各种成本，加剧了发展的不确定性。未来，中国应坚定不移地在高科技公共物品建设方面加大投入，力争在全球科技公共物品方面成为真正的强国。
打造基础教育和基础研究的科学共同体，构建更加互联互通的全球产业链，积极推动数字时代数据和信息正常、有序地流动。对开源项目的支持与全球性开源平台的建设，都应纳入中国国家战略科技力量的重要优先级。超越单纯的“重商主义”，中国在高科技公共物品建设方面逐渐崛起，才能赢得世界各国更大的认同与支持，才能更好地彰显国家软实力，形成抵御美国政治力量干预的最有力手段。米尔斯海默所说的“两个前提”总有化解的一天，全球高科技最终必然要回到优势互补、全球协作、共同发展的“共赢”轨道。
（本文系2019年国家社科基金重大项目“媒介体制与社会信任研究”和2018年国家社科基金项目“国家网络治理与中国互联网全球化协同研究”的阶段性成果，项目编号分别为：19ZDA325、18AXW009；浙江传媒学院互联网与社会研究院院长助理钟祥铭、互联网实验室研究员严峰对本文亦有重要贡献）
注释
[1]方兴东：《中美科技博弈，且看它如何变招》，《环球时报》，2021年2月18日，第14版。
[2]罗思义：《拜登新政：用“科技民主”打压你，用“言论不民主”屏蔽你》，观察者网，2021年3月1日，https://www.guancha.cn/LuoSiYi/2021_03_01_582581.shtml。
[3]［美］吉迪恩·罗斯（Gideon Rose）：《实用主义是美国外交的意识形态核心》，2021年2月16日，https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-02-16/foreign-policy-pragmatists。
[4]U.S. House of Representatives, "On Smart Competition: Adapting U.S. Strategy toward China at 40 Years", https://docs.house.gov/meetings/FA/FA00/20190508/109457/HHRG-116-FA00-Wstate-SacksS-20190508.pdf.
[5]LEE W. C, Taiwan's Political Re-alignment and Diplomatic Challenges, Politics and Development of Contemporary China, Cham: Palgrave Macmillan, p. 217.
[6]Chi Hung Kwan, "The China-US Trade War: Deep‐Rooted Causes, Shifting Focus and Uncertain Prospects", Asian Economic Policy Review, 2020, 223(15), pp. 55-72.
[7]Marguerite Reardon, "The Biden Presidency: What it Means for Tech", CNET, https://www.cnet.com/news/the-biden-presidency-what-it-means-for-tech/.
[8]Heather Hurlburt, "Inside Joe Biden's Foreign-Policy Worldview", Foreign Policy, https://foreignpolicy.com/2021/01/15/joe-biden-foreign-policy-relationships-united-states/.
[9]Jacky Wong, "The U.S.-China Tech War Won't End Under Biden", The Wall Street Journal, https://www.wsj.com/articles/the-u-s-china-tech-war-wont-end-under-biden-11607939916.
[10]Jill Disis, "The China Trade War is One Thing Joe Biden won't be Rushing to Fix", CNN Business, https://edition.cnn.com/2021/01/21/economy/china-trade-tech-war-biden-intl-hnk/index.html.
[11]Tim Culpan, "It's Joe Biden's Technology Cold War Now", Bloomberg, https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2021-02-04/it-s-joe-biden-s-technology-cold-war-with-china-now-not-trump-s.
[12]Fang Xingdong, "Will US-China technology competition change course under Biden administration?", Global Times, https://www.globaltimes.cn/page/202102/1215878.shtml.
[13]鲁传颖：《中美科技竞争的历史逻辑与未来展望》，《中国信息安全》，2020年第8期。
[14]宋静、司乐如：《美国智库因素影响下的拜登政府对华政策走向》，《世界经济与政治论坛》，2021年第1期。
[15]Earl Carr, "US & China: Redefining Competition and Cooperation", Forbes, https://www.forbes.com/sites/earlcarr/2021/01/31/us-and-china-redefining-competition-and-cooperation-through-manufacturing-tech-and-innovation/?sh=55cf58ac331b.
[16]马国春：《拜登上台后美国对华科技政策走向研判》，《创新科技》，2020年第11期。
[17]Luke Patey, "To Beat China on Tech, Biden Will Have to Learn from It", Wired, https://www.wired.com/story/beat-china-tech-biden/.
[18]NSCAI, "National Security Commission on Artificial Intelligence", https://www.nscai.gov/wp-content/uploads/2021/03/Full-Report-Digital-1.pdf.
[19]Hoover Institution, "Chinese Technology Platforms Operating in the United States", https://www.hoover.org/sites/default/files/research/docs/chinesetechplatforms_webreadypdf.pdf.
[20]［美］约翰·米尔斯海默：《美国不会容忍中国与之平起平坐》，德国之声，2020年9月23日，https://m.dw.com/en/chinas-rise-and-conflict-with-us/a-55026173。
[21]"Biden holds first formal press conference", https://thehill.com/video/administration/544882-watch-live-biden-holds-his-first-formal-press-conference.
[22]Ali Wyne, "Competition With a Rising China Shouldn't Dictate U.S.", Foreign Policy, https://www.worldpoliticsreview.com/articles/29450/competition-with-a-rising-china-shouldn-t-dictate-u-s-foreign-policy.
[23] 方兴东：《美国想靠“举国体制”维持科技优势》，《环球时报》，2021年5月29日，第7版。
[24]《分裂的美国政府 泥潭中的科技巨头》，新浪科技，2020年11月9日，https://finance.sina.com.cn/tech/2020-11-09/doc-iiznezxs0760850.shtml。
Study and Assessment of US Science and Technology Policy Towards China
Fang Xingdong
Abstract: After the Biden administration took office, it has changed many practices of the Trump administration. However, the smallest change may be the science and technology policy towards China. The essence of the US government's science and technology policy towards China is that it is unwilling to be surpassed by China in some areas, so it tries to disrupt the existing technology and market process by instigating top-down political forces and intervening in bottom-up technology and market forces. Combining the top-down (TD) institutional dimension based on political and international relations with the bottom-up (BU) technical dimension based on technological evolution and the development law governing the science and technology industry, this paper constructs a BUTD analysis model and analyzes the logic and strategy of the Biden government's science and technology policy towards China. It can be concluded that China should adopt an active defense strategy, rely on itself, improve top-level design, strengthen technological innovation and the opening-up strategy, comply with the logic of technological evolution and the trend of market opening, adapt to the new normal of scientific and technological competition, make good use of the changing situation, and solve the long-standing key problems affecting China's scientific and technological development; more importantly, China should make important contributions to the basic public goods of the global science and technology industry in the long run.
Keywords: Sino-US relations, US science and technology policy towards China, BUTD model, US Innovation and Competition Act
