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人口老龄化背景下欠发达地区发展转型对策研究

——以辽宁省鞍山市的探索实践为例

摘 要:作为东北老工业基地的典型代表,辽宁省鞍山市充分利用自身优势和已有资源,以发展银发产业为新动能,以城乡内在地方特色资源为依托,通过深化改革和制度创新,探索走出一条“产业升级+人口优化+城市更新+乡村振兴”有机统一的新路,为全国其他面对人口老龄化叠加发展转型双重压力的地区提供普遍性参考。

关键词:人口老龄化 产业转型 共同富裕

中图分类号F21 文献标识码A

作为世界上最大的发展中国家,也是世界上老年人口最多的国家,中国的发展极具地区差异化和城乡差异化特征,特别是广大欠发达地区如何走出一条化解老龄化压力的新路,对于落实积极应对人口老龄化的国家战略具有十分重要的意义。中国人民大学国家发展与战略研究院课题组立足于中国人口老龄化进程的地区差异和城乡差异,将中国划分为双压力地区(人口老龄化程度相对高、经济相对欠发达)、双优势地区(人口老龄化程度相对低、经济相对发达)、经济相对发达老龄化率较高、经济相对欠发达老龄化率较低四种类型,并重点选择双重压力地区中最具有代表性的典型案例之一——辽宁省鞍山市作为研究对象。2021年5月至8月,课题组采取田野调查等多种形式进行实地考察,与政府部门、养老服务机构、专家学者等召开座谈会,聚焦“老龄化转型压力”与“制度弹性”之间的关系,对地方实践做法进行了思考,从引导创变、激活动能、提高制度弹性等角度提出了政策建议。

多重困境:人口老化、经济下行和产业转型叠加

“七普”数据公开后,东北地区人口老龄化问题进一步引发了社会各界关注。2020年东北三省65岁及以上人口占比为16.39%,老龄化程度高于全国平均水平。以辽宁省为例,65岁及以上人口占比为17.42%,高于东北地区平均水平,其中最具代表性的鞍山市的老龄化率达到27.26%,高于省平均水平。

东北地区发展主要受制于两个因素:一是出生率低和人口外流带来的人口负增长,使得人口年龄结构加速老化;二是由国企改革、产业结构调整带来的经济转型压力。一般来说,人口流失是经济衰退的表现,目前东北地区在一定程度上陷入了“经济衰退—人口外流”的恶性循环中。不过东北地区在资源禀赋、科技人才、现代农业、装备制造、交通设施等方面仍然有较好的基础。

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人口自然增长率低,年龄结构老化。东北地区户籍人口、常住人口分别在2010年、2015年陷入负增长。鞍山市近三年来出生人口逐年减少,二孩政策效应不明显。2020年户籍人口出生率为5.38‰,全市出生人口13617人,比上年同期减少11.45%。然而,60岁及以上人口增加了2.93万人,增长3.19%,占总人口比重增至27.26%,这表明鞍山市已进入中度老龄化社会。鞍山市人口老龄化呈现老龄化、高龄化、空巢化、失能化“四化叠加”趋势。老年人口规模大,截至2020年底,60岁及以上老年人口91.7万人,预计2025年突破100万人;老龄化速度快,近年全市老年人口以平均每年3.5%的速度递增,“十四五”期间增速还将加大;空巢和失能老年人多,截至2020年底,空巢(留守)老年人11.1万人,其中经济困难老人占比远超全省平均水平;逐步走向高龄化,80岁以上的老年人占比已达12.4%。

人口流出率高,劳动力结构性不足。1982—2021年,黑龙江、吉林人口持续净流出,辽宁省2010年后人口开始净流出,东北人口流出地区个数占比从2001—2010年的68.4%激增至2016—2017年的97.7%。鞍山市2020年净流出13568人,尤以青壮年人口外流为甚,导致劳动年龄人口比重相对下降,影响生产力发展。从事养老服务业人员呈现“一少三低五大”现象,即愿意从事养老服务的人员少,从业人员的专业技能水平低、薪资待遇低、社会地位低,从业人员的年龄偏大、流动性大、劳动强度大、工作风险大以及对其的招聘难度大。养老服务业劳动力供给短缺,无法满足老龄化社会的发展需要。

财政资金缺口大,社会保障负担重。近年来,尤其是受新冠肺炎疫情影响,鞍山市财政收入增长乏力,“三保”等刚性支出占可支配收入比重高达81%,且呈逐年提高趋势,县(市)区“三保”缺口年平均为16亿元左右,每年还需偿还政府性债务本息30亿元左右,财政收支矛盾严峻。此外,承接央企剥离办社会职能也加重了地方财政负担。上世纪90年代末鞍钢开始大规模剥离企业办社会职能,按10年预期测算,中央、鞍钢和地方共需承担实际改革成本290.15亿元,其中每年鞍山市财政需承担22.8亿元的改革费用,地方财力难以支撑。

2019年,黑、吉、辽养老金抚养比分别为1.28、1.35、1.48,远低于全国的2.53,这意味着在东北大概每1.5个在职人员供养1个退休人员。鞍山市退休人员约为117万人,占总人口的1/3,养老保险负担重。由于新冠肺炎疫情期间国家出台了减税降费政策,各类社会保险基金保费收入急剧下滑,财政负担也进一步加重。黑、吉、辽城镇职工基本养老保险基金分别于2013年、2015年、2015年开始入不敷出。2019年辽宁财政社会保障和就业支出占比达27.5%,居全国第一,远高于全国平均水平12.3%。

产业发展活力不足,产业结构亟待调整。东北地区计划经济惯性大、体制机制包袱重,低效国企占据大量资源、民营经济发展不足,人们观念相对保守,这都制约了经济发展的活力。鞍山市是典型的“一城一业、一企独大”的老工业基地城市,以鞍钢集团为代表的国有企业,尽管已经对退休人员进行了社会化管理和厂办大集体改革,但发展活力仍然不足。东北产业过度依赖资源和重工业,而新兴产业发展不力,以资源型产业、传统重工业为主的产业结构抗风险能力弱。很多地区的煤炭、石油等不可再生资源已大幅萎缩或临近枯竭。2008年以来,我国界定了69个资源枯竭城市及地区,其中东北地区占了24个。2000年,辽宁规模以上重工业占工业总产值比例为85.2%,高于浙江的45.9%、山东的67.1%;2017年进一步上升至86.2%,高于浙江的62.2%、山东的52.3%,工业结构亟待调整。此外,2017年黑、吉、辽高新技术企业总产值份额分别为0.7%、0.8%、1.9%,在31个省份中位列第18、23、24名,处于中下水平,而钢铁、煤炭等行业产能过剩却尤为突出。

探索突围:加快推进产业融合,深化城市活力建设

创新体制机制,推动产业转型。从资源依赖型经济转向以创新为重点、依托人力资本的知识经济,以及以生态产业为重点、依托生态资源的绿色经济,以期实现知识经济和绿色经济的双轮驱动。一是创新土地使用制度,推动产业融合。2020年出台《四产融合产业用地政策指引》,打出用地政策组合拳,提供了一套全方位“用地政策工具包”。内容涵盖差别化供地、地价优惠等方方面面,极大地方便了项目单位和管理部门按需查阅文件、便利使用政策,提高了用地审批效率。二是促进消费升级,发展网红经济。2020年上半年,全市直播电商交易额达70亿元,海城入选国家电子商务进农村综合示范县,全市信息传输、软件和信息技术服务业增加值增长了49%,拉动全市GDP上行0.5个百分点,新兴服务业支撑作用日益突显。三是大力吸引社会资本,持续推进“四产融合”。2020年1—7月,全市实现“四产”投资总额25.3亿元,2020年1—7月盘活闲置资产面积达112.7万平方米,其中“四产”领域盘活“闲置资产”占总闲置资产的14.9%。

发展银发经济,构建大健康产业格局。2020年,鞍山市出台了全国地级市第一份《关于发展银发经济的若干意见》,把发展银发经济、壮大老龄产业作为经济发展的重要战略。一是加大养老事业投入。以入选国家居家和社区养老服务改革试点为契机,以市级居家和社区养老服务指导中心为依托,建立起养老服务多元化的供给格局。2020年1—7月,全市新增民办养老机构138个,同比增长6.2%;从业人员2081人,同比增长6.2%。二是拓宽康养新模式。发挥温泉资源优势,打造温泉小镇、温泉旅游度假村,实现康养业态的创新升级发展。三是加快开发本土特色养老地产。在汤岗子及千山度假区发展养老地产,打造老龄友好社区,吸引周边老龄人口购房定居。鼓励在开发项目中适度配建养老住宅,方便成年子女与老年父母就近居住。四是打造老龄装备制造业集聚地。发展适用于医疗机构、养老机构及家庭自身需求的功能代偿、康复器械、健康监测、智能家居、远程监控等专业设备及智慧健康产品制造业。五是推动老年旅游产品多样化。以岫岩县中草药产地为基础,推进中医药健康旅游深度开发。以千山独有的传统文化为基底,建设森林养生养老旅游景区,打造银发消费者专属休闲度假地。六是打造老龄消费集散地。发挥西柳服装、南台箱包的产业优势,引导企业开发针对老龄人口的各类产品。发挥君子兰、宠物市场的规模优势,发展陪伴经济。发展老年用品交易市场和会展业,建设安全放心的适老服务及用品集中消费场所。

挖掘人力资本潜力,激发老年人口活力。2016—2020年,鞍山市人均期望寿命从78.81岁上升到79.61岁,健康资本的提高为老年人力资源二次开发提供了条件。一是创新老年大学办学模式。优化办学理念,健全社区老年教育办学网络,推动建立真正意义上的终身教育体系,将学习贯穿于各年龄阶段群体及个体生命周期各阶段,使劳动力保持与社会经济发展相适应的知识技能水平。二是完善老年就业创业环境。弘扬工匠精神和创新精神,鼓励知识型、技能型、创新型的大龄劳动者自主就业创业,以乡情乡愁为纽带,支持有资历、有经验的企业家、党政干部、专家学者、技能人才服务乡村振兴事业。鼓励老年人推迟退休,或在退休后继续通过灵活就业和志愿者服务方式最大限度参与社会经济发展。

更新迭代:产业更新+人口更新+城市更新

产业更新:发展银发经济,打造新的经济增长极。东北地区的高质量发展要发挥传统的资源区位和产业基础优势,通过供给侧改革和需求侧带动,实现供给与需求的更高层次平衡,推动新旧动能转换。首先,要充分利用资源优势,盘活存量资产,当前可将推动国有行政事业单位培训疗养资源转型发展养老作为体制机制创新的重点内容。其次,要发挥东北地区特色自然资源丰富、季节性气候特征明显等优势,打造老龄康养旅居目的地。比如,充分利用森林康养资源、温泉康养资源、冰雪康养资源优势,发展国际化康养旅居目的地,实现传统康养产业业态的创新升级。第三,要发挥老工业基地制造业的产业基础优势,打造老龄装备制造业集聚地。将新一代的信息技术产业优势与传统装备制造业人才技术优势有机结合,发展适用于多方需求的智慧健康产品制造业、无人驾驶汽车、老龄服务机器人等产业。

与此同时,必须创新体制机制,优化老龄产业的发展环境,大力推进市场化改革。加强对转型养老服务机构的运营管理,采取划转整合方式,由国有资本运营公司整合资源、统筹规划;可以依法依规采取授权经营、资本金注入、作价出资(入股)、运营补贴等方式发展混合型经济,吸引社会资本参与康养项目建设。应开拓资金保障渠道,加大中央财政预算和金融政策资金支持力度,落实政策保障措施,支持建立随老龄人口增加提高投入比例的福彩公益金以支持老龄产业,鼓励商业保险公司设计老龄护理保险产品以增强老年人护理照料的支付能力。

人口更新:重建人口生态,优化人口结构。东北老工业基地振兴必须要依托人力资本的提升,而这离不开国家政策的引导和扶持。国家发改委印发《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》,该文件聚焦“一老一小”领域,要求逐步构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系,不断完善普惠托育服务体系。建议在积极应对人口老龄化工程和托育建设专项项目遴选中重点关注基础薄弱的东北地区,给予政策倾斜。实施以人为核心的新型城镇化战略,优化人口服务。东北地区城镇化率较高,但城镇化质量有待提高。要完善城镇化空间布局,建议加快推进辽中南、哈长城市群及都市圈的建设,优化跨区域资源配置。加快建设沈阳、大连、哈尔滨、长春等都市圈,形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。要加快农业转移人口市民化,坚持存量优先、带动增量,统筹推进户籍制度改革和城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

城市更新:形成“经济发展—人口集聚”的良性循环。实施城市更新行动,推动城市空间结构优化和品质提升,全面提升城市品质。城市更新不仅仅是房屋、土地和基础设施的更新改造,更是人的全面发展和现代化。通过产业转型吸引人才落户,让各类人才引得来、留得住;通过人才结构优化,进一步支撑产业升级,形成良性循环。人口更新、产业更新和城市更新之间是“共演”(co-evolutionary)的逻辑关系,只有产业更新换代才能吸引人口流入,人口集聚又会进一步带动产业发展,城市更新需要进一步优化城市内部空间结构,推动完善产业结构和公共服务、交通设施等布局,三者之间互构和相互形塑。东北老工业基地的解题思路在于,以“产业更新+人口更新+城市更新”的发展路径促进“经济发展—人口集聚”的良性循环,突破“人口塌陷”和“经济下行”的双重困境。

应对人口老龄化,推动实现共同富裕的建议

辽宁省鞍山市的状况代表了广大工业化后期经济下行地区产业更新、城市更新叠加人口老龄化的困境,分析这个地区的现状和发展路径为其他双重压力地区实施积极应对人口老龄化国家战略提供了有益的探索。

必须高度重视、着力解决老龄化的地区差异和城乡差异,着力构建老年人共享社会发展成果的机制。中国已经基本解决绝对贫困问题,全面建成小康社会。立足新时代,党中央又提出了实现共同富裕的奋斗目标。党的十九届五中全会提出了到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标,全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。而老年人贫困是个世界性的问题,是发达国家和发展中国家都普遍存在的现象,甚至形成了老年人贫困化的趋势。老年人贫困问题的一个突出表现是老年人更容易陷入长期贫困,且更难摆脱贫困。老年人贫困不仅仅是经济问题,从本质上讲还是社会问题和政治问题。作为世界上老年人口最多的国家,在实施积极应对人口老龄化国家战略的进程中,如何解决好老年群体的贫富差距问题,对于整体实现共同富裕的目标具有十分重要的意义。

当面临人口老龄化与经济社会转型压力下的多重困境时,从基层领导到广大民众,想要求变、敢于创变,力图在诸多不利条件的约束下趟出一条从“未富先老”到“边富边老”、从产业转型到动能转换、从脱贫致富到乡村振兴、从城市更新到城乡统筹、实现美好生活与共同富裕的新路子,就要充分认识到老龄化的地区差异和城乡差异,认识到老年人贫困现象的长期性、复杂性,在制定宏观经济政策的过程中,要充分考虑到人口老龄化加速的客观事实,从老龄社会的实际需求出发,将老龄政策融入到经济社会发展各项政策中,构建积极能动的老龄政策体系,建立老年人共享社会发展成果的机制。

必须跳出围绕老龄群体化解老龄化压力的窠臼,从战略高度谋划老龄产业发展。发展始终是应对人口老龄化的第一要务,必须坚持和深化改革,积极探索老龄化与现代化双向促进的发展新模式。化解人口老龄化压力的最根本路径仍然是如何激发经济活力、做大经济总量、提高经济质量。产业发展是所有地区经济发展的支撑,积极应对人口老龄化的核心在于提高劳动生产率和全要素生产率,不论是哪一种类型的地区,都应把老龄产业发展放在更加突出的战略高度,统筹老龄事业和老龄产业发展,加强老龄产业发展的顶层设计。自1994年出台第一个《中国老龄工作七年发展纲要(1994—2000年)》以来,我国已经出台了中国老龄事业发展“十五”“十一五”“十二五”“十三五”“十四五”等多个战略规划,但一直对老龄产业的发展缺乏顶层设计,建议在出台“十四五”时期国家老龄事业发展规划的基础上,尽快出台“十四五”时期国家老龄产业发展规划,从对外开放、市场准入、投融资、财政税收、科技创新、市场监管等方面对老龄产业发展给予全方位扶持。

必须坚持分类施策、因地制宜的原则,加快完善、实施积极应对人口老龄化的国家战略的领导体制机制。积极应对人口老龄化已经上升为国家战略,在顶层设计上,有必要构建党中央统一领导、更高层次的领导体制。比如,适时成立中央积极应对人口老龄化领导小组(中央积极应对人口老龄化委员会),在中央层面设立更强有力、更权威的机构,以更高规格、更大力度和更远立意来统筹应对人口老龄化工作。要在完善自上而下考核的同时,重视自下而上激励反馈体系的建立。在政策设计上,必须坚持分类施策、因地制宜的原则,在保证中央政策的统一指导的基础上,更加强调激发各地方的首创精神,更加注重区域协同发展,更加注重在都市圈内统筹配置资源,提高发展的平衡性、包容性、可持续性,提高制度的弹性和韧性。要适度向地方和基层政府放权,立足地区差异分类施策、精准聚焦,进而提升政策实施效力,形成多元化应对格局。

必须统筹协调老年人群体与其他社会群体的关系,全面提升老年人力资源发展红利。习近平总书记强调,“要积极看待老龄社会,积极看待老年人和老年生活”。这个重要论述构成了积极老龄观的基本内涵。积极看待老龄社会,就是要看到人口老龄化是经济发展、社会进步、人民生活水平提高、医疗卫生条件改善的结果,更是中国特色社会主义制度优越性的重要体现和社会文明进步的重要标志,从全局的、积极的视角来重新思考老龄社会治理的战略布局,主动以制度变革适应人口结构变化。积极看待老年人,就是要真正把广大老年人当作社会的宝贵财富,当作我们党执政兴国的重要资源,当作推进中国特色社会主义伟大事业的重要依靠力量。积极看待老年生活,就是要把老年期当作个人生命中仍然可以有作为、有进步、有快乐的重要人生阶段。我国老龄政策正在逐步由主要覆盖养老政策制度,向统筹财富、生育、就业、养老、科技、环境政策制度的综合协调转变,从主要关注物质保障向同时注重老年人物质文化需求、全面提升老年人生活质量转变。要让老年人成为社会发展的重要资源和重要力量,同时,也要让老年人共享改革发展的成果,统筹考虑老年群体与全体社会成员的关系,统筹考虑老年期与全生命周期的关系,统筹考虑老龄政策与公共政策的关系,构建人人平等、人人共享的老龄化社会。

【课题组组长:黄石松,北京市习近平新时代中国特色社会主义研究中心特约研究员,中国人民大学国家发展与战略研究院老龄产业研究中心主任】

责编:董惠敏

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