摘 要:超大城市高质量发展离不开其所在城市群的协同治理，优化“三生空间”是助力城市承载力提升的重要引擎。近年来，京津冀“三生空间”建设取得一定成效，但发展的“悬崖落差”仍然逐步拉大，京津“大城市病”仍然难以根治。在新发展阶段，京津冀可通过在生产空间适配发展、在生活空间资源共享、在生态空间协同治理，重点布局智能科技，打造城市特色品牌，实现人与自然和谐相处，将“悬崖”变“缓坡”，助推京津等超大城市承载力升级。
关键词:京津冀城市群 “三生空间” 城市空间品质 承载力
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
超大城市是中国经济增长的重要引擎和对外开放的重要枢纽，超大城市治理在国家治理体系中占据重要地位，超大城市高质量发展已成为区域发展进程的重要话题。但是目前超大城市规模不断扩张，周边中小城市却出现收缩迹象，这种区域两极化发展趋势成为制约超大城市综合承载力优化升级的阻碍，加剧了人口膨胀、交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张等一系列城市顽疾的恶化。超大城市发展中暴露的问题在京津冀城市群尤为显著，北京、天津等超大城市与周边河北城市形成“悬崖式”落差，出现“环首都贫困带”等长期难以攻克的硬骨头，也导致京津等超大城市资源的进一步集聚。因此，超大城市治理是一项系统工程，不仅要完成内部的升级改造，同样需要打造反磁力中心，实现城市群范围内生产要素、生活服务、生态保护的协同治理，生产空间、生活空间、生态空间的有效规划。
“三生空间”涵盖了自然、社会、经济系统，是人类赖以生存的载体根基，是人类社会活动的基本空间单元。2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》将“三生空间”优化确立为国土空间规划的主要目标。2020年4月北京市人民政府发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》明确了全市生产、生活和生态空间发展主要目标。在中国“十四五”开篇和“双循环”新发展格局的时代背景下，超大城市高质量发展进入关键阶段，更加强调“以人为本”的思想，更加追求高品质建设和精细化发展。在新发展阶段，统筹城市群生产、生活、生态空间发展，提高城市群生产、生活、生态空间品质，破除城市群发展失衡问题，是增强超大城市承载力的重要途径，有助于增强居民认同感、归属感和自豪感，提升城市的辐射力和竞争力。
京津冀“三生空间”发展的成效与超大城市的贡献
京津冀城市群一直不断探索 “三生空间”有效治理。五年来京津冀城市群，特别是京津等超大城市积极作为，取得了显著的成效。
在生产空间优化方面，京津冀城市群落实完善“2+4+N”产业合作格局，曹妃甸协同发展示范区、北京·张北云计算产业基地等一批重大产业合作和疏解转移承接项目不断建成或推进。北京市疏解一般制造业企业近3000家。津冀两地建立中关村分支机构超过8300家，承接的北京技术市场成交额累计1200亿元。
在生活空间改善方面，京津冀地区交通网络逐渐成熟，京津城际延长线、石济客专、京雄高铁、津保铁路以及张唐铁路等已建成通车，环首都“一小时交通圈”稳步扩张。医疗协作稳步推进，三地有近500家医疗单位实现临床检验结果互认。高校联盟着力建设，截至2020年10月，京津冀共建高校创新发展联盟16个。
在生态空间治理方面，京津冀三地积极开展生态环境保护协同行动，大气污染联防联控机制、河流横向生态补偿机制相继确立。“十三五”期间，京津冀城市群PM2.5年均浓度降幅为44%；北京市能源结构发生根本性转变，电力、燃气等清洁优质能源占比超过96%；天津市着力破解“园区围城”问题，撤销取缔工业园区132个，2020年一年治理“散乱污”企业2万余家。
京津冀“三生空间”发展暴露的超大城市承载力问题
伴随过去几十年经济的高速发展，京津等超大城市“摊大饼”“大水漫灌”式的城市扩张打破原有城市平衡和空间秩序，出现空间拥挤、资源耗竭、环境污染等一系列“大城市病”，时至今日这些制约超大城市高质量发展的痼疾仍未彻底解决，隐藏着承载能力后劲不足和资源配置亟待优化等现实问题。
生产空间：大城市虹吸挤出效应强
我国城市群采取“跨越发展”模式，京津冀城市群发展战略以行政区划为基础，政府过度干预、行政性障碍难以突破，城市群产业集聚与发展不协调、产业布局与空间不匹配，要素流动与配置低效率等问题并存。北京拥有大而全的产业链和服务链，产业的统筹规划能力弱，产业链的延伸效率缓慢，“马太效应”强于“辐射效应”，导致产业要素的过度集中。周边中小城市缺乏实力参与到产业链分工中或是承担低附加值高污染的重化工产业，市场发育不完全，产业配套能力弱。因此，京津冀生产空间利用极化，三地未形成梯度化产业链空间布局，而京津等超大城市的扩散动力不足，难以突破原有生产空间桎梏、走出特色发展的转型之路。
生活空间：拥挤与空心化现象并存
京津冀城市群发展不平衡形势严峻，2019年河北省的人均GDP仅为北京市的27.8%；2019年河北省一般公共服务人均财政支出分别为京、津两地的2/5、2/3。优质资源高度集中在京津中心城区，公共服务可及性严重不均，从而出现超大城市人口膨胀、中等规模城市断层和小城市空心化的发展趋势。京津两地的人口不断膨胀，且人口向京津地区集聚的趋势不减，2008年到2019年间，北京、天津、河北的常住人口增幅为21.7%、32.8%、8.6%。《北京蓝皮书：北京社会治理发展报告（2018-2019）》显示，“住房条件差，买不起房”（53.08%）、“医疗支出大难以承受”（42.26%）、“子女教育费用高难以承受”（38.64%）这三方面位居生活压力指数居前三位。长此以往，京津中心城区住房紧张，公共服务重度超载的状况将不断恶化，公共服务基础设施将不堪重负。
生态空间：环境污染难以独善其身
从生态空间来看，生态短板客观存在，环境问题制约着京津冀的可持续发展，其中大气污染一直是困扰京津冀整体地区的一大顽疾。根据生态环保部数据，2016—2020年污染天数占比均在50%左右，在环境空气质量排名后20位的城市中一直占有“一席之地”。2021年春节期间京津冀又遭遇了一次中至重度污染过程，其中廊坊、北京、保定、石家庄等城市污染较重，PM2.5、PM10平均浓度较去年同期分别提高6.7%和3.3%。进入3月以来，京津冀地区多次出现大范围沙尘天气，空气质量达到重至严重污染。同时，京津冀水环境形势也不容乐观，与1960年相比，2018年京津冀区域干涸河流增幅42%，干涸河长占比增幅27%，平均干涸天数增加60天，达到107天。
促进京津等超大城市高品质发展与承载力升级的对策建议
生产空间适配发展，智能科技重点发力
生产空间配置注重与地区特色和要素禀赋的适配，综合测定主导产业的成本、技术、质量与前景，集中力量解决关系到地区竞争力的重点问题，发挥比较优势、发展特色经济。发达大城市扩大发展空间，疏解一般性制造业和专业市场，在大力治理高耗能高污染企业的同时，形成有特色有效益的优势产业，协同打造区域内完整的产业价值链，提升协同创新能力。打破行政区划的桎梏，解决市场分割问题，调动主体的积极性，实现地区间合作联动，形成城市间、城乡间的良性循环，盘活大城市的生产要素。
以明确高质量发展目标为基本准则，在智能科技领域重点发力、广泛合作，北京市以优势信息流为基础稳步发展信息产业，天津市依托全国先进制造研发基地建设大力发展人工智能，河北省城市发挥各自优势推动中小微企业科技创新。破解技术短板和瓶颈问题，赋能和增值应用能力，提升产业基础能力，实现产业智能化和智能产业化的两化转型，做到高端科技开发、智能产品制造、基础设施建设、信息内容生产、产业智能化应用的全链条现代化城市群产业格局。
生活空间资源共享，城市品牌特色打造
有序疏解京津过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源，补齐周边城市公共服务设施、市政公用设施等短板弱项，围绕居住空间打造配套完善的便民生活圈。破除就医难题，逐步布局京津冀范围内医联体网络化管理，京津等大城市医院医生每年定期在中小城市医院开展医疗服务，将大数据、云计算、人工智能等技术应用于落后地区基层社区、农村医院。优化教育保障，共享优质教学资源，成立学校联盟，实现教育的强弱帮扶。应用大数据和人工智能分析，构建智慧民生服务体系，优化公共基础设施建设，提升公共安全水平，加强对于城市智能智慧产品的研发与推广，促进“AI+智能家居”应用落地，使百姓切实感受到智慧科技的便利。
把城市空间当作生命体、有机体来对待，从以人为本的角度布局实用价值高的标志性基础设施符号，依托公共服务搭建现代城市标志性建筑，以地标性建筑符号推广京津冀城市群的整体影响力，强化城市群的视觉性、技术性和艺术性效果。加大燕赵大地历史文化的宣传力度，树立各具特色的宣传名片，提升各城市文化独特的辨识度，以故事文本、象征刻画等丰富京津冀文化的内容形式，充分挖掘网络媒体的传播功能。探寻京津冀独特的城市文化，塑造典型的城市形象，形成对外输出的城市品牌，改善城市建设“千城一面”的困局，输出城市精神。
生态空间协同治理，人与自然和谐共生
以城市群地区规划一体化建设为抓手，综合考虑城市土地利用与城市特色风貌，实现公共服务、经济发展、环境保护基础设施的“借景”建设，建立稳定的社会-经济-自然复合生态系统。多点发力，加大京津冀风沙源治理、三北防护林建设、水源保护与治理，规划有序建设生态林带、大型林场和绿化隔离带，筑牢生态安全和灾害防治屏障。以绿色更新城市群环境，实现生态环境自然修复与生态产品持续供给并进，创造生态效益。
设立环境治理运维管理专项资金，实现城市群环保项目推进的统筹部署、共同落实，推广成熟易复制的环境整治的技术方案与建设模式。出让特许权、收益权引导民间资金参与城市绿色基础设施投资建设，健全城市群范围内成本共担利益共享机制。实施灰色基础设施改造，实现绿色基础设施拓展，保留绿色廊道贯通，承载生态、休闲、娱乐的多重功能，在满足居民休闲娱乐需求和自然空间保护中寻找平衡点，实现花园、乐园、家园、公园的“四园融合”。激励污染型工业企业绿色减排设施的建设和改造，鼓励企业构建绿色产品设计、采购、包装、运输、销售的全周期绿色化供应链，加强再制造产品认证。
【本文作者为天津大学管理与经济学部教授；本文系国家自然科学基金面上项目“城市群文体公共设施资源优化配置研究”（课题编号：71874120）、“城市公共服务数据资源优化与合作生产研究”（课题编号：72174139）、天津市社科规划项目“供给侧改革背景下天津文体服务设施资源优化配置研究”（课题编号：TJGL16-016）阶段性成果；天津大学管理与经济学部博士生郑依琳对本文亦有贡献】
责编：蔡圣楠
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