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新发展理念引领下县域发展质量评价体系建构及测评

——以四川省所属77个县(市)为样本

重要发现:

·测评报告以四川省所属77个县(市)为样本,总排名中排名前三的县(市)分别是成都市简阳市、南充市阆中市、遂宁市射洪市。测评发现,当前四川省县域发展依然存在发展水平不高、发展不平衡、城乡差距大等现实问题。

·简阳市在四川省县域发展质量测评中排名第一,发展潜力巨大。简阳市深入践行新发展理念,紧紧围绕建设“成都东部区域中心城市”总体定位,加快建设国际空港门户枢纽城市、宜业宜居山水公园城市、东进区域智能制造高地。

·阆中市在总排名中位于第二位。该市深挖文化和旅游发展优势,致力于建设“世界古城旅游目的地”,深度融入“一带一路”、长江经济带、成渝双城经济圈等重大战略,深化与京津冀、长三角、粤港澳对接交流,以全域大开放促进经济社会全面大发展。

·射洪市在总排名中位于第三位。自撤县设市以来,射洪抢抓发展机遇,加大改革创新力度,全力打好“特色”牌,锂电新材料、食品饮料、机械电子三大主导产业优势更加突出,同时扎实推进城乡人居环境整治,城乡发展面貌焕然一新。

数据来源:

本报告通过建构县域发展质量评价体系,以四川省所属77个县(市)为样本,进行县域发展质量测评研究,计算过程中和报告中所涉及到的客观指标数据主要来源于《2019中国县域统计年鉴(县市卷)》《四川统计年鉴2020》《四川统计年鉴2019》、四川省各地级市2020年统计年鉴、四川省各县(市)2021年政府工作报告、四川省各县市“十四五”规划。计算过程中的主观指标数据则通过互联网平台开展问卷调查,统计分析问卷数据结果获得。

当前和今后一个时期,我国发展仍然处于重要战略机遇期,机遇与挑战并存,必须完整、准确、全面贯彻新发展理念,加快推进质量变革、效率变革、动力变革,努力实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的高质量发展。县域是我国区域经济的基本组成单元,是连接城乡市场、吸纳农业转移人口、承接城市产业转移的重要载体,也是构建完整内需体系、畅通国内循环的重点所在,在推进经济高质量发展中居于关键环节。当前我国一些县域经济发展面临工业经济薄弱、基础设施落后、人口流失严重等短板弱项。因此,以新发展理念为引领,科学界定县域发展质量内涵,建构县域发展质量评价体系具有重要意义。本篇报告从经济发展、城乡融合、生态环境、生活品质、开放发展、安全发展六个方面对新时代县域发展质量进行测评研究,总结县域发展典型经验,从而为进一步破除县域高质量发展的阶段性阻碍、加快弥补县域高质量发展的短板弱项、夯实我国高质量发展的基础提供理论支撑。

县域发展质量评价体系建构

指标的选取说明

当前我国部分县域整体发展水平偏低,经济发展水平差异较大,夯实县域经济基础是推动县域高质量发展的首要目标。二级指标中,经济发展基础主要反映各县(市)基本经济发展情况,经济发展潜力主要反映各县(市)未来经济发展前景和发展的可持续性,经济发展动力主要反映科技创新对县域经济发展的带动作用。

城乡融合是县域高质量发展的内在要求,在二级指标中,城乡居民生活水平主要反映城镇、乡村居民收入差距和城乡居民对生活水平的满意度情况;要素流动与配置主要反映人才、资金、技术、信息等要素在城乡间流动和配置情况;基础设施建设主要反映城乡供水、交通等基础设施建设情况。

县域生态治理成效直接影响居民生活水平、县域发展质量,因此加强县域污染防治和生态建设至关重要。在二级指标中,污染防治主要反映县(市)对环境有害物质的处理能力和可持续发展水平,人居环境建设则反映县(市)绿化覆盖面积、人居环境治理情况和公众对人居环境的满意度水平。

县域高质量发展要解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题,创造高品质生活。二级指标中,就业保障主要反映县(市)保就业工作的成效和人员基本待遇情况;教育保障主要反映各县(市)义务教育保障水平及差距;社会保障包含公众对社会保障水平的满意度以及社会福利保障水平。

“双循环”新发展格局下,县域发展呈现出发展地位更具可塑性、市场需求更具可挖掘性、供给质量更具可提升性等特点,更高水平的对外开放利于各县(市)优化产业结构,推动经济高质量发展。二级指标中,经贸往来主要反映县(市)出口贸易情况和城市消费潜力,文旅融合反映县(市)文化和旅游产业发展情况,主要考察文旅产品的质量、文旅服务供给水平以及文旅品牌的吸引力等。

统筹国内国际两个大局,办好发展安全两件大事,基础在县域。二级指标中,金融安全反映各县(市)防范和化解金融风险的能力;粮食安全是国家安全的重要基础,包含粮食产量这一客观三级指标;生物安全反映县(市)医疗卫生服务水平以及传染病、动植物疫病的防治工作力度和成效等情况。

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数据标准化处理方法

由于各指标数据之间存在量纲、量级及正负号等差异,为了增强测评结果的科学性和可比性,在对数据进行相关操作之前需要进行标准化处理,我们采用了此前测评研究中应用过的具有单调性和凸性特征的指数功效函数,对三级指标初始数据分别进行了无量纲化和标准化处理。该功效函数的具体形式如下:

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该功效函数中,d是量化后的得分,我们将其区间控制在了60—100之间,x是观测值,也就是各指标数据的实际统计值,xh是满意值,xs是不允许值。一般来说,对于正向指标(数值越高,反映“发展质量”越强),满意值取指标数据中的最大值,不允许值取其最小值;而对于逆向指标(数值越高,反映“发展质量”越差),满意值则取指标数据中的最小值,不允许值取其最大值。经过功效函数的转换之后,就可将各县(市)的指标数值全部转换为60—100之间的得分。

有必要指出的是,依据该功效函数所得出的结果是相对结果,前述各指标数据的最小值和最大值会影响各县(市)发展质量指数的得分。也就是说,如果改变参与测评研究的县(市)样本量,可能会导致数据指标的最大值和最小值发生变化,各县(市)发展质量指数的最终得分也会发生变化。但是,这并不会对各县(市)之间发展质量指数得分的排名顺序产生影响。

指标赋权方法

已有的研究或采取专家调研法,即从主观上为指标设定权重;或采取客观赋权法,即采用层次分析等统计方法,从数据的分析和统计中求得权重。此次测评,我们对于指标权重的设定采取的是将变异系数法与主观赋权法相结合。其中,一、二级指标权重通过客观赋权法得到,三级指标权重通过客观赋权法与主观赋权法结合得到。经过综合赋权后,得到各指标的权重系数。

四川省县域发展概况

四川省县域发展特色鲜明、优势显著。一是四川以成渝地区双城经济圈建设引领“一干多支”建设,各县(市)抢抓发展机遇,积极融入国家、省市发展战略,找准发展定位,发挥自身优势,推动区域协同发展。二是四川省县域经济发展具有鲜明的地域性特征,在功能区划上,依据四川省各县(市)实际情况,各县(市)被划分为重点开发区县、农产品主产区县、重点生态功能区县,各县(市)因地制宜发展特色经济,呈现出核心领先、农业优先、生态争先的发展特点。三是各县(市)具有较低的租金和劳动力成本,以及丰富的劳动力资源,包括尚未转移出去的劳动力资源和转移后回乡的农村外出务工人员,利于县域层面承接产业转移,增强县域经济发展实力。四是各县(市)依托丰富的生态资源、深厚的历史文化底蕴,积极培育特色小镇,大力推动文化旅游融合发展,文旅品牌供给力和影响力均有明显提升,文化创意产业发展势头强劲。五是四川省脱贫攻坚取得全面胜利,进一步推动了城乡融合发展,为县域高质量发展奠定了坚实基础。

除了发展优势外,当前四川省县域发展中仍存在一些短板。一是四川省县域经济发展面临人口多、底子薄、发展水平不高等问题。具体表现为经济总量不大、人均水平较低、产业结构层次低、要素投入效率不高、科技研发能力较弱以及配套建设相对滞后等。二是县域经济发展不平衡问题依然突出,经济实力、人均水平等方面存在差异。在经济实力方面,77个县(市)中,超五成县(市)地区生产总值在平均值以下。在人均水平方面,人均地区生产总值最高的县(市)是最低县(市)的6倍左右。三是城乡发展水平差距大,城乡“二元结构”特征依然显著,农村经济社会发展比较滞后,农村地区在教育、医疗卫生、养老等方面依然存在薄弱环节,人才、资金、技术等要素难以在城乡间自由流动。四是受区位因素、地理环境影响,经济产业层次较低、开放程度不够、竞争力不强等问题突出,无法推动更宽领域对外开放、向更高层次招商引资,对外开放程度有待提高。五是高层次人才引进难、留住难、培养难、作用发挥难的难题还未完全破解,产业发展急需的人才、专家学者普遍匮乏,无法满足县域经济高质量高品质发展的需求。

基于上述四川省县域发展所具有的典型性特征,本篇报告以四川省所属77个县(市)为样本开展测评研究工作,进一步总结四川省各县(市)高质量发展的经验做法,深入挖掘四川省县域高质量发展先进典型,为其他地方县域高质量发展提供可借鉴经验,同时为进一步完善县域发展质量评价体系打下基础。

四川省所属77个县(市)发展质量排名情况

从总体排名情况看,77个县(市)中,发展质量排名前五的分别是成都市简阳市、南充市阆中市、遂宁市射洪市、成都市崇州市、达州市渠县,属于重点开发区县和农产品主产区县;排名前十名的县(市)主要集中在成都市、南充市、遂宁市、达州市、眉山市和德阳市,位于成渝地区双城经济圈建设、成德眉资同城化发展战略布局范围内,发展潜力巨大。77县(市)测评平均分值为75.59分,其中近五成的县(市)得分高于平均值,排名第一名的县(市)得分是最后一名县(市)得分的1.3倍。

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简阳市在总排名中位于第一位,在77个县(市)中综合能力和竞争力相对较强。简阳市深入践行新发展理念,全面落实党中央和省委、成都市委决策部署,主动融入“双循环”、齐心唱好“双城记”、坚定走好“东进路”、切实答好“新三问”,科学、合理制定城市发展规划。发展规划具有前瞻性、严肃性和连续性,强调简阳市将紧紧围绕建设“成都东部区域中心城市”总体定位,加快建设国际空港门户枢纽城市、宜业宜居山水公园城市、东进区域智能制造高地。在经济发展方面,简阳市综合实力显著增强,“2+2+1”现代产业体系加快构建,产业功能区加快成势成型,县域经济综合竞争力进入全国百强。同时积极深入实施创新驱动战略,产学研协同创新水平显著提升;在城乡融合方面,简阳市脱贫攻坚取得决定性胜利,脱贫成效持续巩固提升,与乡村振兴有效衔接的制度机制初步构建。同时农村基础条件全面改善,城乡居民收入稳步增长,城乡居民获得感显著增强;在生态环境方面,主要污染物排放总量持续减少,宜业宜居山水公园城市形态初步显现,城乡人居环境明显改善;在生活品质方面,就业质量稳步提升,社会保障体系不断完善,基本养老保险、基本医疗保险实现全覆盖,农村低保实现应保尽保;在开放发展方面,简阳市加快建设开放型经济,营商环境不断得到优化,商贸物流发展更加活跃,区域合作深入推进,积极融入成渝轴线区(市)县协同发展联盟,合作成果丰硕;在安全发展方面,扫黑除恶专项斗争深入开展,安全生产形势总体平稳,司法体制改革实现新突破。同时简阳市扎实做好疫情防控工作,加强提升生物安全治理能力,切实增强了人民群众的安全感。

阆中市在总排名中处于第二位,其在城乡融合、生态环境、经济发展方面排名靠前。阆中市坚持稳中求进的工作总基调,紧紧围绕“六稳”“六保”工作要求,统筹推进疫情防控常态化,经济运行稳步恢复,主要经济指标目标任务完成情况好于预期。在经济发展方面,2020年全年实现地区生产总值同比增长5.1%,项目建设风生水起,项目开工率、竣工率居南充前列,主要经济指标稳居南充“一方阵”。在城乡融合方面,阆中市全力推行城乡供水一体化,保障城乡居民安全饮水。同时大力推动产业扶贫,完善农村产业发展基础,提升产业带贫益贫能力,以内销、北上、东进、网销四种渠道推动农产品走向全国,帮助农民增收致富。2021年阆中紧扣“145”发展思路,坚持系统观念,增强奋进意识,强化底线思维,巩固拓展疫情防控和经济社会发展成果,加快建设“世界古城旅游目的地”、争创南充经济副中心,重点抓好融入区域发展格局、全面推进乡村振兴、突出实体经济培育等方面工作。

射洪市在总排名中位于第三位。自2019年撤县设市以来,射洪成功翻开历史新篇章,创造性提出富民强市“一二三四”总体思路,射洪未来经济社会发展的总蓝图勾画成型。在经济发展方面,射洪市依托自身优势,全力打好“特色”牌,特色产业支撑显著增强,锂电新材料、食品饮料、机械电子三大主导产业优势更加突出,产业集群规模和核心竞争力迅速提升。此外,产业结构持续优化升级,现代服务业加快发展,电子商务、快递物流不断壮大,旅游业更是迅猛发展,射洪市获评省级服务业强县示范县、全省乡村旅游强县;在城乡融合方面,射洪市扩面打造乡村振兴示范村,扎实推进农村人居环境整治,实施城市亮化工程,进一步缩小城乡差距。“十四五”时期射洪市将同全国、全省和遂宁一道加速由工业化中期向中后期演进,加快培育新能源新材料、高端装备制造、电子信息等战略性新兴产业,为引导关键环节产业链和核心企业布局,进一步提升锂电新材料产业基础高级化、产业链现代化水平奠定基础。

崇州市在总排名中位于第四位,其在经济发展、生态环境和开放发展方面排名靠前。在经济发展方面,崇州市地区生产总值较“十二五”末增长54.2%,迈上400亿元台阶,被评为四川省实施乡村振兴战略工作先进县、全省县域经济发展强县;此外,崇州市坚持以构建产业生态圈创新生态链为引领,加快建立现代产业体系,产业结构不断优化升级。同时,全力提升产学研协同创新水平,推动企业、高校、政府合作建立联合实验室、创新工作站,创新驱动进一步加强;在城乡融合方面,初步构建“12345”组团式发展格局,区域一体、城乡融合、协同发展的全域经济地理加快成势,城镇化率提高6.7%。城市建设水平不断提升,崇州市完成多条街道提档升级改造,城市宜居度和吸引力大幅提升。此外,乡村振兴战略扎实推进,规划建设慢享湿地小镇等特色小镇5个,乡村资源价值加快转化为发展优势,城乡居民人均可支配收入显著增长;在生态建设方面,污染防治“三大攻坚战”成效明显,大气环境质量达历史最高。同时,崇州市全面启动国家生态文明示范市建设,生态保护红线勘界定标加快实施,国家级生态乡镇实现全覆盖。

渠县在总排名中位于第五位,其在生活品质、安全发展方面排名靠前。作为百万人口大县、农业强县,渠县上下围绕强化组织、健全机制、固优补弱等方面,打好“组织、预防、服务、管理”四张“硬核”牌,为创建“全省实施乡村振兴战略先进县”保驾护航。在经济发展方面,渠县坚定不移促转型,筑牢跨越发展的底部基础,建立“1-3-22”产业发展专班,加快构建现代产业体系,农业产量实现“十四连增”,荣获四川省政府粮食生产“丰收杯”。此外,工业项目建设加速推进,以消费升级引领产业升级,现代服务业不断壮大。在生活品质方面,城乡居民人均可支配收入是“十二五”末的1.54倍,城乡居民医保参保率98%以上,同时加大力度改造棚户区、老旧小区,城乡居民获得感、幸福感增强;在安全发展方面,持续创新社会基层治理,高标准打造三级社会治理中心,推行“一屏观城乡”“一网管全域”,实现信访和矛盾调处“最多跑一地”,同时创新打造了平安渠县“365”标准工作法,扫黑除恶专项斗争三年行动圆满收官,群众安全感不断提升。

宣汉县在总排名中位于第六位,其在生活品质方面排名靠前。宣汉县统筹推进疫情防控和经济社会发展,扎实做好“六稳”工作,全面落实“六保”任务,深入实施“三大战略”,强力推进“双核双区”,宣汉高质量发展迈上新台阶。在经济发展方面,宣汉县重点聚焦于产业结构转型升级,加大力度推动新旧动能转换。新型工业加速发展,做大做强天然气硫磺、微玻纤新材料、锂钾综合开发、铜基新材料“四驾马车”。第三产业强势复苏,依托丰富的生态资源,加速推动文化产业和旅游产业深度融合,巴山云顶成功创建省级旅游度假区。同时,农旅融合发展彰显成效,蒲江洋烈社区、渡口桃溪村获评“省级乡村旅游重点村”,成为居民增收致富的主要渠道。在生活品质方面,宣汉县坚持把就业作为最大民生和“六稳”“六保”的首要来抓,通过开展浙川东西部协作专场招聘活动,积极搭建用工服务平台和专门成立贫困劳动力就业帮扶工作专班,扎实做好贫困劳动力就业服务工作,有力促进贫困劳动力就业增收。

仁寿县在总排名中位于第七位,在安全发展和生活品质方面排名靠前。在经济发展方面,仁寿县始终坚持在抓好疫情防控前提下加速经济社会发展,主要经济指标成功实现“V”型反转,经济态势稳定向好。现代农业稳步推进,农业创新技术获得重大突破。仁寿县出台了支持中小微企业发展的十二条措施,实施减税降费、优化营商环境相关政策,市场主体活力和社会创造力得到激发。三产消费持续恢复,积极推行消费促进活动等一系列经济刺激举措,持续拉动消费增长。在安全发展方面,仁寿县坚持以人民为中心,致力于为居民打造便捷、安全的社会环境,建设智慧小区、实施“平安乡村·慧眼工程”、坚定不移打击黑恶势力,一系列维护社会安全稳定的措施有力增强了居民的安全感;在生活品质方面,社会保障水平显著提高,稳就业、保就业政策全面落实,仁寿县返乡下乡创业工作被评为全省先进县。此外,基础设施建设得到进一步加强,提升改造供水管网使自来水普及率达到92%,改造一批农村危房、土坯房,使村民住上了安全、牢固的新房子,生活质量进一步提升。

广汉市在总排名中位于第八位,其在经济发展、生态环境、开放发展和安全发展方面排名相对靠前。广汉市地处成德两地中间,以“建设成德同城先行融合区”为总定位,加快建设成都北部新城最优区域。广汉市持续聚焦于基础设施、产业合作、环境保护、公共服务、社会治理、协同创新等方面,进一步强化融合发展,努力把广汉“不可多得”的优越性转换为“不可替代”的竞争力。在经济发展方面,广汉市大力发展智慧农业,入选“数字三农大数据平台”试点县,有效促进信息化与农业现代化深度融合,推动农业全产业链改造升级,进一步提升农业生产经营效率和改善农业生态环境。此外,广汉市依托产业功能区扩容升级,大力发展先进制造、现代物流、数字经济,工业向集群化高端化迈进,形成油气装备、医药食品两个百亿级产业集群,现代服务业向规模化特色化迈进,建成市镇村三级电商捷运配送体系,成功创建省级商贸流通转型升级示范县。在安全发展方面,广汉市着眼增强群众安全感,扎实开展森林防灭火专项整治、安全生产“排险除患百日整治”,“旌城扫毒百日攻坚”行动成效德阳第一,安全稳定基础进一步夯实。

彭州市在总排名中位于第九位,在安全发展方面排名相对靠前。作为四川省成都市北向交通门户和集散枢纽,彭州市处于成德绵经济区中心、成渝经济区发展轴的西北区域合作中心以及成都半小时经济圈核心区,在“双循环”新发展格局、“成德眉资同城化发展”、“成渝双城经济圈建设”、成都“西控、北改”等重大历史发展机遇叠加的带动下,彭州市以大视野、大思路重新审视和谋划发展战略,城市能级全面提升,事关彭州长远发展的重大战略布局和重点攻坚项目相继落地,城市转型发展实现破局起步,经济社会高质量发展态势凸现,经济总量历史性突破500亿大关。在安全发展方面,彭州把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程,全面提高公共安全保障能力,增强产业链供应链自主可控能力,安全生产形势持续向好,事故发生数、死亡人数连续5年“双下降”,平安建设满意度连续三年居成都市前列。

邛崃市在总排名中位于第十位,在城乡融合和生态环境方面成绩亮眼。作为天府新区西部新中心、成都唯一横跨“南拓”和“西控”黄金版图的城市,邛崃市西南交通枢纽的地理优势明显。在经济发展方面,近年来,邛崃市坚持以“高质量发展攻坚年”为主题,以深化供给侧结构性改革为主线,推动县域经济快速发展,经济、产业、交通都借势增速,GDP一直保持稳定持续增长。邛崃市坚持以项目为中心组织经济工作,提升有效投资规模,多个重点项目投入试产,重大交通项目稳步推进,进一步夯实经济发展支撑;在城乡融合方面,该市聚焦城乡建设二元分化等问题,加快构建“城市极核+产业功能区+特色镇+川西林盘”的无边界公园城市体系,打造十方堂—天台山自行车高速产业轴线,串联城乡生活消费场景、塑造城乡融合新形态,获评全国创新创业典型县、入选国家城乡融合发展试验区。在生态环境方面,邛崃市加快建设公园城市,不断优化城乡规划体系,探索片区综合开发运营机制,城市功能品质不断提升,开辟了城市高质量建设发展新路径。

政策建议

基于测评结果,围绕四川省县域发展如何更好以新发展理念为引领,高标准推动县域高质量发展,提出如下建议。

一是要做到整体谋划、协同推进、有效落实。四川各县(市)应积极主动融入“一干多支、五区协同”发展战略,加强顶层设计、打通中层梗阻、鼓励基层创新创造,积极融入中心城市和城市群。立足县(市)区位特点、资源禀赋、产业基础等,因地制宜培育壮大优势特色产业,推动县域差异化、特色化、可持续发展。

二是要坚持问题导向,加大力度破解县域高质量发展中深层次矛盾。深化供给侧结构性改革,更多运用市场化、法治化手段,构建现代产业体系,适应需求升级变化的需要,增强供给体系的韧性,形成更高效率和更高质量的投入产出关系,实现经济在高水平上的动态平衡。此外,以科技创新驱动引领高质量发展,加快新旧动能接续转换,推动产业结构转型升级,是破解当前县域发展瓶颈的关键。

三是注重高质量发展的协同性,坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动。首先,完善有利于城乡融合发展的政策体系,加快推进户籍制度改革,让更多农业转移人口在城市“落得下”“过得好”。构建城乡资源要素双向流动的格局,破除城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒。做好脱贫攻坚与乡村振兴有序衔接,提高政策的精准性和针对性,推动脱贫摘帽地区乡村全面振兴。

四是主动融入“双循环”新发展格局,积极提升县域开放水平,有效释放县域消费市场潜力。将县域经济发展规划融入中心城市、城市群发展规划中,实现资源和要素在县域间的双向良性互动,加强各县(市)之间的交流与合作。围绕县域发展的首位产业、重点产业链、龙头企业、重大投资项目等,强化招商引资,着力培养战略性新兴产业和特色优势产业。充分挖掘县域消费潜力,完善县域乡镇商贸基础设施建设,搭建农村物流共享信息平台,提高农村供应链的数字化转型速度。

五是要坚持生态优先、绿色发展,推动县域经济发展走上绿色、可持续的高质量发展之路。优化农业绿色发展政策制度环境,注重发挥好金融和保险的作用。推进农业绿色发展,加快农业绿色发展技术研发应用,创新集成绿色农业技术。大力推进生态文明建设,加强污染防治和生态修复工作。建立完善城乡统筹治理模式,统筹推进农村人居环境整治和小集镇环境综合整治,加强城镇基础设施和公用服务设施资源向农村延伸。

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【执笔:人民智库研究员 单宁、王礼鹏】

责编:李 懿/蔡圣楠

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[责任编辑:罗婷]