【摘要】目前，中国将保障性租赁房政策作为住房保障制度的重点和突破口具有深远的现实意义。中国保障性租赁房政策的出台主要源于中低收入者买不起和租不起房，主要针对新市民、青年人等中低收入群体的住房困难问题。中国保障性租赁房政策不仅能弥补中国住房保障制度之不足，解决中低收入者住房困难问题，而且有利于减少房贷风险、贫富差距，保持社会经济稳定。但也要意识到，该政策对经济增长有一定抑制作用，对住房市场价格冲击具有不确定性。
【关键词】保障性租赁房政策 住房保障 住房困难 【中图分类号】F299.23 【文献标识码】A
党的十九大报告提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“有效增加保障性住房供给，完善住房保障基础性制度和支持政策。以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和新市民住房问题”。2021年6月29日，国家发展改革委印发《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》及《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报要求》明确将保障性租赁住房纳入基础设施REITs项目。2021年7月2日，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，明确保障性租赁住房基础制度和支持政策，主要解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题。目前，中国将保障性租赁房政策作为住房保障制度的重点和突破口具有深远的现实意义。中国已实现第一个百年奋斗目标，全面建成小康社会，消除绝对贫困，最低收入者的住房问题基本解决，而中低收入者住房问题尚未解决，特别是新市民等中低收入者的住房问题尚未解决。在国内国际双循环新发展格局中，以中低收入者为主的这一庞大群体具有举足轻重的作用。因此，中国保障性租赁房政策对中国住房保障、经济可持续和高质量发展、金融安全、社会稳定以及实现“两个一百年”奋斗目标具有重要的现实意义。
中国住房保障体系及其演变
居住权是每个公民的基本人权和基本权利，保障居民特别是中低收入居民的居住权是世界各国政府的责任和目标。无论是发展中国家还是发达国家，住房可支付（housing affordability）问题是全球面临的共同问题。因此，消除住房贫困是2015—2030年联合国可持续发展目标之一。新中国成立以来，住房制度经历住房实物分配制度、住房制度市场化改革和住房保障制度建设三个阶段。1978年以前的住房实物分配制度是计划经济条件下的住房完全福利化阶段，1998年的住房制度商品化、市场化和货币化改革主要发挥市场配置住房机制，但住房保障有所弱化，2007年以来进入大力发展保障性住房阶段。中国住房保障制度建设思路由“居者有其屋”向“住有所居”转变，由“经济适用房”为核心的出售型住房保障制度向“公共租赁住房”为核心的出租型住房保障制度转变。目前，中国出售型保障住房包括经济适用房、限价房和共有产权房，出租型保障住房包括廉租房和公共租赁住房。中国住房保障主体由政府主导向政府和社会结合转变，中国住房保障模式也由“补砖头”向“补砖头”和“补人头”并行转变。因此，党的十九大报告提出了“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。
经济适用房是中国最早的出售型住房保障房。1994年12月15日建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部发布的《城镇经济适用住房建设管理办法》，标志经济适用住房制度正式确立。1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）要求停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。但后来因经济适用房准入条件和开发标准不严，导致经济适用房既不经济也不适用，寻租行为盛行。为此，2006年国务院转发建设部、发改委等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》，提出土地供应应在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位，提出限价商品住房概念。但是，限价房土地出让采用招拍挂方式，且产权明晰，不是严格意义上的保障性住房。随着经济适用房停建以及限价房建设规模的限制，为满足不符合申请公共租赁住房但又买不起商品住房的中低收入居民的住房需求，2014年4月22日住建部在《关于做好2014年住房保障工作的通知》中确定北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石为共有产权住房试点城市。共有产权住房不仅能增强中低收入者支付能力，而且产权清晰，能较好解决中低收入者住房问题。
廉租住房是中国最早的出租型保障房。1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）提出，最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；高收入家庭购买、租赁市场价商品住房。1999年4月19日住建部出台《城镇廉租住房管理办法》，明确廉租住房的目的、定义、来源、定价、开发建设、申请审批等细节。2003年12月31日住建部、财政部等部委在《城镇廉租住房管理办法》基础上修订《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，对保障对象、准入条件、房源、资金和审核等方面提出更加规范的要求。2007年以来，中国很多城市房价上涨过快，导致中低收入者以及新市民无力买房和租房，但现有住房保障体系尚未出台中低收入者的租赁保障制度。2010年6月12日住建部等七部委发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，确定包含中等收入群体的公共租赁住房在中国住房保障制度地位。2011年9月28日国务院办公厅发布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设，公共租赁住房进入快速发展阶段。2013年12月2日住建部、财政部和发改委联合发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，规定从2014年起各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房，统一轮候配租、房源统一按公共租赁住房分配和管理。
中国保障性租赁房政策的意义
弥补住房租赁市场政策的不足，完善住房保障制度，建立住房长效机制。中国出售型住房保障制度比较健全，但出租型住房保障制度不健全，特别是面向新市民和青年人的中低收入者住房保障制度不健全。目前，出租型住房保障制度较好解决了中国城市最低收入和贫困家庭的住房问题，但对中低收入者特别是新市民和青年人的住房问题尚未完全解决。因此，中国保障性租赁房政策弥补现有住房租赁政策之不足，扩大住房保障体系保障范围，实现住房保障全覆盖，完善住房保障制度，为实现“住有所居”，建立住房长效机制，具有重要意义。
有利于解决中低收入者住房困难问题。随着城市化快速发展，高房价和高租金导致中低收入者买不起房和租不起房。中国保障性租赁房政策的出台也正是缘于中低收入者买不起房和租不起房。住房可支付指数（HAI，housing affordability index）是国际普遍接受的测度家庭收入能否负担住房支出指数，包括房价可支付指数和房租可支付指数，分别以房价收入比和房租收入比表示。图1显示，2010—2019年中国35个大中城市中低收入者房价收入比先下降后上升，由2010年的11.77降至2015年的10.24，后升至2018年的13.60；房租收入比总体呈下降趋势，由2010年的0.34降至2017年的0.29，2018年房租收入比又升至0.33。根据世界银行的经验数据，房价收入比介于3—6倍之间具有可支付性（Hamer，1993）。美国住房城市发展部（HUD，1998）采用的30%居民收入指标，房租收入比小于0.3具有可支付性。因此，中国35个大中城市的房价收入比和租金收入比较高，特别是房价收入比很高，中低收入者很难买得起和租得起房。鉴于作为中低收入者的新市民、青年人主要集中于大中城市，中国保障性租赁房政策有利于解决大中城市新市民、青年人等中低收入者住房问题。
图1 2010－2019年中国 35 个大中城市房价收入比和房租收入比
有利于解决作为流动人口和新市民的住房支付困难。目前，在中低收入者中，流动人口规模和占比较高，受户籍制度和限购政策影响，流动人口特别是刚就业的大学毕业生和外地务工人员等新市民住房问题尤为突出。图2显示，2009—2019年中国流动人口呈先增后减趋势，流动人口由2009年的2.11亿人增至2014年的2.53亿人又减至2019年的2.36亿人，流动人口占总人口比重由2009年的15.81%增至2014年的18.50%又减至2019年的16.86%。因此，中国保障性租赁房政策的出台有利于解决中等收入人口特别是流动人口的住房困难问题，有利于提高城市化率和农村剩余劳动力转移，避免出现“刘易斯拐点”和“中等收入陷阱”。
图2 2009－2019年中国流动人口占比变动
有利于提高中国住房保障水平。表1显示，对全部287个城市而言，2009—2017年经济适用房用地面积、廉租房和保障住房用地占住宅用地面积比重先增后减，经济适用房用地面积占住宅用地面积比重由2009年的13%增至2015年的19%，又减至2017年的15%，平均为16%，廉租房用地占住宅用地面积比重由2009年的4%增至2012年的8%，又减至2017年的4%，平均为5%，保障住房（公共租赁住房）用地占住宅用地面积比重由2009年的16%增至2012年的24%，又减至2017年的17%，平均为19%。这表明，40%（16%+5%+19%）的新增住宅用地为保障住房用地，占比较高，其中保障住房用地面积大于经济适用房用地面积，经济适用房用地面积大于廉租房用地面积。二线城市保障住房用地面积占住宅用地面积比重最高，平均为27%，其次是一线城市为22%，再次是四线和五线为18%，最低是三线城市为15%。可见，发达地区住房保障程度高于欠发达地区。实际上，这与发达地区中低收入者住房困难程度高于欠发达地区相吻合。
表1 2009－2017年中国 287 个城市保障住房用地面积占住宅用地面积比重
中国保障性租赁房政策的影响
中国保障性租赁房政策对住房市场的影响。保障性租赁房政策对住房市场的影响取决于保障性租赁房用地规模以及非保障性住房需求和供给弹性。一方面，受国土面积和土地规划影响，可利用土地有限，土地供给总量基本上是固定不变的。因此，从供给角度看，若保障性租赁房用地占比较大，则非保障性住房（商品房）用地占比较小，在非保障性住房需求不变或增加条件下，市场房价将上涨。若保障性租赁房用地占比较大，且保障性租赁房需求也较大，则市场房价取决于非保障性住房需求的价格弹性，若非保障性住房需求缺乏价格弹性，则市场房价将上涨，若非保障性住房需求富有价格弹性，则市场房价将下降。另一方面，在土地供给总量不变条件下，若保障性租赁房用地占比较小，则非保障性住房用地占比较大，在非保障性住房需求不变条件下，市场房价将下降。若非保障性租赁房用地需求较大，则市场房价取决于非保障性住房供给和需求的价格弹性，若非保障性住房需求价格弹性大于供给价格弹性，则市场房价将下降，若非保障性住房需求价格弹性小于供给价格弹性，则市场房价将上涨。表1显示，2009—2017年中国保障住房用地占比总体上呈上升趋势，由2009年的16%增至2017年的17%。图3显示，中国住房价格总体上也呈上涨趋势，由2009年的4459元/平方米增至2019年的9287元/平方米，与中国保障住房用地占比变动趋势相同。这表明在保障住房用地占比增加条件下，非保障性住房用地占比下降，但非保障性住房需求价格弹性小于供给弹性，导致住房价格上涨。
图3 2009－2019年中国保障住房用地占比与住房价格变动趋势
中国保障性租赁房政策对经济增长的影响。保障性租赁房政策主要解决新市民、青年人等中低收入者住房困难问题，因此，保障性租赁房政策有利于流动人口安居乐业。众所周知，人口流动有利于促进经济增长。此外，中低收入者生产效率通常低于高收入者，从而中低收入者对经济增长的贡献小于高收入者。因此，保障性租赁房政策不利于高质量经济增长。图4显示，2009—2019年中国保障住房用地占比与GDP增长率变动趋势基本成反比，这表明，尽管保障租赁房政策能够改善民生，解决中低收入者住房困难问题，但可能在一定程度上抑制经济增长。
图4 2009－2019年中国保障住房用地占比与 GDP 增长率变动趋势
中国保障性租赁房政策对贫富差距的影响。保障性租赁房政策有利于解决中低收入者住房困难问题，改善中低收入者民生。一方面，保障性租赁房政策有利于减少中低收入者住房支出，增加消费性支出。表1显示，2009—2019年中国保障住房用地占比总体上呈上升趋势。同时，国家统计局的数据显示，中国城镇居民人均消费支出也呈增长趋势，由2009年的12265元增至2019年的28063元，与保障住房用地增长趋势相同。这表明，保障性租赁房政策有利于扩大居民消费，改善民生。另一方面，在保障住房用地占比很大条件下，能够解决大部分中低收入者住房问题，在非保障住房需求价格弹性大于供给弹性条件下，保障性租赁房政策可降低商品房价，从而缩小贫富差距，实现共同富裕。表1显示，2009—2017年中国保障住房用地占比呈增长趋势。同时，国家统计局数据显示，2009—2019年中国居民收入的基尼系数呈下降趋势，由2009年的0.49降至2019年的0.468，与中国保障住房用地占比变动趋势相反。这表明，保障性租赁房政策有利于降低居民收入基尼系数，减少贫富差距，实现共同富裕。
中国保障性租赁房政策对房贷风险的影响。与商品住房相比，保障住房价格和租金低于市场价格和租金。特别是租赁型保障住房，没有房贷和债务杠杆，从而没有债务风险。因此，保障性租赁房政策可以减少中低收入者住房支出，增加中低收入者住房可支付能力，解决中低收入者住房困难问题。此外，中低收入者经济比较脆弱，债务违约率通常高于高收入者。因此，保障性租赁房政策有利于降低债务杠杆率和房贷风险，有利于银行安全和金融稳定。图5显示，保障住房用地占比与房贷不良贷款率变动趋势成反比，表明保障性租赁房政策有利于降低房贷不良贷款率，减少房贷风险，有利于银行安全。
图5 2009－2017年中国保障住房用地占比与房贷不良贷款率变动趋势
中国保障性租赁房政策对社会经济稳定的影响。众所周知，住房为人们提供安居乐业的住所，是社会经济稳定发展的基石。保障性租赁房政策不仅有利于改善中低收入者的民生状态，使其安居乐业、减少犯罪，而且有利于社会经济稳定。图6显示，保障住房用地占比与物权纠纷结案率变动趋势成反比，表明保障性租赁房政策有利于降低物权纠纷结案率，减少社会经济摩擦，有利于社会经济稳定。
图6 2009－2019年中国保障住房用地占比与物权纠纷结案率变动趋势
综上，面向中低收入者特别是新市民和青年人的保障性租赁房政策补齐中国住房保障制度最后一块短板，实现了住房保障全覆盖，有利于保障居民的居住权，实现“住有所居”，建立住房长效机制。保障性租赁房政策能够有效解决占人口比重最大的中低收入者特别是新市民和青年人的居住问题，有利于缓解贫富差距，降低房贷风险、保持社会经济稳定，但也可能限制人口流动，不利于经济增长，对不同地区房价的影响也不尽相同。因此，在实施保障性租赁房政策过程中，各地政府应明确主体责任，准确处理好民生与经济增长之间关系，合理规划和调整保障性租赁房用地和非保障性租赁房用地结构，科学制定住房调控政策，防止住房市场大起大落，实现“因城施策”、精准施策。
（作者为中国人民大学国家发展与战略研究院城市与房地产研究中心主任）
【注：本文系自然科学基金面上项目“房价波动与房贷违约风险”（项目编号：71373276）研究成果】
【参考文献】
①Bertaud , Alain ed., 15th Annual Demographia International Housing Affordability Survey: 2019, Data for 3rd Quarter 2018, MIT Press, 2018.
②Andrew Hamer, China: urban land management in an emerging market economy. Washington, D.C., World Bank,1993.
③况伟大：《中国存在住房支付困难吗》，《财贸经济》，2010年第11期。
④况伟大、丁言豪：《中国城市居民住房支付能力的时空分布研究》，《价格理论与实践》，2018年第10期。
⑤况伟大：《中国城市住房可支付指数研究》，北京：中国社会科学出版社，2020年。
责编/周小梨 美编/杨玲玲
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
