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现代化:小康之后乡村发展的战略方向

摘 要:2020年,我国如期打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会,此后要进一步巩固拓展脱贫攻坚成果,接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴。本文基于河南淮阳的基层治理实践,探讨全面小康之后如何推进乡村现代化发展。面对新时代“三农”问题,应从强化村级领导班子、完善乡村规则制度等方面推进乡村治理体系和治理能力现代化,积极打造“田园环境+现代化县城+现代化乡镇+现代化自然村生活”的乡村现代化的完整场景。

关键词:乡村现代化 乡村治理 乡村振兴

中图分类号D422.62 文献标识码A

现代化是中国乡村发展的必然趋势。按照国家现代化蓝图,从2021年开始,用30年左右的时间建成社会主义现代化强国。这个愿景下中国大陆所有的县和县级市,都转向现代化发展轨道。2018年底,河南省周口市淮阳县农村居民可支配收入为10410元,贫困户年人均可支配收入已经稳定超过脱贫标准,同时达到“两不愁三保障”等脱贫要求。2019年5月,河南省政府批准淮阳县脱贫摘帽。2019年8月,淮阳撤县设区。2020年底,淮阳区32768户131786人贫困人口全部迈入巩固脱贫成果、促进乡村振兴、推进乡村现代化的新征程。

涵养村风正气:强化村级领导班子,完善规则制度,扶正村风民风,构造乡村现代化健康发展的基本条件

乡民理念、规则的变化起步于乡村风气的变化,只有在扶正乡村风气的条件下才能夯实乡村现代化发展的基础。淮阳从扶贫中的腐败和作风问题切入,联合相关部门的力量,结合村级组织建设、信访问题化解、村级资金资产资源管理等工作,进行了“清隐患、强班子、建机制、正风气”的综合治理行动,为乡村现代化发展奠定坚实基础。其中,扶正村风民风的关键在于“两个措施”到位:一是组建起能干事、村民认可的村级领导班子;二是有一套能干好事的合理的规则制度。

建立群众信任的村级领导班子,是扭转乡村风气、促进乡村现代化发展的基本保证。首先淮阳坚决调整软、散、瘫、恶、乱的村级班子,坚决杜绝“恶人治村”或宗族势力把持基层政权的现象。其次,通过举行党员会、群众会、设立求贤箱、张贴求贤榜、发放求贤信等形式,征询群众意见,推选贤人、能人进入村“两委”及村监委,建立一支政治强、作风正、人品正、清白干净、群众认可的村级班子。

对于建立一套能干好事的合理的规则制度,淮阳着重在村级班子建设和民众管理上推行四个规则:一是推行“微权四化”,建立权力清单化、履职程序化、监督科技化、问责常态化的领导班子廉政体系。二是村干部在“四议两公开两审一监督”的制度框架下履职用权。“四议”是对要决议的事项,须经村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议,最后确定下来;“两公开”是对决议事项的决议公开、实施结果公开;“两审”是对决议事项的决议及实施结果,要经包村干部审核、职能站所审定;“一监督”是对决议事项的决议过程及实施,村务监督委员会要全程监督。三是制定“逢六”村务日制度,将每月农历的初六、十六、二十六作为“村务日”。在村务日,村领导班子围绕村务谈事、议事、集中办事,避免有些问题久拖不决。四是在自然村组织村民、村民组制定村规民约,建立村民议事会、红白理事会、道德评议会等自治性组织,及时通达民情民意、调节纠纷、化解矛盾。

各地情况千差万别,应遵循中央的原则,结合地方实际,制定和完善切实可行的规则制度,这有利于规范当地领导班子及民众的行为。用规则去规范办事流程,用规则去管控权力行使,再加上得力的村级领导班子,就能进一步增强乡村治理能力,尽可能实现“小事不出组,大事不出村”。村风民风健康起来,乡村乡民具有更强的生机活力,这也为实现乡村现代化夯实了基础。

行政村现代化的推进:从小康转向现代化发展,以自然村为基点的村组合,在多个领域进行不同梯阶的现代化选择

相近的几个自然村组合成一个便于管理的组合村。组合村具有行政管理职能,所以又叫“行政村”。行政村所在地也是个自然村,不同的是将村委会、党组织等设在这个自然村中,集中管理周边村的事务。淮阳大连乡的赵寨行政村,就组合了赵寨、林楼、新陈庄、黄店、顾陈庄、高庄、万楼、王洼等八个自然村。村委会、党支部、监委会等设在赵寨村,架构了一个“自然村组合+行政管理”的模式。

乡村现代化是在自然村现代化和行政村现代化的基础上进行的。行政村的组合规模大、人口众多,可以在较大的区域中有规模地促进生产、生活、生态、文化、治理等方面的振兴。例如,赵寨行政村要管理1132户、5033个村民的事务,要在4923亩耕地上支持和协调村民从事农作物种植。在这个规模上从事规模化运营,要比几百亩的自然村更加有利,也比较符合现代农业发展的逻辑。

行政村从小康转向现代化发展的过程中,究竟要做些什么事情?经过调研考察,我们发现每个行政村的情况和起点不同,不便具体界定某个行政村在某个时段一定要做什么事情。但归纳起来,某个行政村至少在以下五个领域里,进行现代化事物的梯阶性选择。

第一个领域是“村民生产的现代化发展”。例如,土地林地水塘等生产对象的合理开发利用;机械力、电力、喷灌滴灌、温室种植、无人机、无土栽培、数字化生产与管理等生产技术手段的更新使用;农户承包、家庭农场、入股合作社、城乡合作、共有制集体经济等生产关系的变化等。在这个领域,有的村落已经实现农业生产机械化及喷灌操作,有的大力发展村集体经济,有的积极进行乡村数字化管理的探索等。不同的追求呈现出对不同梯阶生产现代化的场景选择。

第二个领域是“村民生活的现代化发展”。例如,住房的砖瓦房、混凝土钢筋构造、健康型人居组合、功能环保等居住条件的第次改善;村民对自行车、公交、铁路、小轿车等出行工具的选择;电视、手机、网上社交、网上交易系统的使用;品质化多样化生活用品、休闲服务的便利程度等。在这个领域,现代化程度的特征性差别,在于居屋的新型构造及布局、小轿车的拥有、计算机网络使用等。不同的追求呈现出对不同梯阶生活现代化场景的选择。

第三个领域是“村落生态的现代化发展”。例如,水土渠堰的修整、林地植被的涵养;家庭厕所与公共厕所的改造建设;垃圾、污水、废旧农膜、包装废弃物的回收处理;农作物秸秆、畜禽粪污的资源化利用;清洁能源、可再生能源的使用等。在这个领域,现代化程度的特征性差别,在于农户厕所及公共厕所的改造升级、废弃物分类与处理、清洁能源的使用等,不同的追求呈现出对不同梯阶村落生态现代化场景的选择。

第四个领域是“村落文化的现代化发展”。例如,发展健康的文化艺术活动;建设村庄的图书室、视听网络、体育运动区等;建立和维护良好的邻里关系,倡导尊老爱幼的传统,等等。在这个领域,现代化程度的特征性差别,除了硬件文化设施建设之外,主要在于软性的理念、规则、行为的涵养与养成,对勤劳致富、关心集体、诚信和睦、互帮互助等良好传统的坚守等。不同的追求呈现出对不同梯阶村落文化现代化场景的选择。

第五个领域是“村落治理的现代化进步”。乡村治理的重心是村落治理,而村落治理是在村民不断进步的理念规则基础上推进的。所以,村民素质的涵养、规则意识的培养是村落治理现代化的关键。例如,根据不同的发展阶段,制定不同的村民行为规范、公共规则、合作共治制度等,以规则、制度规范村民自治行为;在村民培养培训的基础上,还有行政村领导及管理人员的培养培训和整个良好风气的养成。在这个领域,现代化程度的特征性差别,在于能否依据村民的素质层次有针对性地制定现代化规则,以规则为基础进行村民训练和管理。

对上述五个领域,实际情形要丰富的多,从小康转向现代化发展轨道后,行政村可以根据自己的情况,选择在某个时段想做能做又能做成做好的事情,一步步地去做。

乡镇现代化的推进:关注组合村的现代化和乡镇中心的现代化,建设微城市,形成田园环境中的“乡镇政府+村组合+微城市”

乡镇现代化首先关注的是乡镇政府辖管下的各行政村现代化的协调推进。例如,淮阳安岭镇,要在102平方公里的区域内,领导7.8万人,使用8.8万亩耕地,对34个行政村的现代化进行协调推进。从实际情况来看,乡镇政府在现代化推进上主要做的是行政村想解决但又解决不了或解决不好的问题。例如,为各行政村的农户承包、合作组织、集体经济发展提供法律帮助;吸引和支持返乡入乡人员在各村创业并提供相关咨询服务;为行政村干部、专业合作社、家庭农场、电子商务、社会化服务组织的发展提供管理培训;帮助建设好村民委员会民主决策机制和村务公开制度;引导和支持集体经济组织依法管理集体资产、合理开发集体资源;提升乡镇政府和行政村的公共服务数字化智能化水平,支持完善村级综合信息平台的建设,促进公共服务与自我服务的衔接等。

在促进乡镇经济现代化发展方面,同样离不开乡镇政府的支持。例如,根据各行政村的历史文化、发展现状、区位条件、资源禀赋、生态优势、产业基础等情况,分类指导和支持特色农业、休闲农业、农产品加工业、乡村旅游、康养产业、乡村物流等产业的发展;在某些行政村建设或引进新型经营主体,建设特色园区,进行专业化经营;在“一村一业”的设想中,联合相关行政村,将农产品生产地、集散地、销售地等统筹起来,建设产业链、供应链,打造有竞争力的特色乡镇。

乡镇现代化还关注乡镇中心的现代化。乡镇中心的商业、加工业、服务业等各种交易交往更加频繁,公共设施比一般的村落要好。乡镇中心其实就是“微城市”。这种“乡镇微城”是距离村民、自然村、行政村最近的一个微型现代化场景。“微城市”将来要星罗棋布,遍撒乡村大地,形成“乡镇政府+行政村+微城市”的现代化推进架构。乡和镇还不大一样。相比之下,乡的农业比例大一些,人口少一些;镇的工业比例大一些,人口多一些。有的地方撤乡并镇,集中发展小城镇、中心城镇,进而加速城市化。乡减镇增也是乡村现代化发展的一个表现。

据民政部统计,截至2019年底,全国共有38734个乡级区划;其中20975个镇,9242个乡,8515个街道。经过近二十年的发展,乡(包括民族乡)的数量从2000年的24555个减少到2019年的9242个,减少了62%;街道的数量从2000年的5902个增加到2019年的8515个,增加了44%;镇的数量从2000年的20312个增加到2019年的20975个,增加了3%。乡的数量在下降,街道的数量和镇的数量在上升,这从侧面说明乡村现代化、城市化正在加速发展。

乡镇政府是通过政权进行现代化协调的最为基层的机构。基层政权的办事和亲民的特性,使其负有基层区域高品质发展、基层民众高品质生活、村民村落与自然和谐共生的责任。这些责任都要通过乡镇现代化进程逐步来实现。

县市现代化的推进:田园环境+现代化县城+现代化乡镇微城+现代化自然村生活,构造乡村现代化的完整场景

县市现代化进程的标志至少有三个:一是辖区内各乡镇现代化的协调推进程度;二是县城的城市现代化建设的水平;三是辖区国民经济和社会发展对缩小城乡差别、吸引大城市人口回流乡村的影响。

县市在乡镇现代化进程中主要履行领导、协调、促进、监督等职责。各乡镇根据自己的情况推进本辖区内的现代化建设,而乡镇之间的现代化发展主要由县市来协调。例如,统筹规划、建设、管护城乡道路及公共领域的垃圾污水处理;辖区内供水供电供气、物流、客运、信息通信、广播电视、消防、防灾减灾等公共基础设施建设;促进县市区域内的公共教育、医疗卫生、社会保障等社会事业的发展;吸引和鼓励区外资本到乡镇、村落发展,繁荣乡村经济;发展都市农业、智慧农业;在农村集体产权的股权流转、抵押和跨社参股、完善利益联结机制等集体资产股份权能实现上进行探索和改革;在新型工业化的基础上实现农业高质高效,在数字化的田园环境中实现乡村宜居宜业,在小康的条件下加速推进田园城市居民的富裕富足等。当然,县市需要协调的不仅是这些。

县城和县级市的城市建设是县市现代化的重要组成部分,是村民看得到的最近的完整的现代化城市场景。发达的县市要建设发达的中心城市,欠发达的县市在各方的支援下也要建设中心城市。建设县域的中心城市,一是可以吸引村民到中心城市里来生活和工作;二是可以使村民参照县城居民的标准在田园乡居中规划和城市居民同等水平的生活;三是行政村、乡镇也可以在公共设施、公共服务、公共规则方面参照县城、省城的水平进行建设。这样,可以逐步实现城乡融合发展,缩小城乡差距。

县市的现代化有两个方面值得特别关注:一是县市现代化进程引起的富裕来源,重点不宜寄托在加工制造业、旅游业等非农产业上,应放在农业高质量发展上。在乡村建设田园城市,在乡村建设实验室,建设种子库、搞智慧农业,将农产品生产用高科技、数字技术、新兴工业装备起来,将农村农民富裕的来源建立在农产品生产的高科技、数字技术、新型工业上。另一个需要特别关注的是城乡差距的缩小及共同富裕的实现。这方面,可以设置一些指标对城乡进行评测,例如可支配收入、受教育年限、医疗条件、养老情况、公共服务、社会风气等。尽可能通过一些切实的指标,来考察乡村现代化对缩小城乡差距的影响作用,进而采取有效措施,促进城乡差距的缩小,推进共同富裕。

推进乡村现代化“上台阶”:进行台阶评测,将国家现代化的重心下沉到县市,将民众组织起来,有秩序地稳健发展

县市在考量辖区现代化水平时,考量的是现实的步伐、现实的台阶,而不是臆定的标准。怎么判断乡村现代化的台阶?以乡村灶火为例。早先使用柴火灶,烧秸秆、树枝、干草等,这比钻木取火现代化,暂且将其看成是现代化的一阶;后来用泥煤或者蜂窝煤烧饭,对灶台进行了改造,这和烧树枝秸秆比又进步了,暂且将其看成是现代化的二阶;再往后是用液化气罐的厨房灶,这比烧煤要方便、干净,暂且将其看成是现代化的三阶;后来换成有天然气管道的厨房灶。天然气用管道输送,电打火、灶具也有些变化,现代化水平又高了些。到了这个层次,村里要进行基础设施改造。为降低成本,有必要在组合村、乡镇、县市进行大面积铺设,促进能源使用的现代化扩展,我们暂且将其看成是现代化四阶;厨房灶的发展还有使用电能的电感应灶,需要进行电力供应、电网传输等方面的基础设施改造,我们暂且将其看成是现代化五阶。今后还会有更适宜的能源及灶器具出现。上述就是乡村灶火的现代化梯阶。

现代化程度分阶梯,而乡村现代化进程也是有梯阶地发展。我们需要判断和测评生产、生活、生态、文化等不同领域的现代化梯阶。如同不能强迫村民一定要使用哪种灶具一样,我们也不能强迫某个自然村、组合村、乡镇一定要接受某个现代化标准,但可以倡导、引导。在同一时期,可能同时存在几个梯阶场景,根据条件可以进行选择。假设三家村民,一家用煤灶、一家用气罐灶,一家用天然气灶,三家就会比较,如果觉得天然气灶先进,前两家就会产生加速现代化的需求,这就是梯阶激励。这种激励机制同样会发生在不同的组合村、不同的乡镇之间。如果城市居民和乡村居民同在使用天然气灶,那么这一领域里就不存在城乡差别。将灶火逻辑扩展开来,将经历村民对事实的比较和模仿、自然村相互激励、行政村和乡镇引导协调、县市总体平衡的过程。乡村现代化没有统一的标准,谁家先进,哪里现代,都可能成为追求的场景样板。

中国乡村现代化,一方面是村民自主的主动进取的过程,另一方面也是村民有组织发展的进程。从目前的现实架构看,在自然村落里有村民组和村民组长,有社会网格,这是基点上的有组织的功能。自然村之上有行政村,设置了村委会和党组织进行领导与协调,这是第二层的有组织的功能。行政村之上有乡镇政府,通过乡镇政权进行领导与协调,这是第三层的有组织的功能。在乡镇政府之上有县市政府的设置,通过县市政权进行引领与统筹,这是第四层的有组织的功能。多层职能,自上而下服务于民众,自下而上汇聚于县市,构成了一体化动力的现代化促进机制。

国家所有的意图、政策、规划、计划等都要在县市落实,县市成为国家政权和国民经济的基础。农业现代化、农村现代化、农民现代化是国家现代化中最为艰难但最具有标志性的部分。在战略和管理上,国家现代化的重心要下沉,以县市为基础,赋予县市更多的资源整合使用自主权,将城乡居民组织动员起来,推进乡村现代化上台阶。从战略方向上看,乡村现代化必须在乡村正气的环境中,以自然村为基点,以行政村为抓手,从小康转向现代化发展轨道,建设乡镇微城,构造县市级的乡村现代化的完整场景,通过一体化的力量,有秩序地推进乡村现代化上台阶,稳健地助力实现中国的社会主义现代化愿景。

(*注:2021年5月中旬,张国有随人民论坛调研组到河南省周口市淮阳区考察调研乡村治理与乡村发展情况。淮阳的发展为乡村振兴和乡村现代化提供了许多思考与借鉴。)

【本文作者为北京大学光华管理学院教授】

责编:贺胜兰

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