【摘要】日本农业生产面临少子老龄化加剧、农业劳动力流失、耕地非农化等问题，加之日本农政改革与各方利益紧密牵连，始终难以大刀阔斧急速推进。对此，日本政府的农政改革主要集中于三个焦点：提高农地集约化、保障农业从业者收入、加强农业规制。同时，积极开放的“进攻型农业政策”和强势政府的农协改革也是日本农政改革破局的关键。
【关键词】农政改革 进攻型农业 六次产业化 安倍政府
【中图分类号】F326 【文献标识码】A
农村土地改革是战后初期日本经济社会改革的重要支柱之一，农政改革是牵动日本社会神经的重大议题。在此后的几十年间，日本农政改革与各方利益紧密牵连，导致其进退维谷、前后失据，始终难以大刀阔斧急速推进。但值得关注的是，在安倍晋三第二次担任日本首相后执政的七年零八个月时间中，面对农业现代化加速发展的进程中的少子老龄化加剧、农业劳动力流失、耕地非农化等问题，日本的农政改革取得了相对显著的阶段性进展。因此，日本农政改革的实践极具讨论价值和借鉴意义。
近年来，日本农政改革的焦点与目标
当前，日本农业生产面临的最大问题在于从业者年龄结构老化、劳动力匮乏，导致活力低下、后继无人。根据最新公布的数据，日本的农业人口从2010年的650.3万人骤降至2019年的398.4万人，同期农业人口占总人口的比例从5.1%降至3.2%，这表明农业从业者的萎缩尤甚于全国人口的下降。与此同时，农业人口中高龄者（65岁以上）的比例却从34.3%进一步提高到45.2%。农村地区的这一人口结构变化间接导致离农人口增加、农地弃耕持续等现象。从1980年到2010年，日本全国的耕地弃耕面积达到40万公顷，大体接近滋贺县的面积。根据日本农林水产省于2020年10月30日公布的最新数据，日本现有耕地面积437.2万公顷，由于弃耕和转为宅基地等原因，比前一年减少0.6%，这一下降趋势在近年来大体稳定。
在上述大背景下，近年来日本的农政改革在延续前几届政府施政方针的基础上，主要集中于三个焦点：提高农地集约化、保障农业从业者收入、加强农业规制。首先，长期困扰日本农业的一个突出问题在于农地过于分散和零碎。平均耕地面积在2公顷以下的农户占日本农户总数的80%，即便是与不少欧洲国家相比，这一比例也过大。例如，葡萄牙和意大利的耕地面积和农户总数与日本相仿，但上述比例分别仅为50%和51%。这种小规模经营的弊端在人口结构持续恶化后被进一步放大。为此，在安倍政府时期，提高农地集约化水平的主要措施在于设立和调整农地管理中间机构，加强对农地弃耕的管理，由这些机构承借闲散和弃耕农地，转而通过法人经营、大规模家族经营、村落经营、企业经营等方式，提高农地利用效率。其次，在保障农业从业者收入方面的措施主要包括废除原先对食用大米生产者的补贴，提高对饲料用大米生产者的补贴，并强化农业的多重功能，设立日本版的所得补偿的直接支付。最后，农业规制方面的进展涉及农业委员会、农业生产法人、农业协同组织的一体化改革，主要表现为改变农业委员会委员的选举办法、提高非农从业者对农业生产法人的出资比例，而最引人注目的莫过于对农协的革命性变革。
从上述三个焦点可以看出，日本农政改革的基本目标可以概括为“固本培元”和“吐故纳新”。所谓“固本培元”，主要是指在尽可能维持农地面积和农业产量的同时，减少对小规模兼业农户的保护，积极培育大规模专业农户，实现农业的集约化经营；同时革新传统的生产调整、关税保护措施，减少已经固化的优惠政策依赖。这些做法在短时间内固然难以避免农业保护主义势力的反弹及其政治支持度的下降，但从动态调整的实际效果来看，日本政府在农政改革与选举支持之间基本找到了新的平衡点。所谓“吐故纳新”，主要表现为“以攻为守”，在基本维持对农业、农村和农户必要保护的同时，通过力推“进攻型农业政策”，一改长期以来消极防守、小步退让的形象，以更加主动、进取的姿态看清农业发展的大势，实现内外有机互动。
“以攻为守”、另辟蹊径是日本农政改革的主要策略
日本农政改革的必要性和紧迫性众人皆知，但迟迟未有突破性进展，说明既有的策略和方式难以打破攻守平衡。因此，对于日本政府而言，必须另辟蹊径、推陈出新，在维持农村地区政党基盘和政权稳定的前提下，积极顺应乃至主动引导农业结构的变化，展现扩大市场开放的政治决心和政策魄力，增强农产品的国际竞争力，努力实现农业的可持续发展。
“以攻为守”是这一策略的主要特征。2003年以后，日本政府不断加大促进农产品出口的政策力度，“防御型农业”日益向“进攻型农业”转变。2013年1月，日本政府成立了“进攻型农林水产业推进本部”，同年5月又成立了跨部门的“农林水产业和地方活力创造本部”。自2017年8月起，日本开始实施“农业竞争力强化支援法”。安倍政府提出的目标是，到2025年将农业生产总量从2013年的5000万吨提升至5400万吨，农户总收入增长21%。“进攻型农业”的“进攻”更多地指向国际市场和传统农业落后的一面，意在强调与一味“防守”的农业保护主义政策分道扬镳。根据日本政府的宣介，所谓“进攻型农业政策”主要包括四个支柱：强化农业生产的现场；构筑联系供应和需求之间的价值链；扩大农产品的需求面；充分发挥农村、山村、渔村的多重功能。这四个支柱突出表现在对内和对外两个层面。
首先，在对内方面，日本政府积极推动“六次产业化”。所谓“六次产业化”就是将农业生产（第一产业）与食品加工（第二产业）和流通销售（第三产业）融为一体，充分挖掘和灵活利用传统第一产业的新附加值。为此，日本政府还与民间资本共同出资设立了投资公司“农林渔业增长产业化支援机构株式会社”（A-FIVE），给予创业和项目资金支持，并提出到2020年“六次产业化”的市场规模要达到10万亿日元。“六次产业化”的概念与农业的多重功能息息相关。除了提供农产品、保证粮食安全供应等作用之外，农业还具有环境保护、国土开发、景观塑造、延续饮食传统、维护社区活力等侧面，而后者在农业人口规模减少、老龄化加剧的背景下显然具有更加突出的意义，也有助于农业转型和多种经营。部分农户得以放弃基础粮食作物的种植，专注于与旅游观光相结合的精细农业，既达到了增加收入的目的，也实现了“离土不离乡”，有助于缓解“过疏化”的困境。
其次，在对外方面，日本政府着力扩大农产品出口，在追求总量增加的同时，强调提升品质、强化品牌意识、培育美誉度。日本政府提出，2020年要将农林水产品和食品的出口额提高到一万亿日元，其中，排名前三位的加工食品、水产品、大米及大米加工品分别实现5000亿、3500亿、600亿日元的出口规模。2019年，日本农林水产品的出口达到9121亿日元，尽管离这一目标仍稍有距离，但考虑到2011、2012年时仍在4500亿日元左右徘徊，其上升趋势和政策效果不可谓不显著。
“和食文化”和“和食产业”的全球推广是实现这一目标的重要抓手，其中包括推进日本食材（made from Japan）在世界料理中的灵活应用、注重日本饮食文化和饮食产业（made by Japan）的海外拓展、扩大日本农林水产品和食品（made in Japan）的出口等。为此，日本政府利用各种场合积极宣介本国的农产品。2013年，联合国教科文组织将“和食”纳入世界非物质文化遗产名录。2014年时任美国总统奥巴马访日期间，时任日本首相安倍晋三陪同其在银座高级寿司店“数寄屋桥次郎”大快朵颐的形象颇具宣传效果。2015年的米兰世博会上，“和食”不仅是日本馆的主打活动，甚至成为其设计标识。随着“和食文化”在世界各国的传播，清酒、酱油、味噌等日本特色产品的出口都出现了突飞猛进的增长。例如，2019年日本的清酒出口达到234亿日元，比前一年增长5.3%，连续10年更新了历史最高水平，酱油、味噌也连续6年和7年刷新了历史出口记录。
这些积极进取的姿态，显然比一味地抵御外来产品更为主动，也更易取得利益攸关方乃至全体国民的认同。例如，与其他主要农业大国相比，日本农产品生产中大米和蔬菜占的比例较高。这一度被视为日本农业的一个异常状态，但若变通思路，又恰恰可以成为与“和食产业”相结合、提供高品质食材、服务特定目标客户的重要基础。在前述对“年轻农业生产者”的问卷中，尽管有48.7%的受访者认为“应在国内维持国产的比例”，也有35.1%的受访者认为“除了国内，还应将目光投向海外”，肉牛、果蔬、稻米等领域的生产者对此尤其积极。而相比单一农户，农业法人的外向态度更为突出，其对海外市场的重视程度甚至超过国内市场。此外，大数据、物联网等新技术的发展，全球新兴消费热潮的兴起，全球化物流网络的更新，这些因素也都有利于日本农业与时俱进、突破原有的窠臼。
政权稳定性和强势政府是日本农政改革的政治基础
强势政权和“官邸主导型”决策体系使日本政府既有政策资源能够安抚、补偿包括农业在内的受损利益团体，也有更大的回旋空间漠视其不满之声，甚至在必要时予以压制。2020年9月，安倍晋三突然宣布因身体原因辞职后，不少农业利益集团弹冠相庆、拍手称快，亦从一个侧面揭示出背后的权力博弈。
长期以来，农业领域是省厅官僚主导和特殊利益集团政治的代表。在具有日本特色的“族议员”的概念中，“农林产品族”首当其冲，最为引人注目。因此，农政改革的推进必须弱化原有的利益链条，稀释传统的权力交织。这一进程并非完全自安倍政府方才开始。1994年选举制度改革之前，在单一非让渡投票制的制度设计下，在一个农村选区，同一党（特别是自民党）党内不同候选人为了争夺选票，不得不竭力承诺并事后兑现对特定选民群体的直接利益。选举制度改革后，这一“政治分肥”的现象有所缓解，每个候选人面对的选民基础更为多元、利益诉求相对泛化，通过价格补贴和赔偿机制取悦一小部分非竞争性农户的必要性大大降低。这是日本农政改革得以推进的重要制度性原因。在此基础上，具体而言，安倍政府强力推行农政改革重要表现在以下三个方面。
首先，在“官邸主导型”决策体系下，减少特定省厅和议员团体的议事掣肘。传统上，除了利益集团的作用之外，日本的自由贸易政策往往受到不同省厅之间“部门主义”或“势力范围之争”的干扰。外务省、经济产业省、农林水产省等省厅出于各自部门利益的考虑，对于签署自由贸易协定的对象和条件往往意见不尽相同。在安倍晋三长期执政过程中，首相及其核心团队的作用日益提升。“安倍经济学”包括大胆的金融政策、灵活的财政政策、促进民间投资的增长战略“三支箭”。其中，“第三支箭”的要害在于全面的结构性改革，而农业领域的规制撤废和市场开放是其中的重要支柱，也是打破既得利益的“岩盘规制”的集中表现。
尽管北海道、岩手、新潟等农业主产区的地方利益仍得到了一定的照顾，但无论是从历史纵向还是从不同政策权衡的横向比较来看，农林水产特殊利益集团左右日本经济外交的能量已出现明显的萎缩。国内政治权力版图的变迁，在谈判桌上得到鲜明的反映。例如，根据日本官方测算，“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）生效后，在33种主要农林水产品上，日本的生产量将减少1300亿日元—2100亿日元。在美国退出之后，TPP转变为“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP），在此过程中，不少国家提出异议，立场有所后退，最终搁置了22项条款。尽管如此，日本并未趁机将一度被视为“圣域”的农产品重新纳入例外清单。在日欧EPA、日英EPA等其他重大的自由贸易谈判中，奶酪等特定农产品虽然也一度成为谈判争执的对象和媒体报道的焦点，但从结果来看并未对谈判造成本质影响。
其次，通过对农协的激进改革，深刻改变原有盘根错节、根深蒂固的利益输送和权力交换机制。作为农协的综合指导机构，日本“全国农业协同组织中央会”（JA全中）成立于1954年，要将其彻底革新需要承担极大的政治风险。2013年11月22日，由安倍晋三担任议长的“产业竞争力会议”提出了《关于农业基本政策根本改革》的提案。同年11月26日，农林水产省公布了《为了“进攻性农林水产业”的农政改革方向》。在此基础上，2014年5月，规制改革推进会议发表了《关于农业改革的意见》，其中的要害便直指“JA全中”。2015年2月，日本政府提出废止“JA全中”对地方农协经营状态等的监察权和指导权，将其由特别认可法人改组为一般社团法人。
曾几何时，在自民党的“农林水产族议员”、农林水产省的官僚、以“JA全中”为代表的农业特殊利益集团之间形成了牢固的“铁三角”。三者之间的“忠诚和联系”维系了这一关系，促成源源不断的农业保护和相互支持。“JA全中”的改革尽管尚未完全打破这一“铁三角”关系，但无疑侵蚀了这些“忠诚和联系”，使三者在诸多问题上难以达成共识。因此，尽管对于日本农政改革的效果因议题领域而异，但对“JA全中”的改革普遍被认为是最为重要的成果。反过来说，现有的改革虽然不乏重要的象征意义，但只是万里长征的第一步。也正是在这个意义上，农政领域的改革不是某一领导人或某一届政府能够骤然完成的事业，需要长期的战略决断、政治智慧和政策技巧。
最后，日本政府通过设立“国家战略特区”，积极推进农政改革的先行先试。2013年，在日本政府发布的《日本复兴战略》中，将设立“国家战略特区”作为规制改革的突破口和试验田。截至2020年9月，已设立东京圈、关西圈、新澙市、养父市、福冈市北九州市、冲绳县、仙北市、仙台市、爱知县、广岛县今治市等10个区域，涉及367项事业。各个特区各有侧重，不少特区的重点改革领域都与农林水产业相关，如新澙市（大规模农业改革试点）、养父市（山地农业改革试点）以及爱知县、仙北市等。其中，以新澙市最为突出，涉及设立特定农业法人、实施农业信用保证制度、在农业领域接收外国人、开设农家餐厅、建立特区民宿等诸多措施。从实践来看，“国家战略特区”在农业领域的诸多规制改革措施不仅推动了新潟市的农业生产，也削弱了地方农协的政治影响力。随着农协集票能力和内部凝聚力的下降，农户对于农业改革和TPP等外来竞争的认知也出现了明显的改变，地方政府与中央政府在农政改革重点、农业保护力度、农业竞争力培育方式等议题上的政策分歧和利益纷争相对缩小。这一积极影响正逐渐由点到面，拓展和渗透到其他地区和规制领域。例如，截至2019年，不少试点措施已从单一战略特区推广到日本全国，如放宽设立农业生产法人的要求、允许在农地内设立农家餐厅等。
日本农政改革牵一发动全身，绝非一朝一夕之功。农政改革这一在日本长期逡巡不前的领域之所以出现明显进展，首先离不开农村人口变化的结构性因素。少子老龄化问题的刚性制约使日本的农政改革到了壮士断腕、破釜沉舟的决策关头。而完成日本宪政史上最长执政记录的安倍政府则充分利用了强势政府的政治资源，表现出相当的进取姿态。即便如此，“进攻型农业政策”等迂回策略仍是日本政府有效减少政策阻力、最大限度凝聚利益共识的必由之举，客观上也取得了值得肯定的阶段性成效。在农业结构转型中，如何顺势而为、应势而变、蓄势而发，日本的实践经验可谓鲜活的镜鉴。
（作者为复旦大学国际问题研究院日本研究中心教授）
【注：本文系教育部国别和区域研究专项资金资助“后疫情时代的中日韩关系与东北亚区域合作研究”（项目编号：2020-N60）的阶段性成果】
【参考文献】
①[日]石黒馨：《官僚主导的TPP谈判与政治经济改革：双重博弈分析》，《国际政治》，第181号，2015年9月。
②[日]本间正义：《安倍政权下的农业政策之实践》，《问题与研究》，第47卷第2号，2018年4－6月。
③Aurelia George Mulgan，“Loosening the Ties that Bind: Japan’s Agricultural Policy Triangle and Reform of Cooperatives (JA)，”The Journal of Japanese Studies，Vol.42，No.2，2016.
责编/韩拓 美编/宋扬
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