“社会保障兜底一批”，是习近平总书记和党中央脱贫攻坚顶层设计“五个一批”的重要内容。南阳市各级部门高度重视社会保障兜底脱贫的重要性，把兜底保障脱贫视为脱贫攻坚的基础性工作，在社会保障兜底脱贫领域进行了系统的、创新性的、前瞻性的探索，改善了兜底对象的生活质量、解放了相关家庭的生产能力、提高了基层扶贫工作的效率。南阳的经验不仅有助于高质量打赢脱贫攻坚战，对于巩固脱贫攻坚成果、建立防贫脱贫长效机制也有重要的政策意义和实践意义。
南阳社会保障兜底扶贫的主要做法
（一）提升社会保障兜底保障的水平。南阳市扩大兜底保障面，把事实弱能群体和困境人员纳入保障范围，把所有农村困难群众纳入一个保障平台。南阳市将建档立卡贫困户的“六类户”（未脱贫户、新识别贫困户、因学因灾返贫户、边缘户、已经实行人保但未户保的贫困户、无劳动力户）和“四类人”（“两残”人员、困境儿童、困难老人、失能半失能人员）全部纳入保障工作范围，应保尽保，确保小康路上、一个不落。在适度扩大保障面的同时，南阳市把保障标准与经济发展水平挂钩，连年提高保障标准，增强保障力。
（二）加强贫困的预防保障。南阳市实施了“政康保”和“政福保”工程，预防疾病和意外伤害对脆弱性群体造成的伤害，解决因病、因灾致贫返贫难题。南阳市设计了“防贫保”工程，按照“政府投保、群众受益，采购服务、规范运行，精准实施、公平公正”的原则，整合民政救助等资金，从源头上建立“未贫先防、返贫预警、骤贫兜底、脱贫保稳”机制，按照每人每年不低于50元保费标准全额为本县市区10%左右的农村居民购买“防贫”保险，以当年扶贫线为标准，保障因学、因病、因灾、因突发意外事故等因素造成致贫风险的农户和返贫风险的脱贫户家庭年人均纯收入达到扶贫线标准，用社会保险的办法“防贫”“堵贫”。
（三）对特殊困难群众提供集中服务、提升他们的生活质量。针对农村无自理能力或半自理能力人员、80岁以上独居分散特困供养人员、其他需要集中兜底人员等“三类”重点人员，聚焦特困供养人员、重度残疾人员、重症慢性病人员、失能半失能人员、孤儿、孤寡老人等“六种”情形，因人而宜，在村、乡镇、县和市的四个层级，探索实施村级幸福大院集中托管、乡镇敬老院集中供养、社会福利机构集中托养、医疗机构“医养”结合集中康复等为主的“四集中”，从根本上解决建档立卡特殊贫困群体面临的生活难、自理难、照料难、护理难、医疗难等问题。
南阳社会保障兜底扶贫的意义
（一）南阳社会保障兜底扶贫的理念符合中国社会发展的基本趋势，具有一定的引领作用。生理脆弱的群众的救助需求是一个长期问题，随着老龄化、城镇化的发展可能会更为突出。特殊困难群体的救助和服务供给问会是2020后的相对贫困治理的重要问题。加强对特殊困难群体的民生保障，实现其有尊严的生活，是社会主义制度优越性的重要体现，是共享发展理念的具体体现，也是各级社会功能发挥的主要领域。
（二）南阳社会保障兜底扶贫的做法符合国家治理现代化的要求，具有一定的示范作用。在面向特殊困难群体的服务供给和治理方面，政府无疑需要承担主导作用。南阳在发挥政府主导作用的同时，较好地体现政府放管服的转型，实行管办分离，通过政府购买服务等手段、发挥市场主体和社会主体的作用。如依托民办养老院、民办托养中心等社会福利机构，采取民办公助、政府购买服务等方式，建设一批社会福利机构集中托养点；依托商业保险公司承担防贫保险的运作。南阳市整合不同部门的资源，致力于社会救助、社会保险、社会福利的功能整合，推动医疗、经济供养、护理等部门工作的衔接，促进风险预防、托底保障和常态服务多措并举。
（三）南阳社会保障兜底扶贫是以人民为中心发展理念的具体落实和践行。南阳市在脱贫攻坚过程中，切实增强贫困人口的获得感、幸福感。南阳还通过聚爱合作社和光伏扶贫两个全覆盖，拓展了贫困人口的基础福利来源，有效地改善了贫困人口的生活质量。“四集中”的做法，不仅使服务对象的生活品质和生活尊严得到改善，也使他们所在的家庭劳动生产力获得解放。南阳市对特殊群体（鳏寡孤独、老弱病残、憨傻痴呆）不留死角的全覆盖，体现了社会主义人道关怀，也体现了民生治理下沉到户到人的工作。“四集中”过程中整合旧学校、场部、工厂等资源、建设养老阵地，也促进了乡村的基础设施和乡风文明建设，促进了乡村新的服务业态的成长。
2020年后南阳社会保障减贫的有关建议
南阳社会保障兜底扶贫形成了具有特色鲜明的经验和模式，很有前瞻性和政策意义。今后应该围绕高质量打赢脱贫攻坚战、围绕相对贫困治理，进行更多的探索。
（一）关于覆盖对象与标准。围绕相对贫困标准，根据人群百分比和收入百分比两个参数，进一步适度扩面、提标。2019年南阳市农民人均纯收入为15165.5元，现有的低保标准仍有上升的空间。同时考虑到南阳一些县移民人口数量较多的问题，应该考虑城乡统筹的救助体系建设。
（二）关于救助和保障的内容。考虑到疫情等的影响，兜底保障和贫困预防的对象也应该适度拓展，要超越特殊困难群体，真正把预防功能前置。近期要发挥临时救助的作用，关注难就业群体，积极发挥公益性岗位和以工代赈等积极的工作福利政策的作用；长远来看要研究农民工的生计安全保障问题，尽量把农民工纳入灵活就业人员社会保险政策支持体系中。
（三）关于福利资源来源。在目前的政府资源整合和两个“全覆盖”的基础上，优化基础福利的供给机制。同时，要利用南阳的特殊环境地理区位（南水北调水源区、主体生态功能区）拓展新的福利资源和福利供给源，结合库区移民政策和异地搬迁扶贫政策，探索试验新型城镇化和农民职业转换和退出等政策，预防和解决农村老年贫困问题。
（作者：左停，系中国农业大学国家乡村振兴研究院副院长、人文与发展学院教授）
