摘 要:当前，基层治理在满足群众美好生活需要、解决群众“急难愁盼”问题中，面临资源困境、服务困境和方法困境。青岛市建立社区治理资源统筹和配置的长效机制，通过将资源、服务、管理下放到社区，以居民需求为导向进行精准化和精细化公共服务供给，为进一步创新以解决群众问题为导向的基层治理机制提供了借鉴。未来，基层治理机制创新应从资源汇聚机制、问题解决机制、服务供给机制这三方面着力推进国家治理现代化。
关键词:三放两化 机制创新 基层治理 问题导向
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
当前我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，人民群众的诉求和问题呈现多层次、多方面、多样化的特点。2020年9月18日，习近平总书记在湖南考察时强调，要坚持以人民为中心的发展思想，着力办好群众各项“急难愁盼”问题。回应群众“急难愁盼”问题的能力是国家治理能力的重要体现，而解决好基层群众的“急难愁盼”问题要求政府不断提升为人民服务的精准性和精细化水平，不断增强群众的幸福感和获得感。10月10日，习近平总书记在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上发表重要讲话强调，“历史总是在不断解决问题中前进的”。在新的时代背景下，通过体制机制创新有效解决基层群众“急难愁盼”问题是顺应新的发展形势、贯彻新的发展理念、满足群众美好生活需要的必由之路。
群众“急难愁盼”问题的治理困境与创新需求
随着经济社会发展水平的不断提升，社会结构和社会主体之间的不断分化导致个体异质性特征逐渐呈现，不同主体之间的诉求也呈现多层次、多样化特征。以群众“急难愁盼”问题为导向、增强群众的幸福感和获得感是基层社会治理的首要任务和目标。但在实际的社会治理过程中，基层面临着较为复杂的治理困境，各种瓶颈问题的存在使得服务群众的“最后一公里”迟迟没有彻底打通。
其一，资源困境。丰富的治理资源是解决群众问题、提升基层治理效能的基础和保障，而基层治理面临的首要困境为治理资源与治理需求的不匹配。近年来，随着“放管服”改革的不断推进，基层承接了大量上级职能部门下放的事项，体现了社会治理重心不断下移的发展趋势。但在治理重心下移的过程中，基层治理所需的各类资源仍然主要集中于上级政府部门。基层内部资源难以进行有效集聚乃至流失，区域内的资源无法下沉导致基层治理现代化缺乏必要的资源支持，基层治理所需的人力、物力和财力资源相对不足，基层政权掌握的资源量与群众多样化的需求之间存在差距，缺乏解决群众“急难愁盼”问题的物质基础。
其二，服务困境。基层是解决群众问题、满足群众需求的“第一现场”。基层社会治理中的公共服务应实现治理需求与服务供给相匹配。同时，基层也是政府公共服务的最终落脚点，“上面千条线”式的政策落实和服务提供方式，体现了公共服务提供者的责任担当和目标指向。但是这些公共服务供给却在与居民需求匹配方面出现了错位，使得政府提供的某些公共服务并不完全符合群众的所盼所想。在基层治理过程中，公民大多情况下仅仅是被动的服务接受者，缺乏自下而上表达自身利益诉求的渠道和意识。在基层治理结构中，基层政府和社区居委会以完成上级行政任务而非以解决群众“急难愁盼”问题为自身工作导向，在基本公共服务供给方面“一刀切”，难以精准识别群众的差异化诉求，这是基层治理的顽疾所在。
其三，方法困境。信息时代给社会治理带来的机遇和挑战就在于治理方法的迭代更新，新问题、新技术要求新能力、新方法。基层工作事务琐碎化、群众需求多元化都要求更好的技术方法支持，但是基层工作人员的结构和能力往往难以适应现实工作的需要。
一方面，信息技术已经成为推动治理变革的重要杠杆，城市治理中已经广泛推行智慧城市、智慧社区、城市大脑等技术应用，对数据采集、数据使用、数据评估等提出了新要求，同时这些大数据应用如何更好适应基层生动而复杂的工作场景还在探索之中；另一方面，基层社会治理中所面临的一个常态问题就是基层工作队伍的不稳定和流动性，好的工作经验和工作方法难以持续，同时基层的问题往往难以精确锁定，群众的“急难愁盼”问题常常是多个简单问题交织在一起的复合型问题，这对解决问题的程序和步骤提出了较高要求，需要对基层治理的优秀做法进行总结和提炼，形成制度化的工作方法以更好解决基层工作中的流动性问题。
从基层治理现状来看，当前城市基层社会治理出现了社会治理公共资源难以下沉、基层治理资源短缺，公共服务供给不能更有效地对接居民需求，社区自治水平受限等问题。这在一定程度上表明现有的基层社会治理机制已经不能完全适应当前社会的发展需要，基层治理过程中原有的体制机制在解决群众“急难愁盼”问题方面难以发挥全面实效。为此，要想从根本上提高基层对问题的回应性，就要通过体制机制创新为基层增权赋能，以体制机制创新驱动基层社会治理现代化，这是提高基层治理效能的关键所在。
“三放两化”工作机制的内涵和生动实践
在基层社会治理过程中，社区是直接对接群众生活需求、解决群众问题的治理单元，社区治理机制的创新事关群众幸福感和基层治理成效的提升。社区治理资源是解决群众“急难愁盼”问题的现实基础和重要保障，实现区域资源向社区的有效汇集是破解基层治理工作“有心无力”的关键所在。
2018年6月12日，习近平总书记在青岛市李沧区上流佳苑社区考察时强调:“要推动社会治理重心向基层下移，把更多资源、服务、管理放到社区，更好为社区居民提供精准化、精细化服务。”近年来，青岛市围绕习近平总书记的重要讲话精神提炼出了“三放两化”工作机制，即把资源、服务、管理下放到社区，为社区居民提供精细化、精准化服务。“三放两化”新模式建立起了社区治理资源统筹创新的长效机制，通过整合社区治理资源、推动社区资源的高效配置，为切实解决群众“急难愁盼”问题提供了助益，同时也为创新基层治理体制机制积累了丰富的经验。
“三放”：对社区资源统筹机制的创新实践
对社区资源的统筹是社区治理的前提和基础，社区治理资源统筹机制的创新能够有效缓解社区资源短缺和权责失衡的困境。
其一，以资源下放推动各类实实在在的治理资源向社区集聚。将基层所需的治理资源下放是为基层增权赋能的第一步，资源下放即要坚持人往社区走、钱往社区投，促进各类物质资源向一线倾斜，缓解基层有责无权的问题，激发基层干部干劲，从而提升服务效能。首先，在人力资源方面，青岛市通过增加编制等举措，吸引各类人才向社区聚集；在街道层级只保留必要的办公人员，其余人员全部下沉至社区，直接从事社区公共管理，从而增加社区人力资源储备。其次，在财力资源方面，通过制定社区工作经费使用管理办法，建立社区事权与财权相匹配的保障机制，扩充基层建设和服务群众经费。青岛市李沧区部分社区党组织还积极探索集体经济制度，大力发展社区集体资源，改善了社区资源匮乏的现状。
其二，以服务下放推进各类便民服务事项向基层延伸。将服务下沉到社区，即要将与群众生活密切相关的各类公共服务延伸至社区，并通过优化服务流程、创新服务供给方式等，使基层在回应民需、解决群众“急难愁盼”问题方面大有可为。在服务下放方面，一方面，优化社区服务供给流程，通过搭建社区服务平台，促进公共服务向社区延伸；另一方面，创新社区公共服务的供给方式，通过引入技术化手段和项目合作，培育基层社会组织，构筑基层公共服务新体系。
青岛市李沧区各社区对政府延伸到社区服务中心的公共服务事项实行“一窗受理，全科服务”，在社区内部建立一站式服务大厅，投放政务服务自助终端，简化群众办事流程，并全面推行社区服务“一次办好”改革；利用大数据、互联网等新兴技术，搭建社区服务供给平台，真正将智慧服务深入社区，切切实实让社区居民全面了解并享受当前的社区服务；各社区充分利用所在区域的优势技术与平台，将社区服务嵌入到区域市场网络中，不断创新社区公共服务的供给方式，增强社区资源与服务供给的能力。
其三，以管理下放赋予基层社区治理自主权。管理下放基层的前提是厘清基层的权责清单，通过管理下放赋予基层更多的管理权限，从而促进治理重心向基层下移，将管理制度优势转化为社区治理效能。青岛市李沧区在将管理事项下放的同时予以基层相匹配的权力，具体表现为，制定职能部门职责下沉准入制度，新增事项确须街道承担的，由区委区政府严审把关，并做到权随事转、人随事转、费随事转。同时，赋予街道对区直部门派出机构负责人的任免征询权、人事考核权、重大决策和重大项目的建议权，有力激发了基层干部的工作积极性，提升了为民服务的水平。
“两化”：社区资源配置和服务供给机制创新
习近平总书记提出的“城市管理应该像绣花一样精细”的重要指示，指明了深化基层治理的工作方向。资源、服务和管理的下放是社区服务精准化、精细化的前提条件，社区服务的精准化和精细化是对社区公共服务供给模式和社区资源配置机制的创新和转变，即由过去粗放型、指令式的社区服务模式转向集约型、精细化的社区服务模式。
精准化服务指向的是对群众“急难愁盼”问题的直接回应，实现问题解决和服务供给的直接匹配。群众的问题反映了群众最现实、最直接的需求，群众“急难愁盼”问题实质上是社区居民个体在现实中难以实现的需求，解决问题就是要根据群众的个性化和差异化需求，量身定制、尊重特色，为群众提供直接的、贴心的高效优质服务。
精细化服务指向的是群众“急难愁盼”问题的复杂性。由于基层问题具有多样性、复杂性、现场性等特征，同时又受制于基层资源禀赋、发展程度和管理水平的巨大差异，需要在有限的选择中选择恰当的服务策略。这就必须要以现实问题为导向，因地制宜、分类施策，推进差异化的管理和服务策略，在具有普遍价值的公共服务供给中寻求“个性化”的精细服务。
社区服务的精准化和精细化要求基层治理以社区居民的服务需求为导向，通过对居民的社区服务需求进行精确识别来设计社区服务供给方案，结合各类技术手段实现社区居民需求和服务供给以及资源配置的无缝对接，这是解决民众“急难愁盼”问题的应有之义。青岛市李沧区探索建立以大数据为基础的群众问题发现机制，并对解决了社区问题的工作经验进行提炼和优化，形成了一系列社区工作法。例如，上流佳苑社区以党员为骨干，组建起志愿服务队伍，建立对口帮扶模式，每月为有需求的独居老人提供所需服务，定期维护社区设施；延川路社区党委通过楼院党小组的网格划分，将支部建在网格上，通过开展党员联户、隐患排查、服务代办等，为居民提供精准化、精细化服务。利用互联网、大数据、区块链等数字化管理手段，通过政府机构、社会组织、管理网格等服务连接，建立居民需求和社区服务精准对接机制，促使社区居民的差异化需求在社区层面得到最大程度满足，提升了社区服务供给的精准化、精细化水平。
“三放两化”工作机制是在增权和赋能的基础上为基层建立的机制保障和机制创新，其核心是构建社区治理资源统筹和高效配置的长效机制，包括纵向上将区域内的资源、服务、管理下放到基层社区，实现社会治理资源进一步下沉到基层社区和社会治理重心向基层下移，从而促进社区的良性治理；横向上将社区汇聚的资源通过高效的资源配置，精准识别群众诉求，转变和创新社区服务的供给方式，使得社区中的各类治理资源能够更精准地解决社区的实际问题，满足居民的多样化需求，最终打造共建共治共享的基层治理格局。青岛市李沧区对“三放两化”工作机制的生动诠释，是对“将矛盾化解在基层”和“人民城市为人民”治理理念的进一步深化。
进一步以基层治理机制创新解决群众“急难愁盼”问题的思考
随着城市发展进入精细化治理阶段，基层治理需要回归“满足人民群众对美好生活向往”的需求。因此如何更好地提升基层尤其是社区治理水平，成为当下中国城市治理的热点话题。近年来，基层治理难逃路径依赖的窠臼，内卷化问题愈发突出，以解决实际问题为导向创新基层社会治理体制机制成为推进基层社会治理现代化精准施力的方向。基层治理体制机制的创新需要从资源汇聚机制、问题解决机制、服务供给机制三方面展开：
创新社区内部资源的挖掘机制，激活社区治理的内生动力
社区资源的汇聚机制不仅包括社区治理资源纵向上的下沉，还应注重社区治理资源的内部挖掘。“三放两化”工作机制是对社区外部治理资源统筹所进行的机制创新。当前我国的社区治理资源输入过分强调自上而下的路径依赖，缺乏对社区内部潜在治理资源的挖掘和激活。在社区层面，各类企业、社会组织和居民拥有丰富的社会资源，打通各治理主体之间的沟通壁垒对于挖掘社区内部资源具有重要意义。基层党建是突破条块区域限制、打破各单位沟通壁垒的核心动力。在挖掘社区内部资源的过程中可以具体通过区域化党建的方式实现党建单位各类治理资源的互联互通以及人力、财力和物力资源在社区的集聚。在新形势下，突破传统的党建模式，通过“智慧党建”带动基层治理资源的流动与集聚，以精准识别群众诉求、精细化凝聚各类资源，是基层党建机制创新的新方向。
创新社区问题的解决机制，提高公共服务供给的精准化和精细化水平
一方面，创新多元协同机制，丰富解决群众“急难愁盼”问题的手段。随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，各方治理主体的参与意识不断增强，社会治理方式由主要靠政府管理向多元主体合作共治转变，主动广泛吸纳社会多元化主体参与治理成为社会治理的常态。在社区层面，以多元协同机制带动政府、企业、社会组织、居民多方合作不仅能够整合多方资源，更能通过各个主体的不同优势为满足居民需求提供多样化手段，从而实现公共服务供给能力的现代化。在新的社会发展时期，创新多元协同机制要求在理清各基层治理主体权责的基础上，通过各类项目合作的方式汇聚社会多元主体力量，充分培育民间组织以引导和带动公民参与，实现多元主体之间互动的常态化，通过自治化手段更好地解决群众的“急难愁盼”问题。
另一方面，创新民主协商机制，丰富民众治理意愿的表达渠道。民主协商机制为各类治理主体提供了直接对话的平台，能够有效化解居民的利益纠纷，是解决群众“急难愁盼”问题的有效机制。因此，立足新的发展形势，基层治理应由传统的行政控制式的利益协调模式转向采取更加公开透明解决矛盾冲突的民主协商机制，在党组织的引领下全面整合辖区内企业、驻地单位、社区工作者、社会组织、志愿者队伍以及业委会骨干等协商议事主体，推动其参与民情协商，探索建立协商议事规则与居民公约，打造社区信息网络平台，在保证社区信息共享的基础上能够更加精准地识别群众诉求和治理偏好，打通各主体的协商壁垒。
引入技术手段，创新群众诉求的识别和服务供给模式
随着大数据技术向社会各个领域的不断延伸，科技成为当前公共管理不可或缺的工具和手段。大数据技术在精准识别居民需求方面发挥着重要作用，其通过海量数据的收集和计算能够对群众“急难愁盼”问题进行精准定位，从而保证政府进行精准决策并有效推进政府公共服务供给模式的革新。因此，应充分发挥技术手段在基层体制机制创新过程中的作用，将数字管理手段引入各个机制创新的过程中，打造“互联网+政务服务”“智慧党建”、基于数据的合作网络治理等机制，从而提高公共服务供给的精细化和精准化水平。
当前中国处于经济社会高速发展的时期，在此进程中政府与社会的关系不断进行调适。立足新的发展阶段，以人民为中心的发展思想要求必须以解决群众“急难愁盼”问题作为基层治理的导向，以满足人民群众的美好生活向往作为基层治理的目标。在这样的治理愿景下，我国基层治理应不断创新基层资源的挖掘机制、群众问题的解决机制和服务的精准化供给机制，通过为基层增权赋能以提高基层服务的精细化和精准化水平，最终实现既安定有序又充满活力的“中国之治”。
【本文作者为山东大学政治学与公共管理学院教授；山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生孙妍、青岛市李沧区民政局李军对本文亦有贡献】
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