摘 要:习近平总书记在上海考察时提出的“人民城市”理念，是对传统民本思想和人本城市观的超越。人民城市建设应当把握住三个“最”：第一，最大限度为人民群众创造美好生活，具体表现为最大比例、最广覆盖面、最大公约数和最可行方案；第二，最基础工作是坚守住城市治理底线，其中城市安全、社会保障的基础底部和老旧小区改造是城市治理三大底线；第三，最终目标是服务于人的全面发展，让人民群众成为城市的积极建设者和主人翁，成就人民群众自我实现的城市梦想，建设团结凝聚的人民城市。
关键词:人民城市 城市治理 美好生活
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
2019年11月，习近平总书记在上海考察时指出，“人民城市人民建，人民城市为人民”。人民城市的理念蕴含着党的历史观和实践观，是中国特色社会主义思想的人民性主张在城市问题上的集中体现。人民性理论超越了传统的民本思想，人民城市理念也不囿于人本城市观。新时代提出的人民城市是全新的理论体系，标示着新的城市发展方向、新的城市理论和新的城市政策内涵。那么，人民城市的理念新在哪里？对城市治理又提出了哪些新要求？
最大限度为人民群众创造美好生活
在最大比例原则之中体现人民性。 “人民城市为人民”，首先需要思考的问题是，人民在哪里？城市里的“人民”既是千姿百态的个体，又是无数个体所组成的集合与整体，而城市建设最终都会落到每一个具体的个体或和群体头上。人民城市建设可以遵循最大比例原则，人民城市的公共产品应当服务于最大比例的群众，在小群体和大群体之间，在少数人和多数人之间，在局部和整体之间，政府的注意力和资源应毫不犹豫地向后者倾斜。
在最广覆盖面之中体现人民性。城市发展涉及方方面面，人民群众对美好生活的需要也各色各样，在迥异甚至冲突的政策目标之间，决策者常常需要排序和取舍，有时还会陷入左右为难的困境。为体现城市人民性的本质特征，应当遵循最广覆盖面的原则，将更多、更优资源投放到那些能够在更大范围内服务群众的领域，如城市公共安全、城市生态等领域。确保妥善解决最广辐射面的公共问题，提升最广覆盖面的公共服务能力，是体现城市人民性的现实路径。
在最大公约数之中体现人民性。人民是由个人、群体和社会阶层组合而成的集体，而个人与个人之间，群体与群体之间，阶层与阶层之间，在思想观念和利益诉求上都存在差异，甚至对立冲突。城市公共政策应当确保公共性，努力实现人民性的目标。在差异化的服务需求之间，可以遵循求同存异的理念，以最大公约数的原则，在具有普遍共性问题上寻找政策着力点。在大众化和个性化之间，在基础性和进阶性之间，在长期性和暂时性之间，在战略性和战术性之间，城市治理应当向前者倾斜，以保证城市治理始终聚焦服务于人民群众的最共性问题、最基本诉求和最根本利益。
在最可行方案之中体现人民性。城市为人民群众服务，既要有心，还要有力。既要常怀为民之心，又要考虑到政策的可行性和可持续性。有心无力的空洞口号，不接地气的“悬空政策”，最终都会背离人民的根本利益。要长期保持为人民服务的能力，实现人民城市的建设目标，需要采取最可行的路径，采用最高效的政策方案。发展好城市经济，把蛋糕做得更大，无疑是最基础、最可行的，这是在任何时候都不能轻视的基本工作点。此外，提升城市社会福利应当量入为出，在有限度的财力范围内正确地办事，更有效率地办事。不能在“政治正确”的口号下，搞不切实际的“泛福利化”。同时，应继续研究为人民服务的科学规律，建立符合城市实力、具有地方特色的民生保障体系，以最可行和最有效的路径和方式，满足人民群众对美好生活的需要。
综上，城市的人民性，就是最大限度地为人民群众服务和创造美好生活。最大限度原则又具体表现为最大比例、最广覆盖、最大公约数和最可行方案。最大比例和最广覆盖的原则，体现了人民城市的价值目标，是社会主义制度优越性在现代城市治理中的具体表现；最大公约数和最可行方案则意味着要结合城市发展和治理实情，是一切从实际出发原则在现代城市的生动实践。
最基础工作是坚守城市治理底线
上述最大限度原则，体现了城市治理的高标准和高要求，是人民城市不断追求的境界和目标。同时，城市治理也要有底线和最低目标。治理底线和最低要求是维持城市可持续发展的出发点和根本，倘若根基动摇，一切都无从谈起。为彰显中国城市的人民性，党和政府要以负责兜底的责任和担当，积极有为的治理策略，保障有效的资源投入，迅速有力的治理行动，维护好工作底线和最低标准。
城市安全是最根本底线。随着现代城市规模不断扩大、复杂性不断提升，尤其是全球风险时代的来临，城市的公共安全面临日益严峻的挑战。人民城市最低标准的第一条，就是如何守住安全底线。首先，城市治理者需要具备高度的责任心和紧迫感。安全是人民城市建设的基础，是一切治理行为的出发点和目标。在保障城市安全的过程中，需要警钟长鸣，保持政治上的决心、体系建设的恒心和细节管理的匠心。其次，要注重运用现代技术，赋能城市安全治理体系，提升城市安全治理的预警研判、防范控制、实战处置等水平。最后，要建立人人有责、人人共担的城市安全共同治理体系。人民城市的安全底线，既需要党和政府的坚守，也需要全民安全意识的提升，以及社会力量的责任分担。
抬高底部是社会保障的基础工程。人民城市的建设，要求确保广大人民群众都能享受到国民经济发展的红利，确保人民群众在追求幸福美好生活的道路上“一个都不掉队”。当前，我国城市经济实力和民众生活水平普遍提高，社会保障水平和力度也应紧随其后。提高社会保障水平，是符合人民城市建设目标的正确方向，而这一过程又有不同的路径选择。例如，可以做大总规模，提升平均值，让不同阶层都能享受到较高水平的社会保障；可以做强做优“明星产品”，为少部分人群提供高品质服务；也可以将资源向最低标准倾斜，通过优先抬高社会救济的底部，确保最紧迫的社会福利需求得到保障。结合当前中国城市发展实际和人民群众的实际需求，第三种路径无疑更能体现政府的政治担当，凸显人民城市的特性。与均匀分配、提高平均值和做强社会福利优势项目、擦亮品牌相比，抬高社会福利的底部需要投入更多人力、物力、财力，对政府财政能力和治理水平也提出了更高要求。有条件的发达城市，应及时抬高社会福利的底部水平，实现城市社会保障水平的整体提升，系统性、结构性地改善民生，满足人民群众的最低需求，达成人民城市的发展目标。
艰苦卓绝的老旧小区改造是不容后退的战线。城市的部分区域逐渐老化衰败，贫困人口不断聚集，人口的贫困化与治理无序之间形成恶性循环，这是世界城市发展面临的共性问题。发达国家的城市存在的局部衰败，造成不同区域空间和社会形态的巨大反差，拉低整体水平。而拉美、印度等大城市存在的贫民窟现象，更成为阻碍城市发展的“城市之癣”。由于历史欠账和社会变迁，我国城市也存在一些低收入阶层、弱势群体聚居的老旧社区。这些区域内房屋质量、卫生设备、公共设施、小区安全等都存在重大隐患。同时，这些老旧社区居民大多为租客，或者无法置换房产的年长、多病、贫困的本地居民，房屋纠纷多，贫困居民的烦心事多，和谐幸福社区建设严重受制于硬件限制。针对此类问题，西方国家一般都采取保守消极的态度，寄希望于市场力量解决问题。而市场力量的常常失灵，导致社区衰败和贫民窟现象逐渐成为都市的慢性病。与此形成鲜明对比的是，中国政府普遍坚守兜底负责和积极作为的政策立场，除通过市场化的常规化手段拆旧建新之外，还积极动员各种政策资源，实施十分艰难的老旧小区改造工程，包括美丽家园工程、小区一体化综合改造、加装电梯和“一平方米卫生间”工程等。在老旧小区的改造上，中国政府不惜财力，不畏艰难的立场和态度，彰显了中国城市的人民性。
最终目标是服务于人的全面发展
走中国特色社会主义道路，目的是促进人的全面发展，逐步实现全体人民共同富裕，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。那么，社会主义城市的人民性，就不仅体现在最大程度地满足群众的利益需求上，最终还要促进人的全面发展。
让人民群众成为城市的建设者和主人翁。进入新时代以来，中国城市的软硬环境、公共服务便捷性和可达性、管理精准精细化程度、城市安全稳定水平都有了显著提升，为美丽城市建设和人民美好生活打下了坚实基础。但是，人民群众的幸福感，最终还取决于个人的心理体验。从心理学角度来讲，确保幸福感需要积极的人生态度和实践行动，在实践奋斗中最能获得满足感和幸福感。为此，政府不仅要提供优质服务，还需积极引导、支持人民群众参与城市建设，充分发挥人民群众的能动性、积极性和首创性，鼓励和倡导人民群众做积极的行动者和城市主人翁，这是美好幸福生活的源泉，也是人民群众走向全面发展的必由之路。
人民城市应当成就人民群众自我实现的梦想。人民群众具有多方面、多维度的需求，为此，城市治理应当摒弃“物质刺激”，或者“唯服务论”的机械思维，从多个角度多个方面共同造就美好生活。具体来说，既要搞好具体的管理和服务，又要维护好城市公平正义的治理环境，使得人人都有向上的通道，都有不断进步和出彩的机会；既要担负起领导和运行公共管理公共服务的职能，又要创新体制机制，确保人人都能有序参与城市治理；既要关注城市发展物质的和外在的维度，又要考虑内在的、人文的维度，使得人人都能享受品质生活；既要保障公共管理和公共服务的公正公平，又要在具体的管理流程中，提供更多人性化的服务，让人人都能感受到城市的温度和温情；既要做好公共服务，又要积极营造共同体意识，让更多人切实拥有归属感认同感。
人民城市是团结凝聚的城市。人的全面发展不能通过孤立封闭的个人来达成。马克思认为在理想社会的联合体中，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。也就是说，人的自由和发展不能单靠个人奋斗。团结凝聚是个人全面发展的根本路径，团结的人民城市为人的全面发展奠定社会与空间基础。为此，一方面，人民城市应当促进人与人的交流，人与人的协作和人与人的团结。尤其是要通过积极的政策行为防范社会离散和分裂，防止市场因素将不同经济条件的民众隔绝在不同的街区之中，防止社会分层将人们分隔在无法沟通的社会楼层，防止文化观念的差异使人们相互误解猜忌。另一方面，人民城市应当强化社会认同，积极发掘城市文化精神，通过各种组织化建设和平台建设，促进人民群众间自觉自愿的沟通和协同行为，切实将城市建设成为人民群众的居住家园和精神乐园。
【本文作者为上海交通大学国际与公共事务学院教授、公共政策与治理创新研究中心主任】
参考文献
[1]《习近平谈治国理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020年。
责编：罗 婷 / 司文君
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