摘 要:加大新型基础设施建设是中国在经济新常态背景下推动供给侧结构性改革、优化产业结构的重要举措。新型基础设施建设实践中容易出现财政挤出效应加剧、社会资本参与渠道受阻、提升运营效能难度大、建设范围过度延伸等问题。建议注重使用率，令新型基础设施建设与经济社会发展水平相适应；加快推动形成中国标准，以强化中国在国际标准制定上的话语权；增强新型基础设施建设的配套性。
关键词:新型基础设施建设 产业结构优化 资源配置
【中图分类号】F283 【文献标识码】A
在全球化受阻、中国供需关系面临结构性失衡的形势下，推动以去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板为工作重点的供给侧结构性改革势在必行。新型基础设施具有推动信息数字化、打造5G技术应用场景等基本功能，主要包括5G基建、特高压、大数据中心、人工智能、工业互联网、物联网、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩等领域。新基建投资影响需求，其发展需与供给侧结构性改革相适应。
新基建在产业结构优化中的作用
加大新基建投资有助于在产业结构优化中协调好三对关系。
一是供给结构优化与消费结构升级相适应。目前中国经济增长已进入“刘易斯拐点”，生产成本上升，资本对劳动力的替代效应增强。工业化与信息化融合发展可以优化生产函数，提升生产要素配置效率，改善生产条件，从而实现数据赋能。如5G基础设施、特高压、大数据中心等是大规模使用5G技术的必要条件，关系经济发展模式转型；工业互联网和人工智能使工业制造智能化，其建设关乎制造业产业体系重构；物联网将“铁公基”等物理基础设施与信息基础设施联通，使电网和交通网智能化，其建设关乎经济发展能否适应信息时代发展的问题。
2018年中共中央、国务院发布的《关于完善促进消费体制机制 进一步激发居民消费潜力的若干意见》明确提出，消费升级的总体目标包括“消费生产循环更加顺畅”“消费结构明显优化”“消费环境更加安全放心”。5G技术对智能制造的有力支撑有助于满足城乡居民多样化的消费需求；5G技术应用场景拓展为经济发展创造了新的契机；5G技术所引导的技术革命将催生大量新产品，有助于提高居民消费率。概括而论，新基建是统筹需求引领、推进供给侧结构性改革的关键而有效的抓手。
二是基础设施建设与固定资产投资互融。“稳投资”要求切实增加有效投资，补齐产业短板。“铁公基”式的基础设施建设投资拉动效应边际递减的主要原因，一方面在于钢铁、水泥、建材等行业产能过剩；另一方面源于房地产投资对固定资产投资产生挤出效应，资金难以进入实体经济。由于缺乏核心技术，中国产业体系长期面临的价值链低端锁定风险并未完全消除。
要加大对已经突破技术瓶颈、具有绝对竞争优势和战略性影响的领域的投入力度，通过新建、改建、扩建的方式加快设备更新，带动固定资产投资，从而形成新的生产力。资金直接作用于生产函数，推动函数更替与生产条件改善，既可抑制基建投资所产生的挤出效应，又有助于化解产能过剩。中国在5G技术、特高压、高速铁路等技术领域已具有明显的国际领先优势，在标准制定上抢占了技术制高点。例如，华为已成为世界上拥有5G标准核心专利数量最多、对5G标准建设贡献最大的企业，中国已经成为世界5G标准制定的引领者之一；我国完全掌握了特高压设备制造的核心技术，特高压交直流设备国产化率已超过90%，中国的特高压交流输电标准电压已被推荐为国际标准电压；中国已系统掌握了涵盖设计施工、装备制造、系统集成、运营管理等高速铁路成套技术，构建了具有自主知识产权和世界先进水平的高速铁路技术体系，成为了世界上高速铁路运营里程最长、运营速度最高、在建规模最大的国家。
三是统筹区域发展。区域间发展不平衡、生产要素禀赋相对差异较大是中国经济的基本特征。这导致区域间资源配置矛盾突出，如电力能源富集于西部地区，但电力负荷集中于东部地区；基础设施投入结构性矛盾加剧，经济欠发达地区基础设施建设投资效率相对较低，基础设施投资向经济发达地区回流效应明显；市场分割严重致使区域间产业结构趋同，生产要素流动不畅导致基础设施建设与固定资产投资低水平重复。
特高压“五交八直”线路布局联通东西部，既可缓解长期阻碍西部地区发展的“窝电”现象，提升基础设施投资效率，又能解决东部地区电力供应紧张难题；5G试点城市重点布局东部地区，梯度推进城市升级为智慧城市，为信息资源充分发挥生产要素作用以推动经济转型升级创造了必要条件。2018年中共中央、国务院发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出“建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式”。这进一步解决了因区域发展不平衡不充分而产生的无序开发与恶性竞争等问题。
新基建中易出现的问题
基础设施建设的组织管理必须解决由谁投资、由谁建设、建设什么、如何建设等四个关键问题，这与投资来源、建设模式、运营方式、投资范围等四个具体事项关联密切，实践中易出现以下现象。
第一，财政挤出效应加剧。2019年中共中央办公厅、国务院印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》规定，“充分发挥专项债券作用，支持有一定收益但难以商业化合规融资的重大公益性项目”。发行地方政府专项债券是部分新基建资金的主要来源。一定时期内金融市场的融资能力是有限的，由于地方政府专项债券具有投资风险相对较小、收益相对稳定的优势，在经济进入新常态的背景下容易形成投资偏好，挤占民间固定资产投资；由于地方政府专项债券容易推升私人部门融资成本，从而加剧中小企业所面临的融资难、融资贵问题。
此外，政府直接投资过度容易抑制市场机制在资源配置中发挥作用，增加市场失灵风险。中央曾多次强调要厘清政府和市场的边界，通过投资决策、债券发行、专项债与市场化融资相结合的融资方式等环节予以政策调控，保障市场在资源配置中发挥决定性作用。然而，针对有一定收益但难以商业化合规融资的重大公益性项目融资，还有待在理论和实践中进一步明晰划分政府和市场边界的标准。
第二，社会资本参与渠道受阻。党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。在新基建领域，2015年国务院办公厅发布《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》，明确提出“通过PPP等方式，为社会资本参与充电基础设施建设运营创造条件”。现如今，PPP模式已经成为推进新基建的重要途经。
然而，实践中仍存在不少问题，其中包括因社会资本参与项目生成不足，以致对决策风险分担缺乏共识；民营企业因信贷担保融资薄弱而难以参与，导致地方政府与国有企业合作多，与民营资本合作少；部分地方政府借PPP模式变相举债，通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式将社会资本投资异化，使社会资本难以发挥提高运营效率的作用。
第三，提升运营效能难度大。实践中新型基础设施建设与使用之间已经出现了一些矛盾，如高速铁路建设成本相对较高，由于只能客运不能货运、在人口规模偏小的区域客流偏小，以致部分线路已出现盈利能力不足、运营亏损、资产负债率上升等问题。地方政府偿债能力因此被削弱，金融风险也随之加大。
因必需的智能装备、自动控制、工业网络协议等关键设备自给率偏低，工业互联网建设对技术标准体系的主导能力偏弱。而中国工业企业技术水平参差不齐，加之工业数据采集能力薄弱，使得提升技术标准体系在中国产业环境中的适用性存在一定问题。设备入网标准偏低会损害网络的智能化水平；偏高又会导致入网设备数量偏少，并且使得一些正在使用，但达不到入网标准的设备面临被淘汰的风险。
第四，新基建范围过度延伸。新型基础设施主要包括三类：一是以数据采集、传输、处理为主要功能，并实现信息数字化的基础设施，俗称数字基建，如5G网络、物联网、大数据中心等；二是为支持信息数字化应用，以设置5G应用场景为主要功能的基础设施，如人工智能、智慧城市、智能电网等；第三类是为信息数字化提供基本条件的基础设施，如特高压。
新基建的首要功能在于强化支持信息数字化建设，而非加强基础设施承载能力。新型基础设施建设需要防止建设范围向传统基础设施建设过度延伸，防止新基建退变为老基建。实践中存在两种过度延伸的表现：一是重建设，轻使用。新型基础设施建设仅发挥出传统基础设施建设的效果。二是重新建，轻改造。新建的一批新型基础设施虽能达到数据赋能目的，但投入的时间、用地、资金相对较多，部分基础设施通过改造升级有时可以产生同样的效果，而且节约社会成本。
此外，还易于出现建设领域向高盈利领域过度延伸的趋向。基于防控地方政府债务风险的需要，中央要求“专项债券必须用于有一定收益的重大项目，融资规模要保持与项目收益相平衡”，新基建因此必须适度考虑项目的盈利能力。然而，准公共产品是基础设施的属性特征之一，不宜以获取利润为首要目标。这种过度延伸的趋向容易损害新型基础设施应具备的准公共性，为此中央同时强调政府融资主要应以“难以商业化合规融资”的项目为对象。
对策建议
以信息化带动工业化是中国产业经济发展所选择的基本路径，而区域发展不平衡是中国经济的基本特点。东部部分经济发达地区工业化水平发展已步入后工业化阶段，中西部大部分地区则尚处于工业化中期。基于产业结构优化与区域协调发展目标审视新基建，结合中国国情提出以下三个对策建议。
第一，新基建应与经济社会发展水平相适应，注重新型基础设施使用率。只有信息数字化融入工业体系，区域生产要素结构随工业体系数字化改造进行调整，新型基础设施才具备发挥作用的必要条件。因此，新基建立项应充分考虑经济空间特点，不宜全面启动。有条件的区域先行快上，条件不足的地方结合工业基础适度参与。
第二，新基建应加快推动形成中国标准。强化中国在国际标准制定上的话语权，这是促进技术优势和市场优势转化为绝对竞争优势的关键举措。新基建首要的时代价值在于推动供给侧结构性改革。因此，应统筹相关产能增长和市场开拓，推进产业关键共性技术研发。
第三，强化新基建的配套性。能源供应充分是经济系统运行的必要条件，特高压智能电网建设对新型基础设施运行具有不可忽视的作用。此外，实现信息数字化还需要完善数据治理制度。目前数据采集、整理、勘误、存储、共享等制度规范尚不完善，相关制度配套滞后将会对新型基础设施使用造成一定影响。
【本文作者为广东省政府绩效管理研究会副会长，华南理工大学公共管理学院教授；华南理工大学公共管理学院硕士研究生段子威对本文亦有贡献】
责编：周素丽 / 臧雪文
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