作者：左停 中国农业大学人文与发展学院教授
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆到治国理政的突出位置。到了决战决胜、全面收官关键阶段，困扰中华民族几千年的绝对贫困问题即将历史性地得到解决，但一些地方的脱贫成果仍存在不稳定、不巩固、不持续、易反复的问题，距离高质量打赢脱贫攻坚战还存在一定现实差距。因此，在创新脱贫攻坚方式方法方面需要继续下功夫。
多方面着手提升产业扶贫的可持续性
产业扶贫是最重要的减贫措施之一。农业产业扶贫是产业扶贫的主要内容，需要从加工服务、风险防范等多方面着手，尤其需强化产业扶贫的可持续性。
发展特色产业被视为提高贫困地区自我发展能力的根本举措，具有涉及范围广、覆盖面积大的特征。特色产业的核心在于“特色”，所谓“特色”，即具有明显的地方性特征。因此，应立足于地理标志产品和地方性特征，打造特色产品和特色品牌，提升相关产业的市场竞争力和市场价值。此外，产业扶贫面向的是欠发达的贫困地区和贫困人口，产业的选择也应有所倾向，应选择当地劳动力能够适应、具有较强带动能力的劳动密集型加工业和服务业等。
农业产业的发展需要同时具备技术、市场、交通、服务、劳动力等多方面条件。农产品进入市场流通，需要有加工、储藏、物流等多产业配套服务。单一贫困户很难做到有效整合资源、及时应对风险以及实现诸多配套服务，这将阻碍产业的长远发展和稳定发展。服务一定范围农户的“小区域”产业服务，也是打赢脱贫攻坚战的重要内容。建议以一定范围的贫困区域为单元，将农产品产后商品化处理、加工、贮藏、流通等设备设施建设纳入总体规划，加强仓库、冷库、电商平台、物流运输、大型农业市场等相关产后服务以及基础设施等相关公共品的建设和供给，确保脱贫产业在大市场格局中占有一席之地并能长期持续。
我国的产业扶贫项目主要围绕农业而实施。农业生产高度依赖自然环境，且市场竞争力相对薄弱，存在较大的自然风险和市场风险。因此，建议依托农业保险制度，加强农业产业相关的风险防范和抵御机制建设，预防贫困边缘群体因农业生产风险而致贫，并防止脱贫群体因此返贫。具体而言，一方面，要扩大保险对象和丰富农产品险种。有些地方政府已给农户购买了种养殖相关的保险，但被保对象仅限于种植养殖农户，相关的具有带动作用的农业经营主体并不在受保范围之内，因此建议将保险范围拓展至相关农业新型经营主体，如农民专业合作社、家庭农场、农业企业等。另一方面，要提高保险标准。从多角度防范和降低各种风险性损失，防止致贫、返贫现象的发生。在应对农产品的市场风险方面，针对发展产业的贫困户，政府要在适当时机进行相应的干预，确保发展产业的贫困户都能从产业扶贫中有所获益。
加强不同扶贫政策的统筹、结合和补位
一个家庭的致贫原因可能来源于某一个或几个家庭成员，如因病致贫、因学致贫。从个体成员来讲似乎原因单一，但家庭整体的社会需求实际上是多方面的。中央有关部门在最低生活保障制度和扶贫开发两项制度衔接、医疗救助与基本医疗保险和大病保险的衔接等方面制定了具体的程序规定，在涉农资金县级整合方面也进行了广泛的、有益的试点。一些地方政府在实践中已探索出一些有效的做法，建议认真总结推广。
例如，将易地扶贫搬迁与退耕还林、扶贫车间相结合。一方面，鼓励搬迁户将承包的土地退耕还林，同时获得退耕还林补偿款；另一方面，在易地扶贫搬迁点附近设立扶贫车间，营造良好的就业环境以促进搬迁户定居，多渠道保障贫困户通过搬迁稳定脱贫。实施“青年创业+家门口就业+公益性岗位”的三层次就业扶贫体系，使就业扶贫的适用对象覆盖青年、留守妇女、中老年以及部分丧失劳动能力的特殊群体。将生态保护和贫困户脱贫相结合的“生态护林员”政策，一方面实现了一定数量的贫困户脱贫，另一方面确保了当地的生态安全。
现有减贫政策的部门化、条块化和碎片化特征依然明显，不同政策的实施过于细碎。扶贫政策的减贫作用可能因扶贫政策部门化、条块化和碎片化而被限制，出现政策之间的资源浪费或耗损，造成低效率。对此，一方面适当打破政策的部门化限制，加强贫困地区相关政策的整合与制度的衔接，针对贫困区域和贫困人口的特征，强化不同政策间的结合和补位，提高扶贫措施的适用性、针对性和时效性，织好社会政策的安全网，使政策的减贫效益最大化，提升贫困人口脱贫的可持续性。另一方面建议依托并完善地方扶贫开发领导小组的综合协调职能，形成多部门参与的贫困治理新格局，加强信息共享、资源整合，建立稳定脱贫的长效政策机制。
依托学校福利供给解决未成年人贫困问题
在一些地方，贫困人口中未成年人占比相当大，这些未成年人中大部分为在校学生或者接受学前教育的儿童。依托学校提升在校学生的救助与福利供给，解决贫困学生的“衣食住行”，可以有效地解决这部分人口的贫困问题，也能大大缓解学生家庭的因学致贫，斩断贫困的代际传递。
对深度贫困地区学校的教育帮扶政策，特别是寄宿制教育不断完善，如“两免一补”“免费午餐”“蛋奶工程”以及寄宿制等政策，有效降低了家庭的教育支出，改善了未成年人的生活条件。调查中，同学和家长们普遍反映学校的伙食比在家好。然而，寄宿制跨地域就学的家庭并不能享受教育费用减免的相关政策，而且由于学校与家乡之间距离较远且交通不便，家长探视、学生往返所产生的交通费用较高。寄宿制学生的服装和其他生活用品的支出对贫困家庭而言也是一笔不小的支出，会影响学生学习的积极性。一些学校取暖等方面的支出压力也非常大。在有些较为贫困的山区地带，家长陪读已经成为一种普遍现象，陪读过程中因为租房、生活等方面所产生的开支费用也成为导致部分家庭因学致贫的一大主要原因。
依托义务教育学校，使之成为实现未成年贫困人口脱贫的基本平台，成为解决代际贫困问题的重要抓手。根据贫困群体的实际需求，扩大农村教育救助和福利供给，进一步降低家庭的间接教育支出，依托义务教育学校提供更完整、水平更高的社会福利支持，如根据学生家庭到学校间的距离提供不同标准的交通补助，免费提供四季校服、学习用具和学生日常起居的被褥和取暖设施等，给学校配备校车和更多的生活娱乐设施，缩小农村学校和城市学校在硬件方面的差距，使农村学校成为对贫困人口最具吸引力的地方。
以义务教育学校为平台，强化未成年人的社会救助和福利项目，既能更直接、更精准地瞄准未成年人的贫困问题，也具有社会公平性，提升贫困未成年人学习积极性，加强贫困群体的内生动力和能力，提高减贫政策的可及性、长效性和持续性。
客观评估社会兜底数量，发挥社会救助功能
中央明确规定了基层贫困退出标准，但实际操作中，扶贫压力可能层层加码，退出标准层层拔高，导致基层实际操作的脱贫标准远高于中央的规定，地方政府和部门为达到既定的扶贫指标，趋向于短期行为，无形中也会压缩实际贫困人口的数量。如中央规定中部地区国家贫困县的贫困退出需要满足贫困发生率低于2%的标准，但经过层层加码后，落实到某贫困县的实际贫困退出标准则压缩至0.5%。中央规定的贫困退出标准是经过合理测算而定的，但若按照层层加码后的标准实际操作，基层政府可能为了达标对贫困人口数量进行压缩，进而挤压社会救助群体的人口数量。然而，社会上总会存在因各种原因而难以完全摆脱贫困的群体，随着脱贫攻坚战的快速推进，剩余贫困人口的老弱病残等生理性贫困特征突显，短时间内难以通过开发式扶贫改变这一群体的贫困本质，贫困人口中需要社会救助的贫困人口比例会上升，社会救助资金或成为这部分群体重要的家庭收入来源。过于压缩脱贫指标可能会导致部分群体的贫困状况被掩盖。对此，建议不能因考核等因素压缩贫困人口数量，要充分考虑不同人群的特点，客观、准确地确定贫困状况，实事求是地确定合理的兜底人群数量和退出标准。
社会救助政策往往是以直接性的现金转移支付方式而落实，尤其是低保政策。低保政策是脱贫攻坚期间的兜底性减贫政策，一些地方政府将低保政策作为脱贫攻坚期间最主要的临时性减贫政策，贫困户脱贫后则不可享受相关政策。然而，多数低保对象在短时间内难以改变贫困的本质，缺乏低保政策的支持会使这部分群体再次陷入贫困。地方政府应建立稳定的低保政策减贫机制，强化社会救助政策的兜底性作用，稳定社会救助政策的减贫功能。
要客观评估社会救助对象的贫困状况和数量，建立稳定的社会救助政策减贫机制，如此才能既防止“一兜了之”，也能防止片面压缩低保救助人口的数量。应该指出，一定数量的社会救助群体的存在，并不影响脱贫工作的成效，反而是当前大扶贫格局的实际反映。
制定地方脱贫后与乡村振兴的衔接发展计划
脱贫攻坚战打响以后，扶贫工作成为地方政府的首要工作内容。面对艰巨的扶贫任务，基层干部忙于扶贫的档案管理、资料整理、数据更新、项目落实和频繁的迎接检查工作，进而逐渐把精力聚焦在了应对事务和“指标扶贫”上，一些地方扶贫工作“只见树木不见森林”，疏于对地方整体发展和长远发展的考虑和谋划。
贫困问题实质上是发展问题，贫困问题的解决离不开地方社会环境的影响和带动，这与城镇化发展和乡村振兴等工作也息息相关。地方政府的工作职责不只局限于解决贫困问题，更在于促进地方长远发展，特别是在当前大量资金注入贫困村的发展格局下，还要考虑平衡贫困村与非贫困村的发展。
基层政府一定要避免“头痛医头，脚痛医脚”的做法，树立全局观念和长远观念，在应对繁琐的日常工作的同时，考虑制定全面的基层扶贫规划和发展规划，并形成相应的政府文件，以指导地方未来发展。当前大量农民外出务工，但这部分贫困人口的劳动力素质和社会保障水平相对不高，年龄也逐渐趋大，一旦遭遇市场风险和社会事故，便会面临失业而返贫的问题。因此，地方政府需要考虑：如何为农民工群体建立长效的服务工作机制和贫困户减贫增收动态监测机制，如何提供良好的社会服务和社会保障，以良好的发展环境促进这一群体稳定脱贫和增收。低收入群体或边缘群体收入水平不高且收入来源不稳定，同时缺乏社会政策扶持，具有较高的脆弱性，抵御风险的能力较差，很容易滑入贫困。因此，需要将如何有效防止低收入群体陷入贫困这一议题纳入地方整体规划的考量范围。
地方在脱贫攻坚中一些好的做法，也应通过政策固定下来，如地方制定的医疗兜底等政策，如一些信贷扶贫项目要转化成面向低收入人口的长期的小额贷款政策，如把基层公共服务下放到村组一级，如地方性的资产收益扶贫项目等，以形成地方对贫困人口稳定的制度性政策支持，避免在脱贫后随着地方领导特别是县级领导更换而造成政策改变，使得一部分人因此而返贫。
处于关键时刻的脱贫攻坚，需要秉持精细、耐心和用心的原则，需要当地政府和驻村工作人员坚持“久久为功”、提高扶贫成效。实现高质量打赢脱贫攻坚战的目标，需要各扶贫主体深刻认识和充分估计脱贫工作的难度和任务的艰巨性。减贫工作仍将在路上，脱贫攻坚的政策研究也在路上，只有及时地总结好的经验，不断创新脱贫攻坚模式和政策，才能实现高质量脱贫，实现党的十九大提出的“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会”的庄严承诺。
来源：《国家治理》周刊 原文责编：王茂磊 / 杨 阳
