【摘要】南欧国家由于相近的宗教文化传统和历史发展轨迹，形成了独具特色的南欧福利模式。欧元区主权债务危机中，除爱尔兰外其他陷入财政困难的国家都来自南欧，这引发了人们对南欧福利模式财政可持续性的担忧，也迫使这些国家迈出改革福利制度的步伐。在欧元区金融一体化条件下，金融积累相对于社会福利支出具有优先地位，从而导致福利支出持续受到挤压，并引发社会政治危机。
【关键词】南欧福利模式 福利资本主义 福利制度
【中图分类号】C913.7 【文献标识码】A
南欧福利模式的形成与特点
南欧国家除意大利外，都是欧洲一体化的后来者，其政治民主化进程也都显著晚于西欧和北欧国家。作为欧洲大陆的一个次区域，南欧经济社会现代化发展起步较晚，工业和制造业竞争力较弱，并处于天主教的传统影响范围，教会组织在社会生活中扮演着重要角色。在加入欧共体过程中，南欧各国努力向欧共体内发达成员国的福利标准看齐，短期内福利开支大幅增加，福利支出占本国GDP之比超过了欧盟内部实行自由主义福利制度的英国等国，甚至高于德国等部分保守主义福利国家。在上述因素共同影响下，南欧国家形成了具有自身特色、偏于保守的福利模式①：
一是收入支持体系按行业划分且支离破碎，属于“工团主义”范畴，且体系内部二元分化现象严重。一方面，正规劳动力市场上受保护的就业人群享受异常慷慨的福利保障，意、希、西、葡四国雇员养老金相对工资收入的替代率在欧盟各国是最高的。另一方面，对于在非正规、体制外就业市场的从业人员，南欧国家只提供非常低水平的补贴。希腊非正规就业市场劳动力福利补贴只有正常工资的8%，意大利只有9%。四国还是欧盟内最晚出台全国性最低收入标准的国家。
二是南欧国家根据普遍性原则建立起国家医疗保险体系。四国宪法明确规定，享受医疗保健服务是公民的基本权利，而非基于就业状况的衍生权利。尽管不同行业享受的医疗保健水平存在差异，但各国均建立了全面覆盖、对所有居民开放、免费提供服务的公共医疗体系，在规则和标准上实行规范化管理，并由国家税收统一出资。在四国中，意大利医改相对成功；葡萄牙形成了事实上的公私二元医疗体系；西班牙的地方政府和自治区在医疗保健中发挥了较大作用；而希腊在实现全民统一医保方面步伐较为迟缓。
三是民主化进程与福利制度发展同步导致顽固的裙带关系以及有选择性发放福利补贴的“照顾机制”。由于南欧国家民主化进程启动较晚，政治裙带主义较为突出，新兴民主政党为争取选民支持、巩固执政地位，将福利待遇作为换取支持的酬庸和报偿。意大利政治党派对福利管理机构进行渗透，各政党不仅争夺这些机构的上层人事任命，而且干预具体的福利分发。这种做法在意南部经济欠发达的农业地区更为突出。由于国家补助往往是唯一福利来源，有的农民情愿出卖选票换取各种补助。
四是家庭在提供社会保障中扮演重要角色。与欧洲其他地区相比，南欧国家家庭组织形式还明显带有传统色彩，家庭发挥重要的风险保障职能，并担负在其他后现代国家由政府出面组织社会服务承担的家务劳动等职能。无论意大利、西班牙、葡萄牙还是希腊，家庭中至少要有一个成员在有福利保障的体制内工作，才能保证全家人的生计。特别是经济不发达地区，公共部门就业是最抢手的。南欧各国常常人为扩张政府雇员岗位，以减轻私人部门就业创造的不足，导致福利供给增加。公共部门扩张和以家庭为单位的福利再分配构成南欧社会保障的突出特点。此外，天主教会组织的慈善和济贫也有悠久传统，一定程度上弥补了政府机构行政能力的不足。
主权债务危机后南欧国家福利开支遭到大幅削减
2008—2009年金融海啸之后，由于动用财政资金救助银行，同时以财政逆周期政策应对经济衰退，南欧国家财政状况迅速恶化。希腊财务作假被曝光，引爆了蔓延多国、持续数年的主权债务危机。由于德国等欧元区核心国家把南欧国家“不负责任的福利开支”作为欧债危机的根本原因，也由于欧洲跨国金融资本把政府赤字财政而非金融部门损失当成导致危机的罪魁祸首，包括南欧国家在内的欧洲社会模式遭遇系统性挤压和削弱。希腊和葡萄牙在三驾马车的外力强制下实施紧缩政策，西班牙和意大利也受到欧盟压力进行改革，南欧国家的福利开支受到严重压缩，逆转了相对于欧盟发达成员国的福利追赶进程，甚至呈现永久性福利损失。各国出台的削减福利的举措主要包括：
大力压缩公共部门的编制和人员，降低政府雇员待遇。南欧国家财政支出偏高的重要原因是公共部门不断膨胀，雇员人数不断上升、福利支出水涨船高。在三驾马车监督下，希腊和葡萄牙都首先从政府机构开刀。希腊机构精简力度空前，国有公司数目由6000家降至2000家；市级行政区由1000个压缩至400个；同时下调公共部门雇员待遇……据统计，2007-2013年间，南欧4国共计损失就业岗位6百万个。②
把养老金改革作为财政整固重点。养老金支出通常是一国福利支出中最大的一项。随着人口老龄化趋势的发展，过于慷慨的养老金给付是财政压力的主要来源。南欧国家在危机之后普遍降低了养老金替代率，恢复对养老金收入征税；各国相继提高退休年龄，由目前的65岁提高到67岁甚至68岁；同时降低养老金与通胀水平挂钩的比率。进一步实行养老金资金筹集的多支柱改革，除现收现付制的基本养老金外，还实行养老金资金筹集精算化，推动养老基金的建立，并鼓励个人参加社会保险。
推动税收改革。税收监管之外的灰色经济、地下经济以及政府行政能力不足是导致南欧国家财政困难的重要原因。广开财源是改善政府财政状况的根本途径。为此，各国对税种和税率进行了调整，对奢侈品和进口商品增税。特别是提高了增值税。希腊提高了本国的累进税率，向年收入超过12000欧元的人增税。通过填补税收漏洞，增加财政收入，改善财政状况。
医疗体系的改革。控制不断上升的医保开支是南欧国家财政紧缩的另一重点。各国采取的主要举措包括将医疗成本向病患身上转移，取消部分医疗服务；控制药费的增长，严格药品采购程序；对医疗机构进行重组，将一级和二级医疗机构合并；更多采用远程诊断，降低诊疗开支；压缩医院编制，冻结医务人员工资等。
南欧福利制度存在的问题及前景展望
南欧国家在欧盟财政纪律收紧的总体大环境下，把公共赤字达标、改善政府收支平衡作为恢复资本市场信心的关键，不可避免导致福利水平下降。这是南欧国家福利制度发展史上最大规模回摆。由于指导思想存在着偏差，实践中存在一刀切的弊端，产生了消极的社会影响。
首先，面对接连爆发的两场危机以及随后的经济萧条，社会福利开支本应适度增加，以便发挥防范风险的作用。但是，南欧国家在欧盟和国际货币基金组织的压力下大幅削减公共开支，无疑使得低收入群体处境雪上加霜，加剧了社会贫困化现象。特别是由于养老金的压缩，以及公共就业岗位的削减，使得南欧国家无论是从贫困率还是收入分化两个指标来看，都出现倒退。欧盟在欧债危机中以财政紧缩作为反危机重点的做法，其实质是通过牺牲劳动阶层的福利，保证金融部门的利润，特别是来自核心国家的银行业购买南欧国家公共债券进行套利交易的收益。这一政策鲜明地体现了其为金融资本服务的阶级属性。
其次，南欧福利制度的确存在弊端，需要改革。但是改革不等于简单地削减开支，而是要改变福利资金支出方式，纠正福利资金分配不平均的状况，保证那些在经济上最脆弱、最依赖财政转移支付维持起码生存条件的社会弱势群体的基本生活不致遭遇威胁。应该采取的改革思路包括：改变支离破碎的俾斯麦式收入支持体系，增加由统一税收支撑的普遍性的收入支撑计划，增加福利制度的公平性；改变整个福利体系向老年人倾斜的做法，增加针对青少年的社会服务支出，提高人力资本构成，增强国家竞争力；进行劳动力市场改革等。目前看来，各国实际上采取的是“一刀切”的办法，只追求政府赤字达标，而并没有把改进福利模式、增加投资性的福利支出作为改革方向，这会削弱而非完善福利制度。
最后，宏观经济疲弱和民粹主义情绪不利于南欧福利制度的改革。与欧盟内部其他福利模式相比，南欧各国人口老龄化加剧，产业竞争力弱，失业现象严重，其债务驱动型的经济增长先天具有福利泡沫经济的特点。特别是由于各国加入了统一货币区之后，丧失了根据本国经济情况自主制定汇率政策的能力，而欧央行统一主导制定的利率水平对于南欧国家而言往往偏高，这就必然导致它们的出口商品价格丧失竞争力，而进口的数量则比较适用本币且可以自由贬值时候为多。加之政治上根深蒂固的裙带主义、民粹主义使得福利支出具有刚性，改革阻力巨大。目前，福利制度改革主要依靠有条件援助和外力干预，强力加以推行。这种做法虽然存在着限制受援国主权之嫌，但是客观上为南欧国家福利制度的改革提供了外部驱动力。将来一旦外部压力消失，福利开支将会出现反弹。
对南欧福利模式与主权债务危机关联的几点思考
在对资本主义福利国家进行分类考察时，南欧福利模式自成一格，和盎格鲁——撒克逊模式、欧洲大陆保守模式及北欧模式相提并论。对欧债危机与南欧福利模式之间关联的研究有助于我们深化对当代福利资本主义危机的认识。
其一，在将欧债危机的爆发归因于福利制度时，要慎下结论。在欧债危机中南欧各国共同陷入财政困境，似乎从反面证明客观存在着独立的、易于引发财政危机的南欧福利模式。通常媒体报道认为，南欧国家主权债务危机是由于过度优厚的福利开支导致财政压力不堪重负，寅吃卯粮，从而导致预算赤字以及公共债务居高不下，终于造成了债务危机。但是若细加考察，则南欧国家各有各的实际情况。从公共债务数据考察，只有希腊是典型的因福利开支导致财政入不敷出的国家。葡、西两国公共债务水平并不高，其陷入主权债务危机更多是由于欧元区制度设计的弊端所致。葡萄牙2008年金融危机爆发时公共债务占GDP之比为66.3%，与德国、法国相当。西班牙2008年公共债务占本国GDP之比仅为39.7%，远低于马斯特里赫特条约规定的60%的上限标准。该国陷入财政困境是由于加入欧元区后外部资本大量涌入该国房地产市场，催生了房地产泡沫，而在金融危机后外资撤出西班牙，导致房地产泡沫破裂，连带导致西班牙银行体系出现坏账，迫使政府通过财政担保形式加以救助。因此，起码就西班牙而言，主权债务危机不是由于“滥发”福利引起的。我们反而应当把注意力转向欧元区成立后南方和北方国家之间的跨境套利资金流动及其催生的价格泡沫。
其二，正确认识统一货币区中南欧福利制度发展与主权债务危机之间的关系，关键是要把外资流入条件下基于私人借贷所导致的收入水平提高与福利支出的可持续性联系起来加以考察。从比较资本主义学派的观点看来，欧元区主权债务危机是新自由主义金融积累模式遭遇困境的具体表现。这种研究的核心观点是：在欧元区边缘国家主权债务及以住房按揭市场为代表的私人借贷的扩张，都是核心国家金融资本输出的结果和表现形式，是这些资本实现增值和攫取利润的途径。正因为南欧国家经济增长是建立在欧元区核心国家外资涌入所导致的外债累积基础上，则这种债务驱动的增长和以此为基础的福利增发就是缺乏实际经济支撑的泡沫。当金融危机导致资本从边缘国家向核心国家倒流时，以债务经济为基础的福利制度就遭遇了“滑铁卢”。
其三，基于上述两个判断，我们可以从南欧福利模式的困境，进而说明当前欧元区内部福利资本主义的阶段性发展特征。随着经济金融化和欧洲货币一体化深入发展，资本跨境流动的一切障碍都被扫除，金融资本在成员国经济生活中占据统治地位，金融资本相对于商业资本和产业资本的统治地位更加牢固，这种地位表现为主权债务的神圣不可侵犯。欧元区内跨境资金流动有可能暂时提高边缘国家民众的可支配收入和福利水平，但前提是核心国家银行业的投资安全必须确保，必要时边缘国家的福利及社会支出必须为偿还主权债务让路。至此，欧元区福利资本主义国家的分配矛盾开始具有新的表现形式和阶段特征：表面上是经济民族主义诉求，背后则是跨国金融资本专政。例如，勤俭的德国纳税人与挥霍无度的希腊养老金领取者之间的鲜明对照，掩盖了欧元区核心国家金融机构针对边缘国家公共财政的类税强制索偿权。这也体现出欧元区财政纪律约束的本质：它是以货币主义政策为主导，受跨国金融资本支配的一体化经济逻辑的“守护神”。
（作者为中国国际问题研究院研究员）
【注：本文系国家社科基金后期资助项目“欧元区主权债务危机研究”（项目批准号：17FGJ012）的研究成果】
【注释】
①Ferrera， Maurizio， The “Southern Model” of welfare in social Europe， Journal of European Social Policy， vol. 6， no. 1， pp. 17-37， 1996.
②Gutiérrez， Rodolfo， Welfare Performance in Southern Europe: Employment Crisis and Poverty Risk， in South European Society and politics， 2014， Vol.19， No.3， p.371.
责编/周小梨 美编/杨玲玲
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