【摘要】特朗普政府对美国的FTA政策进行了重大调整，以单边主义贸易政策为手段，主要通过双边谈判重建美国的FTA，政策重点由多边主义转向双边主义。美国FTA政策的调整将重构国际贸易体系，形成以美国为首、发达国家主导的FTA新格局，WTO的地位和作用将进一步下降。中国面临前所未有的挑战。从根本上看，中国国内坚持和加快推行市场化改革和加快更高水平的对外开放，是中国应对美国FTA政策调整及其对WTO和国际贸易体系产生重大影响的最基本保障。
【关键词】特朗普政府 FTA WTO 单边主义 双边主义 多边主义
【中图分类号】D871.2 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.04.011
美国著名学者彼得·卡赞斯坦以“地区构成的世界”来描述当今世界的基本特征。近年来，由于WTO多哈回合谈判停滞不前，FTA在全球迅猛增加。截至2019年10月，向WTO通报的区域贸易协定达到480个，其中301个已生效。[1]以FTA为依托的大国间争夺国际贸易规则制定权的博弈，已成为国际经济发展的重要趋势。美国作为经济霸权国家，在全球FTA的发展中发挥举足轻重的作用。特朗普总统上台后，为维系美国在国际贸易体系的主导地位，对FTA政策进行了重大调整。美国FTA的发展状况及其影响，引起了国内外各界的广泛关注。
美国FTA政策的演变与特朗普政府的政策调整
从二战结束到上世纪八十年代，美国的贸易政策一直以其创建的WTO前身GATT为代表的多边贸易自由化为重点。1985年，美国仅与以色列签订了自贸协定，建立了美国第一个FTA。克林顿政府时期，美国在大力支持GATT发展为WTO的同时，与加拿大和墨西哥签署了北美自贸协定（NAFTA），建立了美国第一个最大的区域多边FTA，开启了美国发展FTA的新阶段。NAFTA协议中规定自1994年开始，在15年内取消三国之间的关税，实现商品和服务的自由流动。但克林顿政府对建立双边FTA仅作了有限努力。[2]
布什总统上台后，加快了美国FTA的创建，但仍十分重视2001年11月在多哈启动的WTO新一轮贸易谈判，积极推动多边贸易自由化。布什政府发展FTA的首要目标，是以NAFTA为基础，向美洲大陆扩展，建立世界最大的FTA——美洲自贸区（FTAA）。同时分别与新加坡和智利在2003年建立了FTA，这是自NAFTA之后美国建立的两个最重要双边FTA。
奥巴马政府更为重视美国FTA的发展，但仍关注WTO多哈回合的谈判进程，宣称“将寻求多边贸易自由化与区域贸易自由化的平衡”。[3]FTA政策的重点是向太平洋和大西洋扩展，发展区域多边FTA。2015年10月，美国与11个亚太国家签署了跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。与此同时，启动了美国与欧盟的跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP）谈判，力图建立世界上最大的FTA。由于受到2016年英国脱欧公投的影响，TTIP谈判受阻。奥巴马政府还建立了美国在东北亚地区的第一个FTA，即与韩国在2012年签署了自贸协定（KORUS），对美国向韩国出口约80%的工业产品和三分之二的农产品实行零关税。
2017年特朗普总统上台后，对美国的FTA政策进行了重大调整。
第一，退出TPP和搁置TTIP。特朗普总统上任第三天即签署行政令，宣布美国退出TPP。他表示，如果符合美国的经济利益，美国也可能会考虑重新加入TPP。但之后又明确表明了对TPP的立场，认为双边FTA比TPP更有效率。[4]2017年，特朗普政府宣称对TTIP的谈判持开放态度，但并未能重启TTIP。2018年，美国与欧盟表示，双方将致力于建设零关税自由贸易区，并减少补贴和其他非关税贸易壁垒。[5]但谈判涵盖的范围比TTIP大大缩减。美国认为，首要谈判目标是减少美国的贸易逆差，主张将农业等领域纳入谈判，而欧盟则主张应仅限于工业产品关税和产品标准两大谈判领域。
第二，重新谈判NAFTA和KORUS。特朗普总统声称NAFTA是“美国历史上最糟糕的协定”。当年签署NAFTA时曾预测，NAFTA建成后，美国与墨西哥的贸易顺差将持续到21世纪初。但美国与墨西哥的贸易逆差在1995年即超过150亿美元，2017年超过了710亿美元。[6]因此，特朗普政府要求启动修订NAFTA的谈判。在多次谈判未果的情况下，美国放弃三方谈判，采取美墨和美加双边谈判的方式，表示要以征收钢铝关税迫使墨西哥让步，并威胁对加拿大的汽车加征关税。2018年9月，美国与墨西哥、加拿大达成了美墨加协定（USMCA），替代已签订24年的NAFTA。USMCA在一些重要领域进行了更有利于美国的修订。譬如，USMCA原产地规则规定，汽车部件在美墨加三国生产比例由62.5%提升至75%，40%～45%的汽车部件应由时薪不低于16美元的工人生产。特朗普政府认为，自KORUS启动以来，美国对韩国的贸易逆差不断增加。2011年到2017年，美国对韩国的商品出口从435亿美元增长到483亿美元，而韩国对美国的商品出口则从567亿美元增至712亿美元。美国与韩国的贸易逆差增加了73%。2018年3月，美韩签订新的KORUS。韩国同意减少向美国出口钢铁30%，以换取美国对韩国征收的钢铁关税无限期豁免，并同意将进口美国汽车的数量增加到100%。
第三，启动美日、美英谈判。特朗普政府退出TPP后，在亚太地区的FTA谈判重点是美日FTA。美国认为，日本必须减少对美贸易逆差，削减农产品关税，扩大美国对日本的汽车出口。为避免美国对日本增收汽车关税，日本同意与美国进行贸易谈判。2018年9月，美日发表开启贸易谈判的联合声明。2019年10月7日，美日正式签署贸易协定。美国超过90%的对日本农产品出口将免税或获得优惠关税，协定还涵盖两国之间约400亿美元的数字贸易。在英国脱欧后，特朗普政府将与英国进行FTA谈判。2017年，美英建立了贸易与投资工作组，探讨两国市场开放的潜力。2019年2月，美国贸易代表办公室（USTR）公布美英FTA的谈判目标。在工业产品、农产品和数字贸易等方面，美国期望全面且免税的市场准入以及更好的解决非关税壁垒的条款。
特朗普政府在退出、重谈和新建FTA的同时，对以WTO为代表的多边贸易自由化的政策立场也发生了新的重大变化。认为WTO损害了美国的经济利益，要求对WTO进行改革，并扬言退出WTO。
在2017年12月举行的WTO第11届部长级会议上，美国要求WTO启动系统性改革谈判，并拒绝在最终公报中使用“多边贸易体制的中心地位”等表述。2019年以来，美国对WTO的改革更为关注，向WTO理事会提交了《一个无差别化的WTO：自我认定式的发展地位威胁体制相关性》及修订版、《加强WTO谈判功能的程序》，发布了《改革WTO发展中国家地位备忘录》。USTR在《2019年贸易政策议程和2018年年度报告》中提出了美国对WTO改革的总体意见，主要包括：（1）WTO的规则没有充分预料到由国家主导经济发展的成员对全球贸易造成的破坏性影响，WTO必须解决非市场经济的挑战；（2）WTO争端解决机制尤其是上诉机构，必须充分尊重成员的主权政策选择；（3）WTO成员必须遵从通报义务，更好地发挥WTO常设委员会的作用以提高WTO规则透明度；（4）必须改革WTO的发展中国家地位问题，以反映当前的国际贸易现状。[7]
特朗普政府FTA政策调整的特点
与前任政府相比，特朗普政府FTA政策的重点是双边FTA。克林顿政府时期建立的NAFTA奠定了美国FTA发展的基础，此后的两届政府首先是以NAFTA为依托，十分重视区域多边FTA的创建。布什政府主要是向美洲扩展，以巩固美国的“后院”。而奥巴马政府则是跨“两洋”，将TPP作为美国“亚太再平衡战略”的重要组成部分，并同时以TTIP强化与欧盟的关系。而特朗普总统在竞选时就承诺当选后不再多建区域多边FTA，上台后即转向发展双边FTA。而对区域多边FTA，也主要采取一一对应的双边谈判方式，如替代NAFTA的USMCA谈判。从总体上看，美国的FTA政策，历经克林顿和布什政府的FTA为辅、WTO为主，奥巴马政府FTA与WTO同时并举，特朗普政府主要发展双边FTA和改革WTO，其重点已由WTO倡导的多边主义转向双边主义。具体而言，特朗普政府在发展双边FTA中主要采取了以下策略。
首先，以单边主义贸易政策作为谈判筹码。特朗普政府将单边措施与FTA谈判直接挂钩，尤其是运用关税这一传统的贸易保护政策作为主要手段，是不同于其前任政府的最重要策略。特朗普政府以进入美国市场为依托，依据“232条款”“201条款”和“301条款”等美国国内立法，通过单方面提高与美国利益攸关的钢铝、汽车等产品的关税，选择性地排除部分国家，而对主要谈判对象则以征税施压。2018年3月，特朗普总统签署了对钢铝产品分别实施25%与10%进口关税的行政令，暂时豁免对欧盟、阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、墨西哥、韩国等国家的钢铝产品关税。同年5月，特朗普总统表示，将在增加钢铝产品关税后对所有进口汽车关税提高到25%，包括组装车辆和汽车零部件。到目前为止，仍未放弃对美国主要谈判对象加征汽车关税的威胁。
其次，以“国家安全”为由。根据美国的商务部的数据，在特朗普政府之前，自1995年WTO成立以后，美国仅在1999年和2001年启动过两次涉及“国家安全”的“232条款”调查。当时美国商务部均未建议总统采取措施限制进口；在美国过去45年发起的26次根据“232条款”的调查中，只有在1973年和1983年两次发现进口产品威胁“国家安全”并采取相关措施，而两次均与进口原油有关。[8]特朗普政府将“经济安全”提高到“国家安全”的高度。2017年12月发布的《美国国家安全战略报告》提出，“经济安全不仅关系到国家安全，经济安全就是国家安全”。USTR在《2018年贸易政策议程和2017年年度报告》指出，美国贸易政策支撑着“国家安全”，重申了国安报告中阐述的观点。特朗普政府对主要FTA谈判对象采取的钢铝、汽车的单边关税措施，均根据《1962年贸易扩展法》的“232条款”。美国商务部根据该条款的调查，认为进口钢铝、汽车严重损害了美国的国内产业，威胁到美国的“国家安全”。
再次，以发达国家为主要谈判对象。在奥巴马政府任期结束时，美国与20个国家签署了FTA（已生效），包括澳大利亚、巴林、加拿大、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、多米尼加共和国、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、以色列、约旦、韩国、墨西哥、摩洛哥、尼加拉瓜、阿曼、巴拿马、秘鲁和新加坡。从数量上看，在最终达成协议的FTA合作伙伴中,中小国家居多。特朗普政府FTA谈判的重点主要是发达国家，尤其是大国。USTR发布的《2019年贸易政策议程和2018年年度报告》强调，将与战略合作伙伴达成新的FTA，分别与欧盟、日本和英国建立FTA。
最后，强调“美国优先”的双边贸易平衡。FTA可产生贸易创造静态效应，以及扩大投资、调整产业结构、促进经济增长和提高国际经济竞争地位等动态效应，同时也可能产生贸易和投资转移等负面效应。但特朗普政府评估FTA对美国是否有利的依据,主要是贸易收支平衡。认为前任政府创建的主要FTA所产生的实际经济效应与预期不符，是一种“不公平贸易”，损害了美国的经济利益。因此，需要在“美国优先”的前提下，“全面地对失败和糟糕的贸易协议展开重新谈判”，尤其是主要通过聚焦双边FTA谈判，采取强硬手段打开对方市场，减少双边贸易逆差，惩治“不公平贸易”。正如有学者指出：“特朗普政府的目标是利用美国市场的吸引力，从贸易对手那里获得更多的让步。这一战略并非旨在将美国排除在全球化之外。相反，它寻求使特朗普政府能够实现一个关键目标——减少美国结构性贸易逆差。”[9]
特朗普政府采用双边的一对一谈判，将单边关税措施挂钩，借“国家安全”之名，对主要谈判对象发达国家施压，以实现双边贸易平衡，可以充分发挥美国作为经济霸权国家的强大经济实力优势，减少谈判的阻力。因此，特朗普政府的双边FTA更容易取得谈判成果，其减少和消除关税和非关税壁垒的速度，快于区域多边FTA，从而使美国能够获取更大的经济利益。
在FTA与WTO的关系方面，美国在二战后作为多边主义的领导者，通过WTO推行多边贸易自由化，能够更加广泛地为美国拓展全球市场，维护美国在国际贸易体系中的主导地位。但是，随着美国经济实力的相对下降，美国在WTO的影响式微，维护美国经济利益最大化的难度加大。特朗普政府的前任政府，主要将FTA作为美国在全球推行贸易自由化的“次优”选择，仍将WTO作为美国拓展全球市场的重要途径。但特朗普政府则主要通过以单边主义为基础的双边主义，继续巩固和加强美国在全球主要市场的竞争力。而以WTO改革为名，宣称退出WTO，可以达到两方面的目的。一方面，有利于重点推行双边FTA谈判。不仅能够消除对其在双边FTA谈判中采取单边关税措施的制约，弱化谈判对象诉诸WTO争端解决机制对美国的不利裁决，而且可以充分利用WTO相关规则中的“安全例外”条款，以“国家安全”的名义威胁谈判对象。另一方面，这种“以退为进”的策略可以对WTO进行更有利于美国经济利益的改革施压。从特朗普政府目前提出的各项WTO改革方案看，重点是非市场经济国家和发展中国家地位两大问题。特朗普政府对WTO的争端解决机制也十分关注，一直竭力阻挠争端解决机制上诉机构大法官的连任和遴选。
特朗普政府FTA政策调整的影响
基辛格博士称特朗普总统是“打破旧秩序的人”。特朗普政府退出、重谈和新建FTA，以及在宣称退出WTO的同时高调倡导WTO改革，对现行国际贸易体系造成了强烈冲击。美国在FTA的全球发展中将扮演更为重要的角色。通过重新整合美国与发达国家的贸易关系，形成以美国为首、发达国家为主导的FTA自由贸易联盟，确立国际贸易新规则，重构国际贸易体系，目前，这一自由贸易联盟已初具雏形。
特朗普政府将加拿大、欧盟、日本、英国等具有较大容量和高层次市场的发达国家囊括在FTA之内，而对这些发达国家所采取的单边关税措施，主要是美国在FTA谈判中的筹码，“以压促谈”各个击破，最终是实现特朗普总统在2018年6月G7峰会上提出的“零关税、零壁垒、零补贴”的“三零”目标。
加拿大是G7成员中与美国贸易量最大的国家，也是G7成员中第一个与美国签署自贸协定的发达国家，具有重要意义。欧盟是经济一体化程度最高的区域经济组织，美欧已表示将向“三零”目标发展。虽然目前美欧贸易谈判尚未正式启动，双方在贸易谈判的覆盖范围上仍存在分歧，但有可能在彼此首先能达成协议的内容上取得突破，为全面的FTA谈判创造条件。美日贸易谈判已初见成果，双方暂时搁置了在汽车关税上的争执，达成了部分贸易协定，于2020年1月生效。美日还将继续致力于达成更为全面的贸易协议，谈判有可能在2020年4月开始。日本作为美国在G7成员中的第二大贸易伙伴，对美国构建发达国家之间的FTA将有十分重要的促进作用。在脱欧被排除在美欧贸易协定之外后，英国需要尽快以单独国家的身份重新与贸易伙伴签订贸易协定，而美国是英国最大的双边贸易伙伴。2019年9月，美英两国首脑表示，争取在2020年7月前签署英美双边贸易协定。[10]
美国与主要发达国家FTA的贸易自由化水平不仅远远超越了传统的FTA，也超越了WTO。譬如，KORUS在市场开放、劳工和环保方面的要求明显超出了WTO所规定的范畴。USMCA与TPP的条款高度相似，而奥巴马政府将TPP定位于超越传统FTA的“下一代的FTA”。与TPP文本30章相比，USMCA与其标题重合的多达25章以上，在内容上也高度契合。其中涉及的贸易便利化、货物贸易市场准入、农业、纺织品与服装、中小企业等领域，是在WTO传统议题基础上的进一步深化；而投资、跨境服务贸易、金融服务、电信、数字贸易、知识产权、国有企业与指定垄断企业、劳工、环境、宏观经济政策与汇率等领域，则涉及WTO的新规则。在美日贸易协定中，写入了关于数字贸易的高标准条款，与USMCA的数字贸易规则一致，是TPP的升级版，也符合美国所设定的全球互联网和电商规则。[11]
在美国大力推进与发达国家之间构建FTA的同时，其他主要发达国家之间也在加速建立FTA。欧盟和日本在2018年7月签订了“经济伙伴关系协定”（EPA），形成了覆盖6亿人口，约占全球经济总量1/3的目前世界最大FTA，日欧之间的商品和服务贸易总额已达到1000亿美元。欧盟承诺取消对日本的99%关税，日本则承诺取消对欧盟的94%关税，未来几年内将逐步达到99%。美国退出TPP后，日本在2018年12月正式生效的由11个成员国组成的全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）中居主导地位。CPTPP沿袭了TPP的大部分条款，关税和市场准入条款未做改动，国有企业、劳工和环保条款保留，成员国之间95％的货物流通将实现零关税。
当然，以美国为首的发达国家之间FTA自由贸易联盟的发展仍存在不少障碍，“三零”目标在短期内尚难以实现。目前，在FTA谈判中，美国采取的单边关税措施，屡遭其谈判对象的反制，彼此之间的贸易战不断升级，将进一步加剧国际贸易体系的摩擦和冲突。而且，虽然根据WTO的规定，WTO成员之间可以在符合1994年GATT第24条规定的情况下建立FTA，在内部逐步消除贸易壁垒。但FTA是自由贸易与贸易保护的“混合体”，采取内外有别的排他性歧视政策，也有可能加剧不同FTA之间的各种矛盾。与区域多边FTA相比，美国与其他发达国家的双边FTA之间由于贸易和投资转移等负面影响所产生的矛盾更加复杂,“意大利面碗”效应更为明显。因此，以美国为首的发达国家之间的FTA自由贸易联盟，在一定时期内对国际贸易体系的负面影响将大于正面影响，与WTO倡导的多边主义并非是补充而是替代的关系。
就WTO自身的状况而言，其贸易谈判、争端解决和贸易政策审议三大功能均已出现危机。多哈回合谈判举步维艰，虽然达成了《贸易便利化协定》、《信息技术协定》（扩围）等协议，但结束谈判遥遥无期；争端解决机制面临瘫痪；贸易政策审议机制有名无实。特朗普政府在试图按照本国的意图改革WTO的同时，也积极联合主要发达国家协调WTO改革的政策立场。
自2017年以来，美欧日联合发布了六份联合声明。三方在WTO争端解决机制、透明度和通报、非市场经济国家和发展中国家地位等议题提出改革方案，已形成了共同的政策立场。特别是对美国倡导的WTO改革的重点——非市场经济国家和发展中国家地位问题给予了高度关注，成为发达国家大力推动的WTO主要改革议题。三方在联合声明中反复强调要针对非市场导向的政策制定新规则，提出了“市场导向条件”的七个标准。[12]在发展中国家的特殊与差别待遇问题上，三方也一再声明，“自我认定”（Self-declaration）具有发展中国家地位的先进WTO成员，在WTO正在进行和未来的谈判中应做出完全承诺。
面对以美国为首的发达国家在WTO改革问题上的一致立场，其他主要WTO成员国尤其是发展中国家处于明显的被动地位。虽然中国、印度等10个发展中国家向WTO理事会提交了《为促进发展和确保包容性、支持发展中国家享有特殊和差别待遇的相关性》文件，中国等52个WTO成员（包括非洲集团43个成员、玻利维亚、柬埔寨、中国、古巴、印度、老挝、阿曼、巴基斯坦和委内瑞拉）提交了《关于“促进发展的特殊与差别待遇”联合声明》，阐明了发展中国家的立场，但在发展中国家内部，仍存在明显分歧。如巴西等国家已宣布放弃作为发展中国家享受的特殊与差别待遇，获得了美欧日三方的赞许。毋庸置疑，在WTO重要成员国就改革主要议题达成基本共识之前，WTO改革难以取得实质性进展，WTO在国际贸易体系中的地位和作用将进一步下降。
总之，以美国为首的发达国家一方面通过彼此之间的FTA自由贸易联盟确定高标准的国际贸易新规则，另一方面不认可WTO既定的重要规则，试图把握制定国际贸易新规则的话语权，构建一个新的国际贸易体系。
中国面临的挑战
前已述及，特朗普政府主要采取双边FTA谈判的方式应对美国的发达国家贸易伙伴，但对于美国最大的贸易伙伴及最大贸易逆差国的中国则有所不同。在奥巴马政府时期，美国主要以区域多边FTA将中国排除在外，即以TPP制定的新规则对中国施压。“这些规则不仅能保持美国在国际经济领域的主导地位，而且是在考虑到中国的情况下制定的，预设经济激励措施或将诱使北京在某个时候寻求加入协议。”[13]特朗普政府则退出了TPP，对中国并没有采取FTA谈判的方式，而是将中国定位为非市场经济国家，作为美国的双边贸易谈判对象，将中国排除在美国与发达国家构建的FTA之外。虽然对中国的双边贸易谈判也采取单边关税措施，但施压程度远超美国的发达国家FTA谈判对象，中美之间的关税贸易摩擦为国际贸易发展史上所罕见。2018年，特朗普政府对进口汽车发起“232条款”调查。在2019年5月中美双边贸易谈判破裂后，美国没有立即对进口汽车加征关税，而是设立了6个月谈判期，以暂缓与欧盟和日本等发达国家的贸易摩擦。
在特朗普政府与其他发达国家签署的贸易协议中，已明确制定针对非市场经济国家的特别条款，这是其前任政府在FTA谈判中未曾涉及的一个新的谈判目标。如根据USMCA第32章第10款的规定，若美墨加三方中任何一方与非市场经济国家进行FTA谈判，不仅要提前三个月通知其他成员国，还要将缔约目标告知其他成员国，并提前至少30天将协议文本提交其他成员国进行评估，允许其他成员国终止USMCA相关条款。该条款事实上禁止美国的FTA合作伙伴与非市场经济国家建立FTA。特朗普总统和贸易代表莱特希泽表示，USMCA是美国谈判的模板。这表明，类似条款也很有可能被写入新建的FTA中，其针对中国的意图十分明显。如在USTR公布的对英国FTA谈判目标中，美国希望英国如果与非市场经济国家谈判FTA，应确保透明度并建立相关的机制。[14]美国对欧盟的谈判目标也包括建立一个机制以确保透明度，并在欧盟与非市场经济国家谈判FTA时采取适当行动。[15]特朗普政府在2019年2月发布的《2018年中国履行WTO承诺情况报告》中明确指出，需要制定新的、更有效的战略，包括必要时在WTO之外采取行动，以解决中国的“非市场经济体制”产生的问题。[16]
美国及其他发达国家在WTO改革中提出的非市场经济国家和发展中国家地位问题的首要目标，也是中国。特朗普政府在《2018年中国履行WTO承诺情况报告》中，列举了中国未遵守WTO的情况，分析了中国的“非市场经济体制”和“对贸易采取的国家主导的重商主义”。在提交WTO的有关发展中国家分类的文件《加强WTO谈判功能的程序》中明确提出，四类国家不得在今后WTO谈判中要求享受发展中国家的特殊和差别待遇，这些国家是：OECD国家、G20国家、世界银行认定的高收入国家和货物贸易总额占全球比例大于0.5%的国家。在白宫发布的《改革WTO发展中国家地位备忘录》中指出：“WTO仍然停留在过时的发达国家和发展中国家的二分法，使得一些WTO成员在国际贸易领域获得了不公平的优势。”“中国最明显的说明这一点。”在2019年10月15日至16日WTO召开的2019年度第四次总理事会上，美国第四次将《加强WTO谈判功能的程序》文件列入会议议程，并重申了《改革WTO发展中国家地位备忘录》提出的具体改革时间表。中国在WTO面临再一次“入世”的挑战。
以上分析表明，美国不仅在WTO框架外，在以其为首的发达国家FTA中重新制定“市场经济国家”与“非市场经济国家”的认定规则，形成针对中国的排他性自由贸易联盟，而且在WTO单挑中国的“非市场经济国家和发展中国家地位”问题，并联合主要发达国家采取一致行动，以限制中国国际贸易规则的制定权，挤压中国的国际贸易发展空间，导致中国在国际贸易领域的竞争压力陡增。
目前，中美双方历经十几轮双边谈判尚未取得最终成果。两国不仅在双边领域，而且也将在FTA和WTO层面展开越来越激烈的较量。中国应理性、务实地面对特朗普政府政策调整所带来的严峻挑战，积极推进FTA的发展和WTO的改革，增强中国在国际贸易规则制定方面的影响力。
中国已建立了15个FTA，主要成员国为发展中国家的中小国家（地区），发达国家仅有澳大利亚、新西兰、新加坡、韩国、瑞士等少数国家。[17]周边以及亚太国家，是中国建立FTA的立足点。“区域全面经济合作伙伴关系”（RCEP）是中国目前参与谈判的成员最多、规模最大的FTA。2019年11月4日，第三次RCEP领导人会议发表联合声明，宣布15个RCEP成员国已经结束全部20个章节的文本谈判以及实质上所有的市场准入问题的谈判。中国在致力于确保2020年签署RCEP协议的同时，还应重点推动中日韩FTA的谈判进程，加强“中日韩+X”合作。而且，应考虑在条件成熟时加入CPTPP，不仅能够减轻CPTPP对中国带来的贸易和投资转移等负面效应，而且CPTPP的高标准规则将为中国构建FTA提供样板和经验。在全球范围，应着重处理好构建FTA与发展“一带一路”的关系。贸易畅通是建设“一带一路”的重要内容，中国已经和“一带一路”沿线的东盟、巴基斯坦等国建立了FTA。但是，“一带一路”沿线主要是经济发展水平不高的发展中国家，而建立南南经济一体化的FTA经济效应低下，政治风险较高。因此，应重点争取同有意愿的发达国家和主要发达国家的区域经济组织建立议题涵盖范围广泛、自由化水平高的FTA。目前，在欧盟对中欧FTA持消极立场的情况下，可考虑与脱欧后的英国进行FTA谈判。力争早日建成中国面向全球的高标准的FTA网络。
WTO涵盖了全球98%的贸易额，是推动贸易自由化的最优选择。在WTO改革方面，中国已发布了《中国关于WTO改革的立场文件》，并在此立场文件的基础上向WTO提交了《中国关于WTO改革的建议文件》，提出了12项具体建议，涉及四个领域，包括：危及WTO生存的紧迫性问题、增加WTO在全球治理中的相关性、提高WTO运行效率和增强多边贸易体制包容性。40年前，中国以一个实施计划经济的低收入发展中国家的身份融入国际贸易体系，这对中国自身以及参与国际贸易体系的各方都是全新的挑战。中国的改革开放和经贸的快速发展受益于以WTO为代表的多边主义，中国应在WTO改革中发挥更积极的作用。目前，发展中国家内部的利益格局已经发生了新的变化，而欧盟、日本等发达国家虽然在非市场经济国家和发展中国家地位问题上与美国的立场一致，但在WTO上诉机构改革等问题上与美国仍存在矛盾。中国不仅应协调发展中国家的立场，同时也应积极同美欧日等发达国家协商合作，求同存异推进WTO改革，就彼此有分歧的问题探讨可操作性的解决方案，共同维护多边主义。
从根本上看，中国国内坚持和加快推行市场化改革和加快更高水平的对外开放，是中国应对美国FTA政策调整及其对WTO和国际贸易体系产生重大影响的最基本保障。FTA和WTO的许多基本规则，与中国以市场为导向的改革开放的发展方向一致。中国只有坚持实质性的市场化改革和对外开放，才能真正维护中国在国际贸易体系中的地位和作用。
（本文系国家社科基金重大项目“中国特色社会主义政治经济学探索”的阶段性研究成果，项目编号：16ZDA241；清华大学社科学院经济学研究所博士后蔡建红对此文亦有贡献）
注释
[1]WTO, Regional trade agreements, https://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm.
[2]Susan G.Esserman, "Proceedings of the Canada - United States Law Institute Conference on Understanding Each Other across the Largest Undefended Border in History", Canada -United States Law Journal, 2005, NO.31, p. 14.
[3]"The President' s Trade Policy Agenda", Office of the USTR, 2009, pp. 2-3.
[4]Daniel Shane, "Trump renews attack on TPP: I don' t like the deal", CNN, April 18, 2018, https://money.cnn.com/2018/04/18/news/economy/trump-tpp-trade-deal-tweet/index.html.
[5]"Joint U.S.-EU Statement Following President Juncker's Visit to the White House", European Commission, July 25, 2018, https://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-18-4687_en.htm.
[6]"2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report of the President of US on the Trade Agreement Program", Office of the USTR, March 2018, p. 7.
[7]"2019 Trade Policy Agenda and 2018 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program" Office of the USTR, March 2019, pp.101-102.
[8]Rachel F. Fefer et.al, "Section 232 Investigations: Overview and Issues for Congress", CRS Report, April 2, 2019, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R45249.
[9]Santander S, "Regionalism in a Globalised Multipolar Economy", Revista de Ciências Sociales, 2018, V.18, NO.2, pp. 228-244.
[10]Tom Newton Dunn, "BOJO TRUMPS EU Boris Johnson and Donald Trump Agree to Strike UK-US Trade Deal by July 2020", Sun, September 22, 2019, https://www.thesun.co.uk/news/9981611/johnson-trump-trade-deal-2020/.
[11]"President Donald J. Trump Has Secured a Tremendous Victory For American Farmers and Businesses With New Japan Trade Agreements", The Whitehouse, October 7, 2019, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/.
[12]"Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union", Office of the USTR, May 31, 2018, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/may/joint-statement-trilateral-meeting.
[13]Chad P. Bown, "The Accumulating Self-Inflicted Wounds from Trump's Unilateral Trade Policy", Ha Jiming and Adam S. Posen, editors., "US-China Economic Relations: From Conflict to Solutions", Peterson Institute for International Economics Briefing, June 2018, p.7.
[14]"United States-United Kingdom Negotiations: Summary of Specific Negotiating Objectives", Office of the USTR, February 2019, https://ustr.gov/sites/default/files/Summary_of_U.S.-UK_Negotiating_Objectives.pdf.
[15]"United States-European Union Negotiations: Summary of Specific Negotiating Objectives", Office of the USTR, January 2019, https://www.vinylinfo.org/wp-content/uploads/2019/02/01.11.2019_Summary_of_U.S.-EU_Negotiating_Objectives.pdf.
[16]"2018 USTR Report to Congress on China's WTO Compliance", Office of the USTR, February 4,2019,https://ustr.gov/sites/default/files/2018-USTR-Report-to-Congress-on-China%27s-WTO-Compliance.pdf.
[17]中国自贸区服务网，http://fta.mofcom.gov.cn/。
Analysis of the Adjustment of the Trump Administration's FTA Policy
Kuang Mei
Abstract: The Trump Administration has overhauled the U.S. FTA policy. By means of unilateralist trade policy, it mainly reconstructs the U.S. FTA through bilateral negotiations. The policy focus has shifted away from multilateralism toward bilateralism. The adjustment of American FTA policy will reconstruct the international trade system and form a new pattern of FTA dominated by the US-led developed countries, causing the status and role of WTO to further decline. China faces unprecedented challenges. Ultimately, the most basic guarantee for China to respond to the adjustment of the U.S. FTA policy and its significant impact on the WTO and the international trade system is to adhere to and accelerate the domestic market-oriented reform and quickly open wider to the outside world.
Keywords: Trump Administration, FTA, WTO, unilateralism, bilateralism, multilateralism
邝梅，清华大学社科学院经济学研究所教授、政治经济学研究中心常务副主任。研究方向为世界经济、国际政治经济学。主要著作有《国际政治经济学：国际经济关系的政治因素分析》《美国金融危机：新政治经济学分析》《国际政治经济学学科性质探讨》（论文）等。
