【摘要】韩国在应对新冠肺炎疫情上经历了从初期的“成效显著”，到大邱庆北地区的“滑铁卢”，再到“被相关国家效仿”的复杂变化过程。韩国政府充分发挥了其完善的危机预警机制和应急管理体系的制度优势，在规范、引导和服务中注重社会疏导能力的发挥并取得了明显效果。韩国疫情基本得到了有效控制，树立了资本主义国家体制下抗击新冠肺炎疫情的典范。
【关键词】韩国新冠肺炎 应急管理 【中图分类号】D73 【文献标识码】A
新冠肺炎疫情是对世界各国应急管理体系是否完善的一次重大考验。自2019年12月20日到2020年3月12日，笔者作为韩国高丽大学亚细亚问题研究所的访问学者亲身经历了韩国抗疫过程。不同的国家，由于国情不同，采取的抗疫措施各有异同。“他山之石，可以攻玉”，韩国可以说树立了在资本主义国家体制下防控新冠肺炎疫情成效显著的典范。韩国政府在构建、完善应急管理体系和强化社会疏导方面，提供了一些有益经验可资借鉴。
韩国应急管理体系的建构
韩国应急管理体系主要指在韩国政府组织体系中履行安全管理和防灾职能的机构设置。设有中央安全管理委员会和中央灾难安全对策本部，强化重大灾难安全事故中的统筹、协调和指挥能力。“疾病管理本部”（KCDC），是韩国公共卫生预警和应对体系的“控制塔”，发挥着核心的作用。2015年，中东呼吸综合征（MERS）在韩国暴发后，韩国国会举行有关改善传染病管理体系的党政会议，决定今后韩国发生传染病疫情时，疾病管理本部将成为“管制中心”，全面负责防疫工作。在新传染病流入韩国时启动疾病管理本部长下属紧急状况室，24小时予以应对。之后，为了提高防控传染病的指挥机构的地位，疾病管理本部从原来的“室长”级提升至“副部长”级，隶属于保健福祉部。自2015年起，韩国执政党和政府增设防疫职能，每年选拔流行病学调查人员配合工作。同时要求大型综合医院常年保持一定数量负压隔离病床。
新冠肺炎疫情暴发后韩国应急管理体系的强化
韩国在新冠肺炎疫情暴发的初期阶段防控较有成效。但2月18日第31例患者的出现，成为了韩国防控新冠肺炎疫情的分水岭，防疫形势急转直下，大邱和庆北地区以新天地教会会员为中心的集体感染人数迅速攀升，2月26日新增病例达到每天946例的高峰，新增病例中与新天地大邱教会及清道郡大南医院有关的占比达68.8%。韩国防疫重心逐渐转移到防控社区感染方面，面对新形势韩国政府立即完善并升级原来的相关应急管理体系。
一是积极构建中央到地方的协同指挥系统。2月23日韩国政府正式发布新冠肺炎疫情最高级别“严重”预警，首次由国务总理丁世均担任“中央灾难安全对策本部”的本部长，成立了以“中央灾难安全对策本部”为指挥中心的全国防疫体系；在中央，以“中央应急处理本部”（由保健福祉部长官担任本部长）、“政府支援本部”（由行政安全部长官担任本部长）共同协调管理；在地方，以各地区“灾难安全对策本部”为基盘。韩国国务总理、中央灾难安全对策本部长丁世均2月25日抵达大邱，坐镇指挥抗击新冠肺炎疫情的工作。
二是“查病源、重隔离、多检测”的防疫思路清晰、措施得当。针对大邱和庆北地区的疫情，文在寅总统指示采取“最大程度的封锁”措施并非封堵该地区，而是最大限度阻断疫情扩散。对新天地教会的会员进行大规模筛查，对确诊者和疑似病例实行隔离，要求疫区入境人员设置手机自我诊断系统APP，每天上传自己的体温情况，进行自我管理，发现异常可及时与诊疗中心联系。韩国政府开发了一种带有GPS功能的APP来管理（隔离人员）。这些人一旦踏出家门，系统就会自动报警。仿效中国的“方舱医院”， 韩国政府在大邱疫区的园区，用 45个集装箱建造起集装箱医院，同时启用了军方机动医院紧急增援。为了收治更多患者，还增设了生活治疗中心，以便将轻症患者与普通人隔离。政府出台一系列相关的法律措施来确保防疫工作的推进。2月26日，在国会全体会议上通过了《传染病预防法》《检疫法》《医疗法》三法部分修订案，统称“新冠3法”。增加了疑似感染病患者如拒绝接受检疫时可处以300万韩元以下罚款的条款；对拒绝、妨碍或回避隔离的行为，故意隐瞒、漏报事实等行为，将判处两年以下有期徒刑或2000万韩元以下罚款，提高了威慑力。韩国政府本着“应收尽收、应检必检”的全免费原则，加大了财政投入，为抗击新冠肺炎疫情编制了11.7万亿韩元（约合人民币684.3亿元）规模的补充预算，也是7年来规模最大的一次。政府加大了生产试剂盒的支持力度，政府给KOGENE生物科技公司等四家公司颁发了新型冠状病毒诊断试剂紧急使用许可，并将检测机构扩大到所有获得优秀检测室认证的医疗机构。这四家公司每周能生产1.5万个试剂盒，可以支持每周40万人次以上的检测量，极大地支援了韩国的疫情防控。韩国还创新检测方法，设置了633个筛查点，包括“免下车”筛查诊所（要求检测者全程在车内，医护人员从车窗采样仅需要10分钟即可完成），以及在发生疫情的建筑物前临时设置诊所等，日检测能力达2万人。为避免交叉感染，韩国部分地区采取了“得来速”式检查，免费为大众（包括外国人）检查，检测结果会发送至手机。在韩国，新冠病毒的检测机构和委托检测机构可达81家，从2月4日首款检测试剂盒获批至3月19日，韩国已累计为27万多人进行了病毒检测，相当于每200人中就有1人接受了检测。韩国具备这样的检测能力是吸取了2015年中东呼吸综合征的教训。加强检测能力是硬道理，韩国经验值得全球借鉴。
韩国在强化公共卫生危机预警方面的措施
公共卫生的危机预警也是传染病防治工作至关重要的一个环节。新冠肺炎疫情发生后，韩国媒体以中国官方发布的统计数字为基准，持续报道新冠肺炎疫情的进展情况。同时，加强对外部输入病例及扩散者的严格管理。1月23日武汉宣布“封城”以后，韩国为了隔绝海外传染病源传入韩国国内，便通过手机的漫游服务信息来预防病毒等传染病源，对疫情危险国家的入境人员实行更全面的检疫体系。自1月30日起，韩国要求入境的中国公民填写健康状况申报表，自2月4日起禁止所有持湖北省签发护照的中国公民、14天内访问过湖北省的外国人入境，并且暂停济州岛免签、暂停中国公民过境免签政策。韩国还针对外来人口做了限制外出规定，建立了“特殊移民管理程序”，所有入境人员要严格监控（包括隔离14天）。当大邱和庆北地区出现大规模聚集性传播事件后，韩国政府出于危机预警意识，强制对新天地教会进行了大规模检测，使得60%以上的病例处于掌控之中。
随着新冠肺炎疫情在全球扩散，韩国外交部历史上第一次宣布，从3月19日起，将面向以往未发布旅行预警的所有国家和地区发布一级旅行预警。自19日零时起将特别入境检疫程序的适用范围扩大至所有国家和地区，由此入境韩国的所有人员都要接受特别检疫。入境人员须提供在韩居留住址、联系电话，并在手机上安装报告个人健康状况的自诊APP，如果连续两天以上报告相关症状，卫生站将判断是否属于疑似病例并指引病毒检测。
韩国政府在规范、引导和服务中注重社会疏导能力的发挥
所谓社会疏导能力指有目的地运用社会力量对已出现的社会不满情绪予以疏通、引导和排解，抑制这种不满情绪的滋长和积累，从而避免灾难性冲突出现，保证社会运行安全。韩国政府在抗疫战争中非常注重社会疏导能力的发挥，取得了显著效果。
首先，信息透明公开，操作规范，避免了民众的恐慌情绪蔓延。韩国政府充分尊重公众知情权，韩国中央防疫对策本部每天两次通报最新疫情，推出抗击新冠疫情专用网站，公布各种政策信息、数据信息、管理措施、注意事项等，及时向国民传递信息。大邱市也成立了大邱广域市灾难安全对策本部，市长权泳臻召开记者会，及时公布疫情，利用手机短信每天两次发送媒体简报等最新疫情动态，提醒大家提高重视。对有确诊病例区域的民众通报确诊患者基本信息，利用高科技手段把新冠肺炎确诊者编号，公布新冠患者的收治医院、确诊前的活动轨迹、新冠肺炎确诊者的家庭住址、每一例患者之间的相互关系、对确诊者去过的地方进行封闭式消毒等。为保障公民隐私权，该信息只包括确诊病例的住所或者雇主，方便有需求者单独识别患者。
其次，对民众进行全方位的“轰炸式宣传”，积极引导民众合作抗疫。比如，大邱新天地教会事件出现后，政府、新闻媒体等都纷纷宣传。疫情初期不同的党派和宗教势力，仍然强行举行大规模集会等，造成了严重的后果。韩国民众了解真相后，逐渐意识到问题的严重性，积极配合政府，自觉在家减少社交活动，基本出门都戴口罩，没有出现哄抢物资情况，生活正常。如果出现症状，绝大多数人自觉去“鉴别诊疗所”检查，提供真实信息。这都是建立在政府信息公开透明，对政策信任的基础之上。
最后，实行惠民政策，凸显服务精神。韩国政府对大邱采取特别支援措施，包括财政支持、军队支持、警察和医务人员支持等，对稳定灾区的民众情绪起到了至关重要的作用。韩国总统文在寅3月15日宣布，将疫情严重地大邱、庆尚北道设定为“特别灾难区”，这是韩国首次因传染病而设定灾难区。根据相关法律规定，当某区域被划定为“特别灾难区”，需要调查受损情况并制定重建计划，由政府承担50%的恢复建设成本；在住房、电费、医疗保险费等民生领域也将进行补贴或减免。韩国首尔市为因新冠肺炎而直接受到冲击的市民提供"灾难紧急生活费"。韩国总统文在寅3月19日在青瓦台召开的第一次紧急经济会议上表示，将采取规模达50万亿韩元（约合人民币2770亿元）的金融救济措施，稳定疫情下受冲击的民生经济。
对于积极参与防疫工作的民众，韩国政府也采取了多种方法提供服务和支持。比如指定几处公共销售机构售卖口罩，每天将向这些销售场所提供500万个口罩供消费者购买。因疫情受隔离的家庭可以申请补助，住院或隔离并且没有带薪休假费的，就可以申请。韩国政府对长期居住在韩国的华人华侨及留学生群体，也采取了一系列应急政策。对于华人华侨来说，由于韩国政府政策的无差别对待，无论是本国人还是外国人，都提供免费治疗，提供隔离补助，让很多人心里有底，不会慌乱。对于2月底之前入境的留学生，入境后听从学校安排，在学校统一隔离14天，期间由学校提供伙食、住宿，统一消毒管理。
综上所述，韩国政府在这场抗击新冠肺炎疫情的战争中，充分发挥了韩国完善的危机预警机制和应急管理体系的制度优势，在规范、引导和服务中很好地发挥了社会疏导能力并取得了明显效果。回过头来看，韩国在抗击新冠肺炎疫情初期，由于政府出于多种利益关系的考量，对新冠肺炎的传播性和危害性没有上升到一定高度，普通民众的防护意识也不强，所以，出现大规模群体感染的“大邱现象”也并非偶然。在大邱和庆北地区发生大规模感染事件以后，围绕着是否“封城”的问题，韩国政府根据国情的特殊性，最终采取的是动态性的防控疫情机制。韩国政府号召民众积极自主地参与防疫，推广起保持社会距离运动，强调减少与他人接触，也使得感染的病例降为两位数。但由于没有封城，造成了2月22日光华门的强行集会和3月1日的城北区长位洞上千人组成多个政治、宗教团体坚持进行集会。其中有来自大邱地区的人员，这样无疑会增加了与之接触的人员的大规模感染机会，给后来的防疫工作埋下隐患。
文在寅总统3月9日在青瓦台主持召开首席秘书和助理会议上指出，确诊病例继续减少并进入稳定阶段后，才能真正意义上评价韩国为成功抗击新冠肺炎疫情的典范。正如韩国卫生部副部长金刚立在总结韩国的成功经验时指出的那样：“在不损害公开透明的社会原则的情况下，我们建立一种反应机制，把公众自愿参与（检测）与具创造性的先进技术应用结合起来。”据韩国中央防疫对策本部4月7日通报，单日新增确诊病例连续两天低于50例。韩国政府正与专家共同制定“生活防疫”的基本内容，并计划在日均确诊降至50人以下后转入生活防疫体系的新阶段。
（作者为吉林大学行政学院国际政治系教授、博导）
责编/常妍 美编/李祥峰
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