【摘要】政策性金融机构和基本公共产品在宏观层面高度契合。政策性金融机构对基本公共产品提供支持，可有效缓解政府投资压力、减轻财政赤字风险。进一步提升政策性金融机构提供基本公共产品的能力，需从市场建设、法律监管体系建设和财政金融配合等方面入手，最终形成可持续发展的市场化的中长期投融资模式。
【关键词】政策性金融机构 基本公共产品 金融 【中图分类号】F83 【文献标识码】A
基础设施、基础产业和支柱产业是社会再生产的“共同生产条件”。而这些“共同生产条件”往往具有投资时间长、投资金额高、投资回报率慢、投资风险大等特点，是商业性金融机构缺位的领域。因此，需要引入政策性金融机构，以国家信用为担保，获得低息、安全的长期投资资金以及税收优惠等利好性政策支持，一方面有利于保障社会公平正义和民生福利，另一方面可进一步提升经济发展的动力和潜力。
政策性金融机构和基本公共产品在宏观层面高度契合
政策性金融机构是一种兼具政策性质与金融性质的金融类机构，是介于政府型的财政部门和市场化的商业性金融机构之间的一种特殊机构，是灵活运用“两只手”进行资源配置的有机组合。与政府这只“看得见的手”相比，政策性金融机构的运营需自负盈亏，不同于财政部门提供的无偿性资金支持，政策性金融机构利用市场机制提供低息有偿贷款，以实现高效率的资金配置；与市场这只“看不见的手”相比，政策性金融机构的服务领域侧重于公共产品，有效弥补了市场失灵领域的空白。
基本公共产品主要指公共领域内与国计民生相关的基础性产品，涵盖了公共交通、农林水电、通讯设施和能源开发等基础环境，服务于精准扶贫、棚户区改造、新型城镇化、区域经济协调和战略性新兴产业等关键环节和支柱产业。基础环境为经济发展提供了便利条件，是市场微观主体进行经济活动必备的硬件基础，关键环节和支柱产业是国家战略性发展的核心保障，是政府宏观调控范围内的经济命脉。基本公共产品对一国经济社会发展具有战略性意义。
由财政供给公共产品面临显著问题
政府提供公共产品的主要渠道是财政，由中央和各级地方政府的投资性财政支出来支撑公共领域的基础性建设。财政的筹资渠道主要有税收和债券等，财政支出主要流向民生、投资和转移支付三大类。近年来，财政收入均小于财政支出，赤字率明显上升。财政赤字具有天花板限制，有限的财政资金无法满足基础设施建设所需的庞大资金需求。
由财政供给公共产品面临显著问题，供给方预算内投资和直接投资的比重呈下降趋势，需求方却呈扩大趋势，财政投入与公共需求之间的差距越来越大。分税制改革以来，一方面地方财政支出责任加重、事权扩大，另一方面地方可支配财政收入减少、财权削弱，再加上中央转移支付尚不规范，由此造成地方财政入不敷出、债务激增。对于投资金额较大的地方性基本公共产品，地方财政无力承担；对于具有正外部性的全国或地方交叉共用的基本公共产品，中央财政支持力度不够。商业性金融机构出于逐利目的，对供给基本公共产品或无能为力或不愿涉足。
政策性金融机构是满足基本公共产品供给的一剂“良药”
政策性金融机构站在国家整体战略性发展和服务于全社会效益的视角进行投资布局，可有效避免市场自由配置资源的短期性、局部性、无序性和逐利性。通过发行债券筹集资金，以公司制模式管理机构，以及有偿性提供投资保证效益，政策性金融机构有效利用了微观市场主体进行经济活动的优势，可避免政府资源配置的缺点：明显的主观偏好、单一的投融资渠道和较高的行政协调成本。
政策性金融机构以国家信用为担保，通过将政府信用债券化的手段筹集资金，可解决财政能力不足和市场失灵并存的问题。以大额贷款承诺为地方基本建设项目提供资金，减轻了政府投资压力，缓解了财政赤字风险；通过搭建资金平台提高项目信用、利用综合收益提高偿债能力，有效化解了地方政府债务危机；引导市场资金进入和退出公共投资领域，将财政功能货币化，扩展了政府债务融资渠道。政策性金融与公共财政通过分工协作可实现优势互补，促进资金在公共领域内实现合理高效的配置。
政策性金融是中国特色社会主义市场经济体制中的关键一环。政策性金融机构集中体现了社会主义市场经济的制度优势，在以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度下，将市场起决定性作用和更好发挥政府作用有机结合，从中观层面推动了产业优化升级和区域经济协调，促进了转变经济发展方式和调整经济结构，顺应了供给侧结构性改革和经济进入高质量发展阶段的趋势。
让政策性金融机构更好发挥“良药”作用
加强信用建设和制度建设，形成市场化的政策性金融体系。防范政策性金融风险，首先要通过制度建设构建可持续发展的中长期投融资模式，具体可采取的措施有：加强资金管理和资产管理，优化资本结构和负债结构，严格控制债务规模并均衡债务期限结构，建立有效的长期贷款偿还机制，科学测度投资项目的授信额度等。其次要通过信用建设增强政策性金融机构的融资能力并培育市场化的信用主体，完善社会信用体系，增强信用数据库的共享性，以国家信用为基础完善政策性金融市场的进入和退出机制。对外以信用建设为前提，对内以制度建设为保障，最终形成完善的市场化政策性金融投融资体系。
建立健全法律法规，全面建设监管体系。引发政策性金融风险的另一主要因素是缺乏规范性。目前，我国政策性金融的相关立法处于滞后的状态。应当尽快建立健全政策性金融的法律制度，为政策性金融机构制定明确的行为准则。需要法律做出明确规范的具体内容包括：政策性金融机构的法律地位、设立目的、组织体制、法律责任、监督管理机制、资金来源、融资原则、资金运用和业务范围、政府信用支持和优惠政策等。由于政策性金融的特殊性，即一般不接受活期存款且不具有信用创造功能，因此，适用于商业性金融的监管体系，如中央银行和银保监会等的常规性金融监管，无法作用于政策性金融机构。根据政策性金融机构特殊的权力结构，监管体系的建立应从以下几方面入手：政策性金融机构的内部监督和外部监督、政策性金融的区域性监督和全国性监督、政策性金融机构的调控管理和检查监督、政策性金融机构的绩效评价体系等。
增强财政金融的优势互补功效和协作分工能力。政策性金融、商业性金融和公共财政是基本公共产品的三大投资主体，三者的投融资功能既相互区别又互有联系，在服务于基本公共产品时要充分发挥各自优势，增强三者的优势互补功效、提升三者的协作分工能力，最终形成三渠道共同服务于公共领域的财政金融体系。政策性金融与公共财政在宏观政策层面上高度一致，要充分发挥二者合力提供资金支持的作用，合理协调分工、明确各自发挥作用的重点领域，前者侧重于准公共产品，后者侧重于纯公共产品。政策性金融与商业性金融之间的优势互补和协作分工十分明显，政策性金融以国家信用为保证对投资具有特殊的诱导性功能，以此可克服商业性金融具有的先天市场失灵的缺陷。要充分发挥政策性金融投资先行的作用，吸引商业资金跟进信用级别高、投资风险低的公共领域，合理协调二者分工，更好发挥政策性金融对商业性金融的引导和扶持作用，而非替代和包揽。正确认识并充分利用政策性金融、商业性金融和公共财政的职能分工，有助于提高基本公共产品的供给数量和质量，满足人民群众日益增长的美好生活需要，有助于转变经济发展方式、调整经济发展结构、增强经济发展动力，早日实现全面建成小康社会和中华民族伟大复兴。
（作者为中共中央党校（国家行政学院）研究生院博士研究生）
【参考文献】
①国家开发银行、财政部财政科学研究所联合课题组：《开发性金融与健康财政的和谐发展》，北京：经济科学出版社，2010年。
责编/张忠华 美编/陈媛媛
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