【摘要】社会领域的事务千头万绪，但归纳起来不外乎保障好人民群众的基本生活和维护好社会秩序与稳定两大方面。做好社会领域工作，一方面要根据实际需要不断优化社会政策，充分发挥社会政策在各方面的托底作用；另一方面要积极推动和加强社会工作专业人才队伍建设，加强和创新社会治理。这两方面工作做好了，社会领域其他各项工作就会带动起来。
【关键词】社会政策托底 社会工作 民生保障
【中图分类号】C916 【文献标识码】A
社会领域的工作是我们的一项重要工作，关乎国内发展稳定及民生发展质量和人民福祉。如何发挥中国特色社会主义制度的优势、发挥“中国之治”的效能，集中精力做好社会领域的工作？有哪些重要任务？社会领域的事务千头万绪，但归纳起来不外乎保障好人民群众的基本生活和维护好社会秩序与稳定两大方面，也即保障和改善民生及加强和创新社会治理两大行动体系。在当前要做好这两大方面工作，需要在保持经济发展的基础上，重点加强和优化社会政策，积极发挥社会政策的托底作用，并大力推动社会工作的发展。
充分发挥社会政策的托底作用，保障和改善民生
保障和改善民生有两个基本的条件。一是要以经济发展为基础，只有不断增大全社会的物质财富，民众的生活才能不断改善，民众在健康、教育、住房、就业、养老、儿童服务、残疾人事业等方面才能获得更好的服务。二是要通过政府的公共服务体系向民众提供必要的保障和服务，以满足民众的基本需要，尤其是要能够照顾到弱势群体的基本需要。为此，党的十九大报告和十九届四中全会《决定》等一再强调要做好保障和改善民生的工作。中央在这方面的要求需要通过具体制定和实施社会政策来加以落实。因此，当前在社会领域中做好自己的工作，最重要的是不断加强和优化各项社会政策，在经济发展的基础上，通过广泛制定和实施社会政策而加以落实民生建设的要求。
社会政策是政府为保障民众基本需要，维护社会公平而向民众提供各方面保障和服务的政策体系，包括健康政策、教育政策、社会保障政策、就业政策、住房政策，以及针对老年人保障与服务、儿童保护与服务、残疾人事业发展等方面的政策。在当今各国，社会政策已成为政府公共政策体系中最重要的方面之一。在我国，加强和优化社会政策是做好民生建设的重要基础。尤其是在当今我国面临经济新常态、人口老龄化、经济全球化等方面挑战的背景下，更需要通过加强和优化社会政策去解决国家建设多个方面的问题。为此，习近平总书记提出“社会政策要托底”的要求。在我们做好民生保障和经济发展的工作中应该坚持这一指导原则，充分发挥社会政策的托底作用。
要明确社会政策托底的内涵
首先，社会政策要托民生保障的底，要切实保障人民群众的基本生活和在健康、教育、就业、住房、养老、育幼、残疾人照顾等方面的基本需要。这是社会政策的基本任务。尽管过去十多年里我国的民生保障水平已经有了很大的提升，但目前还存在一些不足。党的十九大报告中也指出在民生方面还存在短板。随着全面建成小康社会的到来，民众在各个方面的需要还会进一步提高，因此，应该按照党的十九大报告“提高保障和改善民生水平”的要求，在发展中不断提高总体福利水平。为此，在制定和实施社会政策的实践中，应该按照中央的要求，通过具体的调查，认真分析民生方面还存在哪些短板，有针对性地完善社会政策，使其在弥补民生短板和提高民生保障水平方面发挥更大更好的作用。
其次，社会政策要托好社会稳定的底。社会稳定归根结底要基于充分的民生保障和在机会、权利和规则方面的公平正义。如果不解决社会公平正义的问题，社会中的矛盾就会层出不穷，社会是很难稳定的。尤其是在教育、医疗、住房等这些民众最为关切的领域中如果长期存在严重不均衡和不公平的情况，会导致广大群众的普遍不满，进而严重影响社会稳定。对此问题应该加快解决。社会政策正好是在这些方面发挥作用的重要手段。因此，应该通过制定和实施社会政策，在托住民生保障底的基础上，也要通过各种制度、规则去维护机会公平、权利公平和规则公平，并且通过合理的再分配去调节资源分配，使民众获得更加公平、更有质量的社会服务。
最后，社会政策还要托住经济发展的底。传统的经济学与社会政策理论中的左翼和右翼往往都将社会政策与经济发展对立起来，认为社会政策会影响经济发展。但后来的理论与实践证明，社会政策与经济发展并不必然对立。相反，如果制度设计合理，社会政策还可能有效地促进经济发展。在过去以劳动密集型产业为基础的外向型经济发展方式下，过高的福利水平有可能推高劳动力成本，进而不利于吸引外资和扩大出口。但是在当下转变经济发展方式的背景下，过去的这种限制性因素正在弱化。相反，未来的经济发展更多地要靠科技支撑，需要全面提升全社会的人力资本，并且需要更多国内市场来拉动经济发展。尤其是在国际经济充满不确定性的情况下，国内市场对稳定经济运行和推动经济发展的作用就更加重要。在这种新的背景下，我们应该通过各种方式去提升人力资本和扩大国内市场。而制定和实施更多更好的社会政策无疑是达到这一目标的重要途径。一方面，社会政策可以通过向全民提供更加公平和更有质量的教育、健康等方面的社会服务而大幅度提高全社会的人力资本；另一方面也可以通过免除广大家庭在看病、孩子上学、养老、失业等方面的后顾之忧，从而有信心去扩大消费，进而带动国内市场的扩大。
要真正发挥好社会政策的托底作用
在明确了社会政策托底的内涵及意义的基础上，应该认真研究如何发挥好社会政策的托底作用。一方面各级政府应按照党的十九大报告“提高保障和改善民生水平”的要求，高度要重视制定和实施社会政策，根据实际需要和条件不断扩大民生投入，并认真研究民众的实际需要，采用各种有效的方式去保障和改善民生。另一方面，要按照党的十九届四中全会提出的加强基础性、普惠性、兜底性民生建设的要求，区分不同的需要，分门别类地做好民生建设的工作。在当前，首先要健全基础性民生保障的制度体系，采取有效的方式确保民众的基本需要得到充分满足。其次，要把握好政府兜底的责任。在需要政府兜底的民生事项上一定要兜住底，构建和完善社会安全网，确保所有群众在遇到严重生活困难而无法从其他地方获得帮助时，都能得到政府的帮助。尤其是对于社会中的困难家庭和各类困难群体，政府的兜底保障作用更加重要。最后，各级政府应该根据经济与社会发展和民众需要提升的情况，及时拓展普惠性民生保障，让更多的个人和家庭能够获得政府保障和改善民生的服务，以便在更宽广的范围里发挥民生保障的积极作用，既提升民众的生活质量，也提升民众的获得感和幸福感，并获得更多更好的经济和社会收益。
要明确当前社会政策托底的重点任务
加强民生建设，提高保障和改善民生水平的工作任务繁多，需要一步步开展。在当前应该抓住一些重要的环节。首先，要认真研究民生领域还有哪些短板，找到人民群众最关心的、与群众切身利益关系最紧密的问题，如医疗、教育、住房、养老、社会救助、儿童保护、残疾人保障等方面存在的问题。对存在的民生短板既要做定性的分析，也应该有定量的测度，以便为相关社会政策的出台和完善打下基础。
其次，要本着“在发展中补齐民生短板”和“既尽力而为又量力而行”的原则，继续增大民生保障供给，根据需要和条件而不断提高社会福利水平。其中，政府的民生保障供给要与经济发展相协调，既不能太超前，更不能太滞后。同时，民生建设既要积极，又要稳妥。积极和稳妥是一个要求的两个方面，不能将二者对立起来。尤其是不能以“量力而行”去推诿“尽力而为”。更具体看，稳妥发展要求在制定和实施社会政策时有前瞻性眼光，每一步骤都应留有一定的余量，注重社会政策的长期可持续发展。同时要注意社会政策的稳定性。社会政策要具有较强的抗干扰能力，能够在一定程度上抵御经济波动给社会政策带来的冲击，并且要防止因制度设计不合理而导致左右摇摆。同时，在财政出现波动的情况下，应该优先保证民生方面的需要。
再次，要采取有效措施，进一步提升社会政策的公平性。在党的十七大以后，各级政府按照“基本公共服务均等化”的要求，积极推动了在民生保障方面的公平性，尤其是弥补了农村民生保障的缺失，使城乡之间和不同群体之间在获得民生保障和其他各类公共服务方面的数量差距有明显的缩小。但是，目前在主要的民生保障方面还存在较为明显的质量差距。优质的教育资源、医疗服务资源等都还集中在城市中，尤其是集中在大城市中。城乡之间各类民生保障和社会服务的质量和水平的差距还较大。并且由于民生保障质量的差距而导致新的看病难、上学难等问题。为此，下一步应该更加重视民生保障和社会服务质量的均衡。
最后，在民生保障方面要更加重视社会参与。社会力量参与民生保障和社会服务是提高民生供给和促进社会和谐的重要行动。但目前我国社会力量参与民生建设的规模和力度还很低。在过去十多年里我国各级政府在民生建设方面的投入大幅度增加，但没有有效地带动社会力量的参与。尽管我们也采取了一些行动去推动社会力量参与，但总体看还没有达到理想的效果。下一步还应该认真研究这一问题，采取更加有效的措施去调动社会组织的积极性，推动社会力量更多更好地参与民生建设。
积极推进专业社会工作的制度建设和能力建设，加强和创新社会治理
专业社会工作是在民生建设和社会治理领域直接从事相关服务工作的专业人员队伍。当前大力加强这支队伍的建设对于具体落实民生建设和社会治理要求具有基础性的重要作用。在民生建设和社会治理这样宏大的领域中，没有足够多的工作人员是难以完成任务的。而且，当今社会在任何一个领域中，要想做出成绩，不仅要投入足够多的人力资源，而且要有高质量的人才。没有高质量的人才而要想做好这方面的工作，无异于天方夜谭。因此，各级政府应该高度重视社会工作人才队伍建设。如果不重视社会工作人才队伍建设，侈谈民生建设和社会治理都是无用的。
2006年党的十六届六中全会提出“建设宏大的社会工作人才队伍”之后，全国范围内开展了推动社会工作人才队伍建设的行动，并取得了初步的成效。但是，目前在此方面的发展还存在着较严重的不均衡。城乡之间和地区之间差距还很大，不少地方的社会工作人才队伍发展还很落后。即使在专业社会工作最为发达的地区，也普遍存在专业社会工作者待遇差、工作不稳定、流失率高等问题。这些问题不解决，民生建设和社会治理工作的质量就难以提高，做好社会领域的工作就会只是一句空话，最终会影响到民众的获得感和幸福感，也难以提高社会和谐与社会稳定。
因此，各级党委政府应该高度重视社会工作人才队伍建设。当前推动社会工作人才队伍建设应该重点从两个方面入手。一方面是积极推动社会工作专业人才队伍的制度建设。首先应该通过国家立法、政府法规和地方法规等方式，明确专业社会工作是我国社会服务体系中的一个类别，就像教育、医疗、法律服务等一样，是制度化的社会服务类别。而专业社会工作者是从事相关社会服务的专业技术人员。其次，应该建立专业社会工作者的职业地位、培养方式、岗位设置、招聘考核、待遇水平、晋升途径、专业伦理和职业标准等方面的制度体系，以便能够有效地培养、考核和使用社会工作专业人才。最后，各级政府应该将社会工作人才队伍建设和运行的费用纳入财政预算，以保障有效的财政供给。社会工作者向社会提供的主要是公益性质的服务，绝大部分服务都是不应该收费的，因此政府应该充分保障其资源供给，落实政府在民生建设和社会治理方面的目标与责任。
另一方面，应该积极加强专业社会工作的能力建设。目前，地方政府大多以政府向社会力量购买服务的方式向专业社会工作机构和社会工作者购买服务。在这一过程中应该注意以下几点：一是政府向社会工作机构购买服务不能只着眼于完成政府部门当下的任务，而且还要负责促进社会工作机构的发展和社会工作专业人员能力提升，因此在政府购买社会工作服务的费用中要包含政府向社会工作专业人才队伍建设投资的部分。二是政府向社会工作机构购买服务，不宜仅仅按短期项目制的方式去购买服务，而是应该更多地注重建构本地长期发展和持续运行的社会工作服务体系。为此，应该有更多的岗位购买。三是在岗位购买的情况下，政府购买社会工作专业人才的服务要按照专业技术人员的标准定价，而不能仅按一般工作人员定价。
（作者为南开大学社会建设与管理研究院教授）
责编/于洪清 美编/李祥峰
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