摘 要:公共卫生突发事件的应对既是一个常规的政策过程，又是一个特殊的应急管理过程。在政府决策过程中，技术依赖、行政惰性、认知偏差会导致决策误区的出现，从而无法有效应对突发问题，大大影响政府治理效能。因此，应进一步完善城市应急管理体制改革，完善大城市“战时体制”建设，夯实基层动员和防控体系，为大力提高公共卫生突发事件的应对能力、不断提升政府治理效能奠定坚实基础。
关键词:政府决策 应急管理 治理能力 防控体系
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
2019年12月，武汉市爆发了新型冠状病毒肺炎疫情。2020年1月以来，疫情逐步从武汉扩散至湖北全省和全国各地，多个国家和地区亦出现了疫情。当地时间2020年1月30日晚，世界卫生组织宣布，将新型冠状病毒肺炎疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）。
公共卫生突发事件的应对既是一个常规的政策过程，涉及到事件定性的决策，防控措施的有效落实，以及应对成效的监督、评估和反馈。同时，它又是一个特殊的应急管理过程，对决策和资源统筹都有较高要求。窥一斑而知全豹，武汉市是一个千万人口级别的大城市，其在新型冠状病毒肺炎疫情防控中的经验教训对其他城市应对公共卫生突发事件有何启示？本文将结合武汉的疫情防控，检讨大城市应对公共卫生突发事件的应急治理问题。
技术依赖导致决策误区
公共卫生突发事件的定性既是一个技术判断，也是一个政府决策。通常而言，政府决策依据技术判断作出；但技术判断本身也会受政治和社会影响。我国的公共卫生突发事件的定性，是一个复杂的决策系统。大致而言，它是“科学判断—政府决策—社会认知”三个系统交互作用的结果。
当前，大城市公共卫生突发事件的定性过程存在不足。政府决策过度依赖于科学判断，加上科学判断有模糊性和滞后性，这就对政府决策造成了挑战。同时，政府为了防止社会恐慌，很可能作出保守决策。具体而言，其决策的薄弱环节主要表现在三个方面：
在科学判断环节，专家系统受到诸多约束，其判断未必符合公共卫生突发事件的防控需求。其一，分科知识的差异，会影响科学共识的形成，从而影响决策效率。公共卫生突发事件的科学判断，往往需要多个学科知识。此次新冠肺炎疫情，主要由感染、呼吸、公共卫生等几个专业构成，各个学科的判断依据和标准不尽一致，专家共识的形成需要一个过程。其二，判断思维的差异，加大了误判的可能性。专家对公共卫生突发事件的性质判断，需要遵循科学规律，按科研的思维展开，在有充分证据的情况下作出谨慎判断。但是，公共卫生安全却意味着必须采取疾控和预防医学的思维，需要有前瞻性。这就意味着，其科学判断很可能要面临公共舆论的拷问。其三，法律程序和决策者影响，亦会影响科学判断。科学家信息的获得、发布，都需要遵循法律程序，其中也涉及到和各级政府和卫生行政部门的协调性问题。凡此种种，也可能影响科学家的决断。此次新冠肺炎疫情的性质判断，从“未发现明显人传人现象” 到 “不能排除有限人传人的可能”，中国疾病预防控制中心的判断是“保守的”“谨慎的”。而钟南山院士1月20日明确“人传人”，这一决断很可能是专家组的共识，但也在很大程度上和钟南山院士本人有较高威望和地位，使其可以作出决断有关。
在政府决策环节，“因循”的行政风格影响了决策效率，限制了地方主官的政治决断。首先，“因循”思维产生了行政惰性，影响决策效率。当前，市政体系是建立在科层制、部门分工基础之上的，政府决策遵循专业化、程序化的原则。长此以往，市政体系具有鲜明的“因循”特征，地方主官具有鲜明的行政官僚特征。其次，多种政策目标干扰决策执行。大城市在应对突发公共卫生事件中，需要兼顾经济发展、社会稳定等多重政策目标。从突发事件应对的角度看，每一种技术措施都有可能引起次生问题。在应对突发公共卫生事件中，任何决策都存在“顾此失彼”的风险，考验着地方主官的政治担当。最后，权责不一致影响决策。在公共卫生突发事件的应对过程中，地方往往要承担责任，但技术和政治权威却在中央和上级，决策结构上存在“权责不一致”特征。比如，在这次疫情中，武汉市明明已经发现问题之严重，但仍要迟至国务院常务会议定性“乙类传染病，甲类管理”之后才展开切实有效措施，甚至于，湖北省的一级响应还迟于其他省份。
在社会认知环节，认知偏差构成了对政府决策的强约束。第一，社会认知多元化约束政府决策。从社会认知的角度上说，无论是科学判断传递的理性认知，还是政府决策传递的权威判断，在社会认知上都会引起多元反应。通常而言，社会认知夹杂着理性和感性、逻辑和经验、微观和宏观等多元的，甚至是相互对立的认知模式。这就意味着，任何一种政府决策，都需要考虑它对社会认知的多元塑造。如何有效应对多元化的社会认知，让公众理解政府决策，本身就是决策需要考量的重要一环。第二，社会情绪对政府决策具有双刃剑作用。在应对公共卫生突发事件的过程中，容易形成社会情绪。正向的社会情绪会激发人们共克时艰，但负面的社会情绪则容易引起社会恐慌。社会情绪往往会转化为一致行动，向政府施压。因此，任何一项政府决策可能都需要付出额外的执行成本。第三，社会恐慌历来是公共卫生突发事件的“次生灾害”。在信息渠道多元，社会更加开放的今天，政府已无可能真正做到“闭门”决策。但基于决策程序、有效信息的辨别等因素，亦不可能真正做到“开门”决策。而由于政府和公众之间往往存在信息鸿沟，对公共卫生突发事件的不确定感而引起的社会恐慌就在所难免。也正是在这个意义上，避免社会恐慌是应对公共卫生突发事件的题中之义，也是决策的重要考量。
在公共卫生事件突发事件性质的判断上，现有的决策体系倾向于专业化、技术化和程序化。在常规意义上，“循证”的科学思维对提高决策的科学性和精准性，避免市政主官的权力“傲慢”有着重要意义。但一旦碰到应急事件，决策会面临较大的时间压力，且情报不完整，“循证”的决策环境并不存在。因此，循证决策在解决一些常规的、小型的突发事件上，往往是有效的。但是却无法有效地应对更为复杂的重大突发事件。或者说，常规的规章制度在日常运转中越是有效，越是适应环境，市政体系就越是容易因循守旧，继而在重大公共卫生突发事件的应对过程越是容易陷入决策误区。在这个意义上，应急决策不仅需要科学决策，还对市政主官的经验和政治担当提出了更高要求。
在疫情爆发初期，武汉市的决策几乎完全按照“未发现有人传人现象”“可防可控”的专家意见决策，丧失了启动有效防控措施的窗口期。而在此之后，乃至于中央有了明确指示之后，这一决策风格也并未发生明显改变。而按照“外防输出、内防扩散”的防控目标，指挥部虽然陆续发布了阻断交通、排查“四类人员”、全员“测体温”等一系列措施，但并未考虑到措施的连锁反应和可执行性，导致这些带有循证思维、渐进式特征的决策，不时因执行困难而陷入僵局。
常规体制停滞、“战时体制”失灵
中国的灾害治理历来以“运动”应对之。新中国成立以来，更是形成了“全国一盘棋”、集中力量办大事的有效机制。然而，“运动”之有效，有两个前提：一是常规治理体系必须时刻做好准备，包括灾害物资的储备和行政体系的应急状态；二是有效的运动式治理机制，在大规模的灾害治理中，还需要启动“战时体制”。
以战时状态应对公共卫生突发事件意味着，市政体系必须从常规治理状态进入战时状态。武汉市和多个城市在应对此次新冠肺炎疫情中，都采用了“战时体制”，疫情防控成为最重要的任务，防疫指挥部统一指挥和调度物资，并采取措施管控社会。“战时体制”在应对公共卫生突发事件过程中具有无可比拟的优越性，但却对运转要求比较高，市政体系容易陷入常规体制停滞、“战时体制”失灵的双重困境。
从宏观背景看，疫情迟迟得不到有效防控的主要原因是医疗资源和需求之间的结构性矛盾。这是一个客观原因，无可指摘。但这并不意味着政府决策不需要承担责任。即，武汉市决策层在早期可能过于依赖火神山和雷神山医院的收治能力，没有考虑到数量庞大的轻症、疑似和密切接触者也需要占用相应的医疗资源，摸排统计和资源准备等基础工作不扎实。而武汉红十字会等事件更是暴露出，疫情防控指挥系统也存在一定问题。疫情大规模爆发且迟迟得不到有效防控并不是简单的领导者作风问题，也不是简单的治理能力问题，而是城市治理体系的问题。换言之，是制度问题，而不是人的问题。以常规体系来应对战时任务，难免会出现顾此失彼、疲于应付，甚至于陷入混乱的境地。
市政体系存在薄弱环节，部门分割和层级分离现象仍然明显
这一现象在疫情防控中的最明显的表现是，疫情防控职能没有得到有效整合，公共卫生突发事件的应急工作主要还是在卫生行政部门。然而，事实上，除了疫情监测和救治等专业工作外，卫生行政部门并无能力综合统筹和协调疫情防控工作。也就是说，疫情防控的准备工作其实是严重不足的。
一方面，卫生行政部门对于应对突发公共卫生事件所需的人力资源、物资储备、思想意识和组织动员等各个方面都存在较为严重的准备不足问题。比如，由于没有健全的医疗物资储备制度，导致疫情防控过程中医用物资一直未能得到有效解决；由于基层卫生院和疾控中心人员薄弱，导致农村疫情防控力不从心。再如，由于各公立医院未能回归到公益性，而大多数民营医院更是诉求于经济利益，导致医院的公共卫生事件应急响应能力普遍不足。
另一方面，卫生行政部门和其他政府部门缺乏有效联动。公共卫生突发事件的应急响应需要多个部门的联动，尤其是要发挥红十字会、应急管理部（局）等密切相关部门的配合。但从武汉的疫情防控看，改革后的应急管理部门在疫情防控过程中的角色是缺位的，指挥部应急指挥不灵在一定程度上与此相关。哪怕是红十字会，其专业性也并未发挥出来，甚至于红会事件成为疫情防控中的一大瑕疵。
最大的缺陷是，卫生行政部门无法有效动员社会，导致疫情防控的基层基础工作不扎实。武汉市的“四类人员”排查和应收尽收工作滞后多时，非常重要的原因是，这些繁重的工作严重依赖于社区。而社区既无上级行政资源的支持，亦无广泛而有效的社会组织支持，大量矛盾积压在基层。社区的压力和疫情防控基层基础工作不扎实的问题，直到2月9日全市1.6万多名党员干部、职工等下沉街道社区后，才得到有效缓解。
“战时体制”不完善，并未真正发挥效用
湖北和武汉疫情防控的各个方面，包括指挥系统、物资配给、人员调配、社会动员、舆情应对等，几乎都阶段性地存在过混乱情况。很多问题至今未能有效解决。究其原因是，“战时体制”的优势未能真正发挥。
湖北尤其是武汉的疫情防控，实际上从2020年1月底就开始从地区性的问题转化为全国性问题。这意味着，仅仅依靠湖北省和武汉市的应对能力，是远远不够的。比如，1月23日封城决定作出后，大规模的患者涌入医院，出现了医疗资源挤兑现象。而此时，中央层面的各种协调措施并未准备就绪，无法及时有效支援武汉，导致了一段时间内的社会恐慌。到了疫情防控中期，虽然全国各地的疫情防控资源源源不断地输入到湖北省和武汉市，但接收和分配权力是分割的，且有关部门的处置能力有限，出现了医疗资源无法有效到达前线的“最后一公里”困境。
即便是中央指导组到达武汉开展工作后，由于其工作重心主要在协调全国支援上，省内和市内的“战时体制”并未高效运转。其突出表现是，防控指挥部所下达的通告和命令，几乎都受到不同程度的反弹，无法有效贯彻落实。各有关部门在防控过程中表现出了“各自为战”特点，缺乏一个强有力的领导核心和协调统筹机制，反而增加了一线防控的压力。比如，社区普遍反映，需要面对不同的上级部门填报内容大体相同的报表；各个部门都乐于派出督导组到基层督导，使得基层对迎检工作疲于应付。很显然，防控工作受“孤岛效应”不良影响，“战时体制”的优势并未体现出来。
另外，“战时体制”失灵的最大表现是，市政体系和社会各界都未能得到有效动员，武汉市在疫情防控过程中，事实上是用常规体系应对战时状态的。早在大年初一（2020年1月25日），中央就对疫情防控进行了再动员和再部署，全国绝大多数地区都迅速作出了反应。但迟至2月9日，武汉市才动员1.6万多名机关动员干部、职工等下沉街道社区。
社区防疫压力较大，基层应急管理能力有待提升
社区是大城市应对公共卫生突发事件的第一线，而处在疫情防控一线的社区工作者权力小、责任大、任务重，面临工作和精神的双重压力。社区工作者在疫情防控中的工作困境，是大城市应对公共卫生突发事件的薄弱环节。以这次武汉市的疫情防控为例，街道、社区没有专门的应急事件预案，相关工作人员，包括社区医护工作人员缺少防疫知识的培训，存在畏战畏难情绪。因物资保障不足、经济待遇不到位，社区工作者有后顾之忧和消极情绪。
“战时体制”一旦运转，一些游离在社区职能之外的事务陡然增加。社区普遍反映，转运发热病人的交通工具配备不足，病患看病出行难；防护物资有限，社区工作者感染风险大；疫情认识欠缺，心理准备不足；潜在病患分散，追踪防控不易；社区人手不足，工作超负荷；遗体处理经验不足，机构间衔接不畅。客观上说，如果早期就夯实社区防控力量，那么社会恐慌、社区压力大、分级分类诊治困难、居民服务不到位等问题，可能会大为缓解。
加强公共卫生突发事件应急处置能力
公共卫生突发事件处置是大城市治理体系的有机构成部分。从历史规律看，灾害治理往往都是以“战时状态”加以应对的。但“战时体制”的有效运行，是以市政体系长期处于准备状态为前提的。
加强公共卫生突发事件的应对能力，需要围绕应急管理体制重构市政体系。在最新一轮的党和国家机构改革中强化了应急管理体制建设，整合了应急队伍。然而，从大城市的市政体系建设上看，新的应急管理体制并未切实发挥作用。具体到公共卫生突发事件的应对上，仍然主要依靠卫生行政部门的应急机制以及临时组建的“战时体制”。导致的结果是，“战时体制”因为缺乏足够的准备，一旦运转起来便“千疮百孔”。因此，可以从以下三方面加强城市应对公共卫生突发事件的能力：
进一步完善城市应急管理体制改革
建议在完成应急队伍整合，组建应急管理部门后，重新组建城市应急管理委员会，由市政主官担任负责人。市政主官可以在法律框架范围内对公共卫生突发事件进行定性、处置。应急管理委员会则需日常统筹储备的应急物资、配置应急队伍、建立联防联控机制，并定期不定期进行应急演练。应急思维和底线意识应该渗入到日常管理全过程，赋予市政主官足够的应急决策权。应急决策需要简化程序，可以用事后解释替代事前上报。在应急决策中，要尊重科学，充分听取专家意见，但要注意技术建议不能代替政治决策。一旦出现公共卫生突发事件，市政主官经过民主集中制可以作出必要的应急响应。
完善大城市“战时体制”建设
“战时体制”是应对特别重大公共卫生突发事件的必要措施。当前，在部分领域实现了“战时体制”，如通过军队统一接管医院承担防疫任务的“小汤山模式”。在现代城市建立完善“战时体制”，是一项亟需完成的任务。“战时体制”作为一项特殊的市政体系，前提是保证城市正常运转，因此，要对常规市政体系重组，实现市政权力的集中化、治理目标的单一化、治理资源的计划化、社会生活的管控化，具体建设任务包括领导机构、物资调配机制、协同作战机制、宣传发动机制、监督反馈机制等。
夯实基层动员和防控体系
建立统一的基层应急动员教育体系，整合国防动员、消防演练、爱国卫生运动等工作；建立完备统一的战略物资储备体系，在粮食储备制度基础上，加强医药卫生、应急救援等物资储备制度建设；加强村和社区组织建设，进一步完善群防群治和群防群控体系。另外，需要重视培育上下同心的战斗作风。应急状态和战时状态是一个特殊体制，既需要铁的纪律，更需要上下同心的战斗作风。一方面，建议减少工作层级，上级机关和主要领导要主动下沉到一线工作。尤其关键的是，谨慎运用督查问责力量，建议将督查组就地改变成工作组，在共同工作中发挥监督作用。另一方面，借鉴重大活动的相关经验，建立负责新闻发布的中心机构，抽调相关人员，就公共卫生突发事件中的关键问题（比如物资、交通、床位调配等），以及群众关心的重大问题（药品、每个医院的病床数和分配标准、小区确诊地址、患者确诊前流动接触轨迹、年龄分布、具体病情走向等），每日进行披露和说明，以保证信息披露的及时权威，彻底缓解社会公众的知情焦虑，维护社会稳定，进而凝心聚力，营造全社会联防联控氛围。
【本文作者为武汉大学社会学院研究员】
责编：贺胜兰 / 罗 婷