治国安邦，重在基层。习近平总书记强调指出，要创新社会治理体制，把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来。强化基层治理是党的十九大作出的明确部署。构建基层社会治理新格局，夯实基层社会治理基础，是党的十九届四中全会提出的明确任务。创新农村治理方式，强化农村治理能力，推动乡村振兴，既是农村各项事业发展的需要，也是党的农村治理体系和治理能力现代化目标的内在要求。
近年来，湖南省祁阳县紧紧围绕强化农村治理、推动农村事业全面发展、全面进步，从实际出发，创造性地提出并组织实施了“工作村为主”的工作方法，且贯穿于基层社会治理的各方面和全过程，初步探索出了一条符合基层特点和规律的乡村振兴新路，有效回归了村民自治本位，夯实了基层治理基础，取得了明显成效，得到了有关部门的充分肯定，被评选为永州市十大改革创新案例之一。
祁阳乡村治理“工作村为主”的创新经验是以“县统筹、镇负责、村为主”的方式，解决了乡村治理中长期想解决而没有解决的“中梗阻”和“最后一公里”的老大难问题。“县统筹”主要体现在按照党中央关于乡村治理、美丽乡村建设的顶层设计，根据本县的县情和资源禀赋，制定县域内乡村治理的实施规划，统筹县域内的人财物配置；“镇负责”就是由“镇”出面组织具体实施，承担相应的乡村治理责任；“村为主”是乡村治理祁阳创新经验的核心，意味着“县统筹”“镇负责”的工作重心放在村里，资源要素重点投向村里，一切以村为中心，在组织建设、脱贫攻坚、经济发展、乡风文明、乡村治理、安全生产、民主管理、征拆安置、美丽乡村建设等9大类重点工作中，都贯彻“村为主”，充分发挥“村”作为乡村治理的主体作用。
人民论坛杂志社调研组一行在祁阳县潘溪镇高江村进行调研
祁阳“工作村为主”的基层之治
2017年以来，祁阳县委积极探索以“党委保落实、支部唱主角”为主要内涵的“县统筹、镇负责、村为主”的农村基层社会治理新路子。调研组专家唐任伍指出，“村为主”的乡村治理模式，紧紧抓住产业发展作根本、乡村带头人为关键、乡风村风文明为灵魂、环境优美为标志、基层党建作保障，不但有效解决了县域乡村治理中出现的“县领导在急”“驻村干部在干”“村民在看”的局面，而且改变了县域经济社会发展的状况，改变了人们的精神面貌，收到了显著效果，大大提升了祁阳县域经济的竞争力，改善了民生，同时也为县域乡村治理提供了难得的经验。调研组专家刘剑辉认为，“村为主”是祁阳县坚持大抓基层理念、坚持问题导向、坚持目标导向、重视基层主体作用、提升基层组织力的方法创新。这一创新方法已经在祁阳农村治理的生动实践中落地生根，开花结果。祁阳“工作村为主”的主要做法体现在五个方面：
“工作村为主”坚持狠抓组织力提升，强化治理组织基础。乡村治理，关键在组织。祁阳县“工作村为主”的实践表明，组织力是农村治理的关键，只要抓好基层组织力，农村治理就有了坚强的组织保障，农村就会本固基强。“工作村为主”的工作方法明确提出了以提升组织力为重点、突出政治功能、强化农村治理能力的工作目标，明确了组织建设村为主的具体内容，找到了农村治理的具体抓手。其具体做法，一是选好“领头雁”。祁阳县着力开展“五个一批”工程：即对年龄较大的退出一批、不能胜任的调整一批、身体不好的劝退一批、缺岗缺位的优补一批、违法违纪的处理一批，通过“五个一批”举措，全县村级党组织书记平均年龄42.5岁，在村（社区）“两委”班子中，致富能人占比85.9%。二是培育“生力军”。祁阳县立足走“产业化+人才化”的发展路子，把转变经济增长方式、调整经济产业结构引导到依靠人才、智力轨道上来。依托省市县三级39名科技特派员，承担或协助参加乡村振兴项目6个，引进新品种 14个，带动农户致富4500余人。开展新型职业农民培训培养“星火燎原”计划，选送1200余名青年农民赴道县工贸中专开展专业技能培训，学员学成回乡发展种养项目300个，带动致富3000余人。三是释放“正能量”。祁阳县结合开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，推进支部学习教育常态化制度化，采取党员志愿服务、党员兼任农村网格员、“共产党员家庭户”挂牌活动等形式，引领基层党员亮身份、树形象、做表率，主动落实“村为主”各项重点工作，做给群众看，带着群众干。
“工作村为主”坚持发挥村级主体作用，强化治理内生动力。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，夯实基层社会治理基础，是党的十九届四中全会提出的明确要求。在农村治理中，充分发挥村级的主体作用，是落实农村自治要求的具体体现，也是祁阳“工作村为主”的鲜明特征。“工作村为主”明确提出了农村党组织在村治理中承担的组织建设、脱贫攻坚等9大类工作任务目标，既有农村党组织的任务清单，也有工作责任清单，这些工作清单成为农村党组织治理工作的目标书、施工图，工作任务谁来干、干什么、干到什么程度都写得明明白白，一张治理蓝图使得村级组织和干部群众有了明确的工作方向和具体的工作目标。调研组专家刘剑辉指出，在推动工作落实中，全县农村党组织紧紧围绕9大工作目标任务唱主角、当主力、抓主动，既强化了党员干部群众的主体意识，也充分发挥了干部群众的主体作用，使乡村治理的目标得到了很好落实。围绕抓主动，祁阳县探索创新了激励机制，对村干部既明确任务、严要求，又给待遇、给荣誉，多管齐下。对获评“村为主”先进村的村（社区）党组织书记或主任，县里每年拿出2个以上乡镇公务员名额进行定向招录，有效解决了干好干坏一个样，干多干少一个样的问题，既激发了干劲，产生了动力，也调动了积极性，形成了“要我干”向“我要干”“争着干”的作风转变。
“工作村为主”坚持把群众利益放在首位，强化党组织治理的凝聚力。群众利益无小事。坚持一切为了群众，一心一意为群众谋利益，是祁阳县农村治理的根本出发点和落脚点，也是“村为主”工作法的根本价值导向。祁阳县紧紧抓住“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”这个根本，组织推动“工作村为主”，认真落实了党的各项惠民政策，着力解决了群众生产生活的困难和问题，扎实开展了服务群众工作，切实维护了群众切身利益。在基础建设方面，村村都建服务中心，实现了让“基层有地方办事、有条件办事、有能力办事”的基础保障。在经济发展方面，村村都有富民项目，油茶产业遍地花开。在生态宜居方面，集中组织开展拆除危房、空心房，改水、改厕，种树、种花、种果，清洁家园、水源、田园、能源的“一拆二改三种四清洁”行动，使美丽乡村处处美。在社会综合治理方面，全县建成乡村党群服务中心、综治服务中心、网格化管理综合平台，并以此为依托建立三级联动信访工作网络，把信访工作触角延伸到乡村基层。在县信访接待中心，每个工作日都安排一名县级领导值班接访，每月10号开展一次县级领导集中接访活动，每月进行一轮县、镇、村三级书记接访下访活动，推行千名干部下基层精准帮扶解难题活动。
祁阳县茅竹镇党委书记于浩在三家村介绍情况
“工作村为主”坚持上下联动，形成了共同治理的强大合力。坚持“一盘棋”的思想推动工作，是我们党的经验创造和优势。祁阳“县统筹、镇负责、村为主”的工作方法，坚持分级负责、层层落实，在实施“村为主”工作机制过程中，县直有关部门、镇（街道）按照职权法定和谁主管谁负责、属地管理原则，继续严格履行各自职责，形成协同联动效应。“上”坚持钱往基层投，事往基层办，劲往基层使，落实县统筹、镇负责的任务；“下”坚持工作在村到位、落实在村到位、目标在村到位，确保9大任务落地。“工作村为主”不是把所有的责任和任务都压给了村，而是通过对村里的工作任务梳理后，厘清了上级党委与村里的职责任务，属于村里干的村里要抓好，属于上级党委和部门的，上级要落实好，这样形成了一个任务清楚、责任明确、分工负责、上下合力、权力到村的治理格局，通过县、镇、村上下共建共治，同下一盘棋，同唱一台戏，形成农村治理的强大合力。
“工作村为主”把群众路线落到实处。乡村治理的祁阳经验表明党的群众路线在当今乡村治理中仍然是有效的。祁阳县按照“服务连民心、管理创平安、共建促和谐”的思路理念，加强网格化管理平台与居民互动建设，积极构建“一网多格、按格定岗、人在格上、事在网中”的工作管理新格局，以构建简约高效的基层治理体制，办好群众家门口的事，让群众生活更方便、更舒心、更美好为目标，加强城乡网格化平台建设，推动网格化管理向扁平化、开放化方向发展。祁阳县在具体的实践探索中，一是积极转变治理主体，建立政府、网格、社会组织的三方合作伙伴关系，使政府在网格化管理过程中充当协调者的角色，协调不同群体之间的利益诉求，调动多方治理主体的积极性。同时，群众及相关社会组织则更多扮演主体角色，及时表达自己的利益诉求，有效配置社区资源，从而形成一种多元主体的治理环境。二是转变治理目标，形成以群众为核心，以服务为导向，以实现多维度管理为理念，积极发挥群众、社会组织等多方面力量，完成由“管理”向“治理”、由“命令”向“服务”转变。三是不断完善听证制度，激发群众参与决策和治理的热情，对于与群众息息相关的事务进行公示，以便群众监督和建言献策。调研组专家刘俊生指出，祁阳正是通过乡村治理机制的创新改革，极大地激发了村组织和全体村民参与治理的积极性，他们自我组织或协助政府拆除危房和空心房、自我组织协助政府征用土地、自我制定乡规民约、自我处理邻里矛盾纠纷等，这些活动传统上多是过去由政府直接强制进行或间接强制村组织进行的，现在则是村组织和村民自愿进行的，这样村民更高兴、更满意，矛盾少了，乡村和谐，生活更美好了，这正是祁阳打造的崭新乡村治理共同体的目的所在。
人民论坛杂志社调研组一行在祁阳县龙山街道芦家甸社区交通局小区老旧小区改造地调研
祁阳“工作村为主”创新经验的五点启示
经过实地考察与调查研究，调研组认为，祁阳县在基层治理的具体实践中，认真落实党中央的相关决策与部署，取得了明显成效。祁阳“工作村为主”乡村治理模式的成功做法和典型经验，对于其他地区基层治理的开展和实践，有着较大的指导意义和借鉴价值。
启示一，“工作村为主”使村民自治组织真正回归自治本位。村民自治制度是中国特色社会主义制度体系中的一项重要制度。农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展了农村基层民主，促进了农村社会主义物质文明和精神文明建设。但是，因为各种原因，在很多地方，农村基层自治组织承担了大量行政性事务，“千根线万枚针”导致任务过于繁杂，往往疲于应付、被动执行。祁阳县“工作村为主”的创新探索，全面推行对年度日常性事务目录清单管理，把原来名目繁多的村级工作事项整合、归并为组织建设、脱贫攻坚等9大类重点工作，从而帮助农村基层自治组织及其干部从各种疲于应付的被动状态中解脱出来，有效减轻了基层负担，使村民自治组织真正回归自治本位，抓好服务村民、推进村庄社会治理等自治范围内的本职工作。
启示二，“工作村为主”着力把村党组织建设成为坚强战斗堡垒。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。农村基层社会治理，也必须坚持党的领导这一根本原则。无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇，核心作用不能削弱。调研组专家青连斌认为，祁阳县坚持强基固本，筑牢了“村为主”堡垒。始终坚持党建引领，着力把村党组织建设成为坚强战斗堡垒，为实施“村为主”提供了坚强政治保证和组织保证。一方面，通过选好“领头雁”，把政治素质硬、致富能力强、群众口碑好的优秀党员干部选进村级领导班子，重点选好党组织书记；另一方面，通过培育“生力军”，把发展农村党员与村干部后备力量建设结合起来，拓展选人视野，严格入口把关，提高党员发展质量，使党员队伍活力持续增强。
启示三，“工作村为主”把农村社会治理的责任压实到了基层。农村社会治理“工作村为主”，通过赋权增能、奖优罚劣等机制创新，把责任压实到村。一方面，祁阳县坚持钱往基层投、事在基层办、劲往基层使，加大基层基础保障力度。先后投入资金2.86亿元，大力推进为农综合服务平台建设，建成投用560个村（社区）党群服务中心，实现了村级活动场所全覆盖。在为基层减负的同时，明确村级党组织在9大类重点工作中唱主角、当主力、抓主动。大力开展“一拆二改三种四清洁”行动，改善农村环境面貌，实现村容村貌、组容组貌、院容院貌、户容户貌“四容四貌”明显提升。另一方面，奖优罚劣，对村干部既明任务、严要求，又给待遇、给荣誉，多管齐下，激励担当作为。把实施“村为主”工作列入乡村两级党组织书记抓基层党建工作述职评议考核的重要内容，考核结果与村级党员干部任免使用、评先评优、薪酬待遇和到村项目资金安排等挂钩。通过赋权增能，对村干部明任务、严要求，把责任压实到村干部身上。祁阳通过奖优罚劣，充分调动了全县村干部干事创业、争当先进的积极性、主动性和创新性，形成了全县村干部比学赶超、争先创优的深厚氛围。
启示四，“工作村为主”走出了县、镇、村分工合作共建共治的新路子。祁阳县委县政府致力于构建崭新的乡村治理共同体。乡村治理是国家治理的基础，也是国家治理的末梢，如何更好地治理乡村也是中国共产党人长期思考的问题。新中国成立后创设的人民公社制度以及改革开放以来形成的村民自治制度，都是在尝试寻找乡村治理的有效途径。祁阳经验表明，他们正在构建一种崭新的乡村治理体系，那就是他们致力于打造的“村为主”乡村治理共同体。这个共同体的核心是被赋予新内容、新权能、新结构、新机制、新动能的村组织，这个核心凝聚全体村民的力量自主运行。县、镇两级政府也是这个乡村治理共同体的有机组成部分，但他们改变了以往的核心地位，有意识地“靠边站”，默默地尽全力对村组织开展工作给予支持、指导和帮助。“工作村为主”的核心是抓基层、抓村“两委”，特别是重视抓村党支部，但是，这并不意味县、镇党委和政府放任不管。调研组专家青连斌认为，祁阳县实施的“村为主”与“县统筹”、“镇负责”是一个有机的整体。“县统筹、镇负责、村为主”，走出了县、镇、村分工合作共建共治的新路子。根据“放得下、接得住、办得了”的原则，祁阳县积极推进县本级事项向乡镇（街道）下沉，将县人社、民政、卫健等部门资源下沉到村（社区），由村干部为村民提供养老保险、医疗保险、孕前优生等事项的初审、校核服务。这样就形成了分级负责、层层落实的协同联动效应。
启示五，“工作村为主”的工作机制把“以民为本”执政理念落到实处。“工作村为主”的乡村治理经验，表明祁阳县委县政府坚定“以民为本”的执政理念。县委县政府心里装着老百姓，心里装着农业发展、农村振兴、农民疾苦的大事情，很好地践行了党中央“以人民为中心”的发展理念，很好地践行了习近平新时代中国特色社会主义思想。祁阳县制定了“工作村为主”的乡村振兴计划，每年从紧张的财政资金中拿出来数亿元用于解决乡村问题，用在落实中央“乡村振兴”发展战略的行动上，用在解决农民的疾苦上，表明了他们具有先进的执政理念和为人民服务的热血情怀。调研组认为，这些举措，不仅发展了当地经济产业，也使每个村庄、每个农民充分享受到了党富民惠民政策的好处。
（执笔：陶建群 陈阳波 王克 姜志雄 作者分别为人民日报社国家治理周刊副总编辑、湖南科技大学马克思主义学院博士研究生、人民论坛网课题研究部副主任、人民论坛网地方部副主任）
【注：本文系“2020国家治理创新经验（基层治理）课题调研”阶段性成果之一】
