摘 要:目前建档立卡贫困村集体经济发展存在收入低、收入渠道狭窄、村与村发展不平衡、产业结构不合理等问题，与实现高质量脱贫、促进乡村振兴的目标任务不相适应。引发这些问题的原因有运行机制不合理、土地改革滞后、缺乏带头人等。解决这些问题，壮大贫困村集体经济，需要完善农村集体经济运行机制，盘活农村集体资产，培育集体经济发展的带头人。
关键词:农村集体经济 高质量脱贫 乡村振兴
【中图分类号】F3 【文献标识码】A
农村集体经济是集体成员利用其拥有的各种资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济在农村的重要体现。发展贫困村集体经济，壮大村集体经济实力，提升建档立卡贫困村集体服务能力，是巩固脱贫成果、实现高质量脱贫的重要保障。但是，目前建档立卡贫困村集体经济发展的现状与实现高质量脱贫、促进乡村振兴的目标任务之间存在不相适应之处，亟需政策支持和体制创新。
建档立卡贫困村集体经济现状
根据笔者在山西、福建、湖北、甘肃等地的实地调查，各建档立卡贫困村都有比较稳定的收入来源，年收入在5万—10万元之间，少数资源条件好、农业产业化程度高的村集体收入更高。建档立卡贫困村的集体收入主要来源于政府转移支付、税收返还（如烟叶税）、房屋等集体资产租赁收入、土地发包收入以及经营性收入（如光伏发电收入、茶叶、中药材种植收入）等。上述收入来源构成中，政府转移支付收入、集体资产租赁收入占比较大，经营性收入占比较低。
从村集体支出结构看，建挡立卡贫困村的支出项目主要有：农村水、电、路等基础设施的维护、保养支出（以上支出项目，占比超过村集体支出的60%），贫困农户发展农业产业奖补资金支出，五保户的慰问金以及村干部补贴。
建档立卡贫困村集体经济存在的问题有：
收入低。村集体收入低是建档立卡贫困村面临的普遍性问题。调研发现，湖北省90%以上的建档立卡贫困村集体年收入在5万—10万元之间，福建省建档立卡贫困村集体收入多在10万—20万元之间。村集体收入低，降低了村集体提供公共产品和公共服务的能力，削弱了村集体的造血功能。导致农户生产、生活条件改善速度慢、加剧了村集体经济发展不足的局面。
收入渠道狭窄。大部分建档立卡贫困村集体收入主要来自于各类集体资产如厂房、土地的租赁收入和政府转移性收入，而最具有造血功能、最能增强村集体经济实力的经营性收入占比较低，对村集体经济发展的贡献较小，村集体经济持续发展难。湖北省某贫困县，经营性收入占村集体收入的比重不超过20%，除了少数村种植烟叶、中药材获取少量经营性收入外，大部分村几乎没有经营性收入。而经营性收入中，种植、养殖等农业第一产业收入占比较高，农产品加工、销售收入占比很低。一旦政府补贴减少或者村集体资产消耗殆尽，村集体经济发展将面临严重挑战。
村与村发展不平衡。我国农村集体经济发展不平衡，村与村之间差距很大。整体而言，东部地区农村集体经济发展水平超过中西部地区；就建档立卡贫困村而言，那些资源条件好、或者有能人带动的村庄，集体经济实力明显强于资源匮乏的偏远山村。有资源优势或者能人带动的村庄，通过农业一、二、三产业融合发展增加村集体收入，特别是带动经营性收入较快增长，从而推动村集体经济发展。
如湖北省保康县鸡公岭村是建档立卡贫困村，村集体经济实力较弱，但自该村在外经商的企业主返乡担任村支书后，该村在其带领下，兴办了一个洗矿厂、两个配矿厂，不仅增加了农户收入，也明显增加了村集体收入。洗矿厂每年为村集体增加收入36万元，配矿厂每年为村集体增加收入55万元。这使得该村集体经济发展明显超过相邻的村庄。村集体经济实力的增强提升了公共产品、公共服务的供给水平。该村集体收入主要用于水、电、道路基础设施的建设。村里的河堤得到加固，确保了农田不再被水淹；入户路全部硬化；100%的农户家庭都用上了管道水；农户家庭的用电设施也得到改善，用电安全得到保障，生产生活条件得到了大幅度改善。
相邻的众多建档立卡贫困村，由于地理位置偏僻、资源匮乏，或者村集体经济组织涣散，往往农业产业结构单一——以种养殖为主，产业组织形式不合理——以农户分散经营为主，村集体经济发展缓慢。有限的收入仅仅能够维持村集体的基本运行，如给村里的五保户发放少量的慰问金和水、电、道路等基础设施的维护。而村庄的水、电、路等基础设施的建设完全依靠政府的投资，公共服务和公共设施的供给水平低。
产业结构不合理。根据政府产业扶贫政策的要求，各村都因地制宜，发展了主导产业。但是，囿于资金、技术、人才以及信息等方面的限制，各村的主导产业多集中在烟叶、中药材、蔬菜、水果种植以及养猪、养牛等产业。短、平、快项目多，可持续发展的长线项目少；各村产业结构严重趋同，竞争激烈，市场风险大；农业二、三产业发展严重不足，农产品附加值低，农民不能分享农产品加工、销售环节的价值增值。各村的主导产业对增加农民收入、提高农业生产效益、促进村集体经济发展的效果不明显。
影响建档立卡贫困村集体经济发展的因素
村集体经济运行机制不合理
村党支部、村委会和村集体经济组织各自承担不同的职能。村党支部的职能以“党务”工作为主；村民委员会是为村民提供公共服务的自治组织；村集体经济组织则承担着发展村集体经济的职能。必须遵循各类组织的功能特点赋予其相应的职能，才能确保村庄运行稳定、高效。但是，实践中很多村庄两委和集体经济组织的职能边界不清，权责不明，运行机制不畅。
在一些村庄，虽然名义上成立了村集体经济组织，但是，由于改革不彻底，村集体经济组织和村两委“三块牌子，一套班子”，集体经济组织的负责人由村两委班子成员兼任，管理模式和运行机制照搬村庄治理模式，没有突出村集体经济组织的“经济性”职能，“政经不分”，村集体经济组织日常经营决策权多由村两委干部代为行使，村集体经济组织徒有虚名。一些村庄成立股份合作社作为发展集体经济的推手，并且按照现代企业制度建立了股东大会、理事会、监事会等治理机制。但是，这些村庄通常的做法是村两委负责人担任合作社理事长、监事长等重要管理职务，或者股份合作社和村两委交叉任职。职能不清或交叉任职带来的后果是：在合作社发展初期、发展不充分时，村两委干部可以利用村集体资产加快合作社的发展，但是，当合作社发展到一定阶段，有较多资产和盈余时，合作社的盈余或其它资产被投入到村公共产品或公共服务项目，合作社承担本应由村委会承担的公共服务职能，不利于合作社的持续发展和做大做强。不合理的运行机制降低了各类村集体经济组织的运行效率，是阻碍贫困村集体经济发展的主要因素。
土地改革滞后
土地是农民重要的资产，是发展村集体经济的重要基础，盘活土地资产是激活农村集体经济最有效的途径。《国家新型城镇化规划》指出，“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，这是增加农民财产性收入、推进集体经济发展的重要制度保障。但是，这项制度在落实过程中，进展缓慢，成效不明显。目前，农村集体经营性建设用地入市尚处于试点阶段，仅局限在全国33个土地改革试点县，而这些试点县多分布在经济发达的东部地区农村或城郊农村，贫困村覆盖范围非常小，众多贫困村不能分享此项制度红利。农村集体经营性建设用地在农村集体建设用地占比较低，即使此项改革全面铺开，对村集体经济发展的贡献仍然十分有限。
宅基地占农村集体建设用地比例较高，是农村集体建设用地的主体。但是，农户宅基地的流转入市却遭遇政府制度供给不足、农户流转意愿低的困境。政府对宅基地的流转和交易改革刚刚起步，农村产权制度改革等综合配套改革滞后，农民宅基地入市缺乏制度保障；生产要素城乡之间双向流动的机制尚未建立，特别是社会资本流向农村的政策不明朗，农村资金不足阻碍了农村集体建设用地的入市、开发。实际操作层面，考虑到城镇化可能带来的农村土地增值，很多农民不愿意退出宅基地。对于那些退出宅基地的农户，村集体应该给予相应补偿，但很多贫困村缺乏补偿能力，宅基地退出工作难以推进。农村集体建设用地改革滞后，大量农村土地闲置、浪费，不能给村集体带来应有的收益。
缺乏带头人
村集体经济的发展需要因地制宜制定产业发展规划，推进农村一、二、三产业融合发展，盘活村集体资产，实现资产保值增值，增加村民财产性收入，制定公平合理的集体收益分配机制，让全体村民分享集体经济发展的成果，激励村民参与村集体经济发展。分散经营的农户家庭显然不具备承担此重任的能力。因此，亟需一个掌握现代农业技术和现代管理理念、具有较强服务意识并且有很强执行力的带头人带领村民推动上述各项任务落实。调研发现，现有的村两委班子成员年龄偏大、学历不高、知识结构不合理、市场开拓能力不强、服务意识不足，缺少发展现代农业的经验和理念，导致农村产业结构不合理，二、三产业发展不足，农村集体资产使用效率不高、浪费严重，村民和村集体之间利益联结机制不紧密、农民参与集体经济发展的积极性不高，制约了村集体经济的发展。
壮大贫困村集体经济之策
完善农村集体经济运行机制
改革完善不合理的农村集体经济运行机制，扫清农村集体经济发展的制度障碍。第一，加快农村集体经济组织立法，明确农村集体经济组织的市场主体地位。农村集体经济组织立法应该明确农村集体经济组织的性质、法律地位、内部治理结构、集体所有权的行使、成员资格的认定、成员的权利义务以及成员的进入退出机制等问题。法律应该明确规定，农村集体经济组织应该按照现代企业制度建立成员（代表）大会、理事会、监事会等治理结构，使集体经济组织成员真正享有对集体经济重大事务的知情权、参与权、监督权，对掌握村集体经济的负责人形成有效的制衡，防止集体经济蜕变为“干部经济”。通过立法完善农村集体经济组织产权制度，做实农户作为集体经济组织成员拥有的对农村土地和其它集体资产的各项权利，做到集体经济组织中没有“无主的”资产和资源。对集体经济组织股份制改革中出现的股权设置、转让、抵押、继承等问题，法律应该作出清晰和可操作的规定；顺应城乡一体化发展趋势，立法应该对农村集体经济组织成员资格的认定、进入、退出以及成员的权利、义务作出积极的探索，如成员资格的有偿获得和退出。第二，强化村集体经济组织的经济职能。改革村党组织、村委会和村集体经济组织“三位一体”的组织结构，改变由村委会代行村集体经济组织职能的现象，剥离村集体经济组织承担的公共服务职能，确保集体经济组织独立开展生产经营活动，为集体经济组织更好地发挥经济职能提供组织保障。
盘活农村集体资产
加快开展“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革，最大限度发挥村集体资产效益。深化农民承包地“三权分置”改革，建立农村土地流转平台，推进农民承包地有序流转；引导农民建立土地股份合作社，将村集体土地集中连片出租给合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体获取收益；扩大农村集体建设用地入市改革范围，新增改革试点县（市）指标要向贫困地区倾斜；加快农民宅基地入市改革步伐，降低农民宅基地流转门槛；深化农村土地、厂房等资源性资产和经营性资产股份制改革，将集体资产折价入股，明确村集体和农户的股份结构、分红比例，村集体和农户按照股份比例分红；建立村集体和农户利益保护机制，维护村集体和农户在股份公司的合法利益。
培育集体经济发展的带头人
加大贫困村集体经济组织负责人培养力度，实施集体经济组织人才培养工程，组织集体经济组织负责人接受相关培训，所需经费由县级财政统筹；将家庭农场、农民合作社、农业龙头企业的经营管理人员培养成集体经济组织的负责人，发挥他们的资金、技术以及市场销售方面的优势，实现小农户与现代农业有机衔接；坚持内部培养与外部引进相结合，引入职业经理人制度，聘请职业经理人管理村集体经济组织资产，弥补村集体经济组织人才不足的短板。完善村庄治理体系，通过落实村民的民主权利保障村民的财产权利。
【本文作者分别为中国农业大学经济管理学院教授，湖北文理学院教授】
参考文献
[1]戚潇：《关于发展农村集体经济的法哲学辨析》，《人民论坛》，2019年第33期。
责编：周素丽 / 董 楠（见习）