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党建引领基层社会治理:探索、短板与完善

摘 要:城市工作在党和国家工作全局中占据重要地位。加强和改进城市基层党建工作,实现基层党组织对社会治理的政治引领、思想引领、组织引领、主体引领,有利于提升党的城市工作水平,巩固党的执政基础,推进城市治理体系和治理能力现代化。基层治理实践中仍然存在多元主体参与社会治理的活动方式有待创新、共治合力仍需发掘、社区党组织服务群众的内在动力尚待提升等明显短板。为此,需要更新思维理念、创新工作方法,确保城市基层党建引领社会治理实践活动常态有效开展。

关键词:基层党建 党建引领 社会治理

【中图分类号】D26 【文献标识码】A

城市是社会的重要组成部分,是人民美好生活的家园。随着城市化进程的快速推进,我国城市数量不断增多、城市规模逐渐扩大、城镇化率逐年上升、城市人口大量集聚,城市社会呈现出流动性、碎片化、网络化等特征,给我国城市基层治理工作带来了新情况和新问题:治理主体日趋多元、治理背景日渐复杂、治理内容日益多样、社会治理短板逐渐暴露。为此,党和国家高度重视社会治理创新,在加强党的全面领导下,基于基层党组织建设与社会治理之间的互动关系,对城市基层党建和基层社会治理做出了一系列的重要指示和重要论述。2015年全国两会期间,习近平总书记参加上海代表团审议时强调,坚持把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。[1]同年12月中央城市工作会议提出,统筹政府、社会、市民三大主体,提高各方推动城市发展的积极性。[2]治国安邦,重在基层。2017年党的十九大报告强调“推动社会治理重心向基层下移”“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。[3]2018年,习近平总书记在全国组织工作会议上提到,基层党组织要“引领基层各类组织自觉贯彻党的主张,确保基层治理正确方向”。[4]同年习近平总书记在上海考察时强调,城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,要发挥基层党组织的领导作用和居民的自治功能,做到人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享。[5]相关理论阐述不断丰富发展,体现了党和国家对基层党建和社会治理之间关系的认识和理念的升华,也是党和国家对目前在社会发展过程中面临的问题及挑战在顶层设计层面予以的回应,为城市基层党建引领社会治理指明了发展方向。

新时代城市基层党建引领社会治理的崭新图景

“一流城市要有一流治理”,一流治理要有党建引领。基层党建引领社会治理创新是我国当前推进社会治理的新道路,且契合于当下为应对市场化和社会化挑战而探索的整合治理模式,强调党群嵌入“两新”组织,通过项目合作等方式将企业和社会组织的力量进行整合,以切实发挥基层党组织的政治引领作用,实现治理目标。

近年来,全国各地在中央政策及精神的指引下,积极开展基层党建引领社会治理的创造性探索,形成了一系列兼具共性和个性的治理模式,如:北京平谷“街乡吹哨、部门报道”模式,浙江金华“红色网格”模式,重庆渝北“1+10+X”城市基层党建联动模式,重庆九龙坡“网格化+五长制”模式,四川成华“社区复合共治”模式等。这些治理模式主要有以下特点:

一是城市基层党组织横向联动整合社会资源。在横向上充分运用“联”的理念,从实现“资源共享、共同发展”的目标着手,对街道党组织赋权增能,强化街道党组织协调各类主体、整合治理资源、统筹各项事务的轴心作用和社区党组织对辖区内各类组织和各项事务的领导作用。在辖区广泛吸纳驻区机关事业单位、社会组织、企业等主体单位,建立健全党群服务中心、城市基层党建联动中心等“合”的平台。完善多元共治的长效机制,促进城市基层党建互联互动,整合政府的条块力量、市场和社会的分散力量,形成城市基层社会治理合力。在着力构建共建共治共享社会治理格局的背景下,不同主体拥有不同的资源,通过发挥党的组织优势,利用“合”的平台,收集汇总区域发展的“需求清单”,整合区域内联动主体的“资源清单”,形成资源共享与精准对接发展需求的“项目清单”,提升共建共治的精准性,提高资源的利用效率。

二是城市基层党建工作纵向嵌入赋权服务群众。在纵向上突出系统性,建立社区党委—网格党支部—楼栋党小组等多层次组织体系,致力于将服务覆盖到每一个居民。对此,各地将基层党建与传统网格化管理相结合,推动党建工作向基层网格延伸,推动辖区内各领域资源和党员力量向网格责任区下沉,提升服务的精细化水平。“城市的核心是人”,基层党组织和党员深入基层,贴近群众,实现党群面对面,促进党群心连心,抓住人民最关心最直接最现实的利益问题,积极响应群众需求,及时发现和解决问题。推行党员亮身份行动和积分管理制度,设立党员示范户,发挥驻区机关事业单位在职党员的作用,并引导在职党员到社区报到,组织动员辖区内各领域党组织和党员积极参加活动和认领服务项目。在园区、商圈,将党建工作向“两新”组织、商务楼宇和商家延伸拓展,建立行业和行业协会党组织,实现党的组织全覆盖、党员作用发挥全覆盖和党建工作全覆盖,实现“党员群众在哪里,党的服务就跟进到哪里,党的建设就推进到哪里”。

三是城市党组织运用新技术赋能“智慧党建”。利用现代网络信息技术,以互联网信息技术为依托,加强信息化建设,助推“智慧党建”对接“智慧社区”和“智慧街道”建设,引领智慧服务,助力“最多跑一次”改革,提升服务的便利性。打造“共建共驻网”,利用大数据打破不同行业部门间的信息孤岛壁垒,增强信息集成性和共享性,完善政务信息收集、日常工作处理和群众意见反馈机制,建立集社会治理、基层党建和公共服务为一体的“多网合一”的综合信息服务平台,并逐渐向街道社区延伸,促进城市基层党建工作与社会治理创新的深度融合。“多网合一”的综合信息服务平台不仅有助于实现信息集成化、服务体系化,有效扩大党建影响力,发挥党员在网络虚拟空间的引领示范作用,也能促进各类信息互联互通,便于信息资料的查阅、获取和保存,从而有效提升社会治理的信息化、智能化、精细化水平。

当前城市基层党建引领社会治理的发展短板

城市基层党建是一张“网”,当前,全国各地正在致力于探索如何织好这一张网,以提升城市管理水平,推进城市治理体系和能力现代化。就整体情况来看,许多地方已基本完成了城市基层党建引领社会治理的整体布局,但还存在一些问题:

一是多元主体参与社会治理的活动方式有待创新。城市基层党建主要借助平台开展活动的方式引领社会治理,但从活动内容来看,城市基层党建活动与社会治理需求对接不够、契合度不高,对党建引领作用的定位不清晰,联动主体间活动共建方式比较单一。在多地开展的活动中,以文体活动、爱心公益、志愿服务等服务类活动居多,而对化解矛盾纠纷、协调利益关系和维护社会稳定等方面的问题回应不够及时、处置不够有效,在一定程度上形成了党建和治理“两张皮”的现象,进而制约了引领作用的有效发挥。此外,从活动运行的方式来看,多是“人情式”和“援助式”的,如在引导在职党员到社区报到和认领服务、参加服务活动等方面并没有形成常态化、长效化的运行机制,制约了城市基层党建对社会治理的有效引领,影响了城市基层党建和社会治理的有机融合。

二是多元主体参与社会治理的共治合力有待发掘。党建引领、多元协同的治理格局不仅强调参与主体的“多元性”,而且还注重厘清治理主体之间的职责权限,推进多元主体的协同合作,形成共治合力。“两新”组织是我国社会治理格局中重要的主体,新经济组织掌握资源优势,新社会组织掌握专业技能和人才优势,但“两新”组织在推动社会治理创新方面表现并不突出。居民作为基层社会治理的主体,对于社会治理缺乏全面正确的了解,且在城市社区中人际关系存在淡漠化特征,特别是人口流动频繁的社区,对社区的认同感较弱,参与社区公共事务的意识比较淡薄,居民参与社会治理的能动性难以有效调动。另外,在多地推行的“资源、需求、项目”三张清单管理制度中,更多体现的是联建单位和组织发展的需求,在群众需求和诉求表达的方法和机制上还有待进一步拓展。综上所述,如何有效发挥城市基层党建对“两新”组织、群团组织和居民的引领作用,激发治理主体活力,形成共建共治合力,是当前需要解决的重要问题。

三是社区党组织服务群众的内在动力有待加强。在“街居制”模式下,我国城市基层社会治理主要由街道和社区两级组织来完成。街道作为政府的派出机构,主要扮演组织、规划、统筹的角色,治理任务的具体实施则基本由社区来承担。[6]在社会治理重心不断下移的背景下,社区作为城市基层社会治理的基本单元,成为承担社会治理工作的主体、居民群众日常生活的依托、促进社会和谐稳定的阵地。根据我国城市居委会组织法的规定,社区居委会是城市基层群众性自治组织,应服务居民和引导居民自治。但在现实中,社区居委会逐渐异化为街道办事处的“派出机构”,承接了大量行政事务。在社区调研时,据工作人员反映,每个月要填报的日常或者临时报表等资料,高达二十多项,约三分之二的工作时间被用于应付各种检查。由此可以看出,当前很多社区存在主要工作内容与其职能不对等的现象,导致其引导辖区居民自治的功能和作用不断弱化,推进党建工作和服务居民的精力不足,“近距离接近群众、服务群众、联系群众”的优势得不到有效发挥。

完善城市基层党建引领社会治理的推进路径

明确引领内容,把握引领尺度

我国当前正推动构建“一轴多元”[7]的治理结构。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,推进社会治理创新、完善中国特色社会主义治理体系离不开党的领导,党是社会治理体系中的核心主体。党始终关注着经济社会的发展变化,通过法定化的程序,将党的意志和人民的意志上升为国家的意志,确保国家的前进方向。为此,要通过加强城市基层党建,以价值引领和思想引领的方式,将党的领导以观念嵌入的方式落实到具体实践工作中,提高党统揽全局和协调各方的能力,从而实现党的组织和工作全覆盖,引领基层社会治理向正确方向前进。

习近平总书记指出:“社会治理是一门科学,管得太死,一潭死水不行;管得太松,波涛汹涌也不行。”[8]党建引领,并非是对社会治理事务的大包大揽,而是要巧用辩证法,创新思维方式,探索工作方法,把握松紧之间的度,善于抓关键、找重点,对方向性领域加以引领。在这一过程中,要准确把握社会治理形势,保持社会秩序和谐有序,处理好“活力”和“秩序”之间的关系。对于事务性领域的工作,充分发挥辖区组织等协同主体和群众等参与主体的主动性和能动性,人人参与、人人共享,完善党建引领下的“三事分流”制度,合理区分大事、小事和私事,有效引领政府部门协同解决“大事”,辖区组织参与社区共治解决“小事”和基层群众自治解决“私事”,实现党委领导、政府负责、社会协同和公众参与的良性互动。

优化组织建设,提升引领能力

只有党组织自身坚强有力,才能有效领导社会治理。其一,加强基层党组织自身思想、组织、作风等建设,强化党员教育管理,学习党的先进思想和创新理论,学习“不忘初心、牢记使命”重要论述,自觉用党的科学理论武装头脑;提高党员干部的政治素养和能力素质,积极发挥其“领头羊”作用,实现对社会治理主体的主体引领;激发党员的主动性和创造性,探索新模式、开拓新方法,以灵活的服务方式、多样的服务内容,实现党群“零距离”。其二,不断推进以居民需求为导向的基层服务型党组织建设。在城市社区,以网格化党建为抓手,推进服务型党组织建设,使党建工作有效落地。网格化党建以网格责任区为单位统筹整合各领域资源,党员干部透过网格责任区深入群众,实时掌握群众需求,实现服务和需求有效对接,及时化解矛盾、解决问题,做到“小事不出网格,大事不出社区”。在推行网格化党建的过程中,应注意适当向“多网融合”发展,避免网格纳入事项过多、多元主体之间治理边界模糊的问题。其三,加强党组织标准化建设,以标准化建设助推党建工作规范化运行,提升党组织的组织力。党的街道工委属于党委派出机关,其领导班子成员由上级党委任命,其职责由党内法规规定且属于党内法规中的组织法规范畴,不宜由地方性法规对其职责作规定。目前,党内法规对派出机关工作的立规工作相对滞后,需要加快推进街道党工委等党委派出机关的立规工作,促进党组织职责明确化、运行规范化。此外,还要加大对弱化、虚化、边缘化的基层党组织的整顿,推进楼宇、商圈和各类园区等新兴领域党组织建设,实现基层党建的有效覆盖,以健全的组织网络推动社会治理能力提升。

丰富服务载体,搭建引领平台

党建引领社会治理创新活动的开展离不开各类服务平台。其一,完善城市基层党建联动中心的设置,使其不仅能为辖区联动单位召开会议、开展活动、信息公开提供平台,而且能为进一步激励居民主体积极参与,培养公众的责任感提供有效媒介,不断提高公众对社会治理相关事务的了解度、认知度和参与度。其二,建好用好党群服务中心。党群服务中心为党建引领单位组织和居民群众参与社会治理提供了阵地,是加强党群联系的重要载体。在选址规划时,要综合考量周边地理位置、区域规划和服务范围等因素,并结合辖区生产生活的实际需求,建好基础设施、优化功能配置,避免阵地平台“空壳化”和“形式化”。以公租房社区党群服务阵地为例,要清楚地认识到满足住房需求只是第一步,要切实发挥平台作用,坚持以人民为中心,以使新市民更好融入城市为目的,创新活动形式、丰富服务内容,积极回应群众反应强烈、制约城市发展的问题,使民众生活更方便,对服务更满意。

夯实资源支撑,提供引领保障

街道和社区,是打通基层社会治理“最后一公里”的关键环节,基层党建引领社会治理既需要法治保障,还需要资源支撑。推动治理资源、管理服务向基层下沉,不仅有助于缓解地方政府财权事权不匹配的问题,同时也可以为街道和社区赋权增能提供财力和人力支持,使城市基层党建引领社会治理实践活动得以常态、持久、有效开展。其一,加大经费支持力度,确保有钱办事。地方政府要加大资金投入和保障力度,把基层党建引领社会治理经费纳入财政预算;拓宽资金来源渠道,积极引导辖区内城市基层党建的联动单位各尽其力,提供人力、物力和智力资源。其二,推进社会治理创新,人才是关键。加大人才支持力度,确保有人办事,破解基层队伍不稳定、保障不确定、能力不适应等难题。《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任机制。在城市社区中,为加强党对城市基层治理工作的全面领导,可借鉴这一农村经验,探索试点社区党组织书记和主任“一肩挑”责任制度。

此外,坚持从我国国情出发,继续加强制度创新,加快建立健全国家治理急需的制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的制度。[9]一方面,探索建立社区工作者公职化管理制度,健全基层工作人员的晋升机制和完善薪酬体系,给基层工作人员的工作提供保障,提升基层社区工作人员的积极性;同时推进社区工作者职业体系建设,努力打造一支高素质专业化城市基层治理队伍。另一方面,围绕人民对美好生活新期待,推出一些更有针对性、开创性的改革举措,坚持眼睛向下,脚步向下。广泛联系群众、接触群众、深入群众、了解群众需要,大胆创新、探索机制、对接需求,满足人民对美好生活的向往,是基层党组织的重要任务,是社会治理创新的重要内容,是广大基层工作者的奋斗目标。

【本文作者为西南政法大学政治与公共管理学院副院长、教授,西南政法大学行政管理硕士研究生程婷对本文亦有贡献;本文系国家社科基金规划一般项目“移动互联时代西部边疆民族地区网络舆情引导与风险防控研究”(项目编号16BMZ014)、北京市政府信访办公室课题“信访制度、行政法治与政府执政关联性研究”(项目编号HX20190023)阶段性成果】

注释

[1]陶焘:《充分发挥党建对基层社会治理的引领功能》,《光明日报》,2019年3月29日,第6版。

[2]《中央城市工作会议在北京举行》,新华网,2015年12月22日。

[3]《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,《人民日报》,2017年10月28日,第1版。

[4]《习近平:切实贯彻落实新时代党的组织路线 全党努力把党建设得更加坚强有力》,人民网,2018年7月5日。

[5]《习近平在上海考察时强调坚定改革再出发信心和决心 加快提升城市能级和核心竞争力》,《人民日报》,2018年11月8日,第1版。

[6]刘安:《网格化社会管理及其非预期后果——以N市Q区为例》,《江苏社会科学》,2014年第3期,第108页。

[7]李友梅:《当代中国社会治理转型的经验逻辑》,《中国社会科学》,2018年第11期,第63页。

[8]《十二、带领人民创造更加幸福美好生活(习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要(13))——关于新时代中国特色社会主义社会建设》,《人民日报》,2019年8月7日,第6版。

[9]《习近平在中央政治局第十七次集体学习时强调 继续沿着党和人民开辟的正确道路前进 不断推进国家治理体系和治理能力现代化》,新华网,2019年9月24日。

责编:贺胜兰 / 罗 婷(见习)

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