摘 要:发展壮大农村集体经济是实现乡村振兴的重要途径。当前，我国农村集体经济发展中面临着农业经营分散化、集体经济基础薄弱等问题，对此，应紧抓“土地”这一农业生产中最关键、最基础的要素，从完善农村土地“三权分置”制度，盘活农村集体建设用地实现农民增收，以及健全开放土地市场相关政策等方面入手，促进农村集体经济发展。
关键词:农村土地制度改革 农村要素市场 农村集体经济
【中图分类号】F321.1 【文献标识码】A
集体经济是农民走共同富裕道路的物质保障，是统筹城乡工作的重要落脚点，是实现乡村振兴的重要途径。党的十八大以来，中央多次强调要大力培育发展新型农业经营主体，维护农村集体经济组织的特别法人地位和权利，不断探索农村集体经济新的实现形式、运行机制，发展壮大农村集体经济。对此，各级政府围绕发展壮大农村集体经济相继出台支持政策，力求化解制约农村集体经济发展的桎梏，培育农村要素市场，为农村集体经济发展注入活力。其中，土地是农业生产最基本的生产要素、农民最重要的财产以及农村最宝贵的发展资本。因此，深化农村土地制度改革，成为助推农村集体经济发展最为重要、最为现实的突破口。
农村集体经济发展面临的困境：一半以上的村庄“有集体无经济”
农村集体经济组织是土地集体所有制的重要载体，是承担农村公共管理、农村公共产品（服务）的重要平台，对于实现乡村振兴有重要意义。在此意义上，农村集体经济组织不仅具有经济功能，还具有政治、文化和社会功能（崔超，2019）。20世纪80年代的家庭承包经营改革，中国农业经营重回“家户经济”的传统，极大地调动了农民的生产积极性，显著提升了农业生产率、促进了农村经济发展。2017年《中国农村经营管理统计年报》显示：截至2017年，中国农村集体经济组织的数量已超过23万个，农村集体经济组织总收入超4600亿元。
但是，在农村经济快速发展的过程中，“分户经营”也遇到了前所未有的冲击，存在的主要问题是“强分弱统”偏差，农村集体经济持续弱化。在家庭承包经营改革制度下，因农地承包经营权赋权的身份化（成员权）、确权的法律化（确权证）、持有的长久化（长久承包权），农民对于土地的实际控制不断强化，实质上拥有农地“准所有权”，使宪法意义上的集体产权“虚置起来”；乡村社区公共财力基础的农村集体经济在此过程中的式微，使很多村级组织直接面临集体经济基础剥离、主要集体财源衰退等问题。据2016年《中国农村经营管理统计年报》数据统计，全国村集体中，无集体经营收益的村占比高达51.45%；当年全国村集体的新增负债额为12405491万元，累计负债总额为125313993万元。即使是沿海发达地区的广东省，当年全省村集体中无集体经营收益的村占比也高达26.4%；同年全省村集体的新增负债额为3495253万元，累计负债总额为16597798万元。
村集体经济实力不强、经济基础薄弱，直接后果就是可能导致集体成员失去对集体的认同感，集体的向心力和凝聚力减弱，进而导致村民自治失去原本的价值追求和内在动力，相当部分的集体经济组织机构不健全、组织涣散、人心涣散，农村经济发展和乡村振兴失去基本的组织保障基础。
导致农村集体经济发展困境的根本原因：农村三大要素市场发育滞后
土地市场发育不足：小规模农业经营
分散化、细碎化的小规模经营带来的规模不经济是目前农业经营格局存在的核心问题。自1984年国家政策开始鼓励农地流转以来，经过30多年的发展，农村土地分散化、小规模的经营格局虽得到一定的改观，但中国农地流转市场仍然处于相对滞后的发展状态。据第三次全国农业普查数据显示，2016年，全国农业经营户20743万户，其中规模农业经营户398万户，占比仅为1.9%，同时，自2011年起农地流转率增速在逐年减缓。而且，农地流转主体主要局限于彼此了解信任、范围狭隘的熟人圈子中，还未形成主体多元化、普惠大多数潜在市场参与者的竞争性市场，使得农地流转更多地表现为“小农复制”。根据罗必良（2014）课题组的全国农户问卷调查数据，农地流转主要是转给了小农户，占比高达89.68%。
劳动力转移不稳定：离土不离地
随着工业化和城镇化的快速推进，农户劳动力大量向城市转移。据《2018年农民工监测调查报告》显示，中国到乡外就业的外出农民工总量为17266万人，其中跨省流动占比44%，省内流动占比56%。劳动力非农转移，抽离了土地的人口压力，松动的人地关系为土地流转提供了可能。但是，受到户籍制度、社保制度限制以及农外就业的不稳定性（经常性的劳动力回流）影响，农民工并未真正融入城市，成为游离城乡的双向边缘人群，由此导致农民工人口流动呈现“畸形状态”：农民“离农”但没有“离地”；农民“弃耕”但没有发生有效的农地流转；农民工“进城”但没有“弃地”；农民工离乡但没有离居（空心村）（罗必良，2014）。
与农村劳动力离农不离地的就业转移相对应，在农户层面形成了纯农户、兼业农户和非农户并存且不断分化演进的格局。总体趋势是兼业化普遍、专业化程度偏低，且表现出不断强化的态势。
在劳动力结构上，表现出“老龄化、女性化”的“质”的弱化问题。据第三次全国农业普查公告数据显示，全国农业生产经营人员中年龄55岁以上的占比33.6%，女性在农业生产经营人员中占47.5%。从分工上看，农户兼业主要包括农户内部劳动力专业化和农户经济兼业化的双重涵义。农户内部劳动力专业化是农户家庭内部劳动力农业、非农业分工的均衡形态，符合农户经济理性的基本要求；但是分工不仅是产业间分工，也需要在产业内实现。农户“亦工亦农”的分工不完全性，可能带来“兼业化滞留”的生产低效率问题，加之农业劳动力的弱质化，将致使农业在产业竞争中不断衰落，存在“被边缘化”的风险。
资金流动扭曲与阻隔：农村金融抑制
资金被誉为经济发动机，农村集体经济发展离不开资金投入。但是，中国农村存在普遍的金融抑制。
一方面，金融市场扭曲，造成农村资金外流。地方政府在落实某些城市偏向的发展战略时，可能会通过资金流动渠道将其负面影响传递到农村金融体系，造成农村资金大量外流。据章奇和黄季焜（2004）测算，按照可比价格计算，1978—2000年，经各种渠道流出农村的资金达2.84万亿元，其中通过金融体系流出的资金占农村外流资金总额的40.4%，是农村资金外流的最主要渠道。蔡昉等（2008）指出，从90年代中期开始，通过价格机制转移的农村资金量大幅缩减；但是从1994至2006年，通过金融体系（农信社、农业银行、农村邮政储蓄）外流的农村资金从2910.8亿元上升到31483.9亿元；据估计从90年代开始到2006年，累计资金净流出量超过15万亿元。
另一方面，金融市场存在制度阻隔，沉睡的土地资本未被完全激活。理论上而言，土地是可以生钱的“活资本”。中国农业产业化的推进和农地市场发育一定程度上促进了以土地产权和用益物权为载体的金融工具以及土地金融市场的初步发展。但总体上，无论是农地抵押还是建设用地融资、担保等都并未在法律上完全放开，依然处于试点阶段；在实际实施中，土地抵押、信托模式等的改革仍依赖于地方政府的制度支持、风险担保或补贴；大部分地区农村土地的资本化、财产化功能并未完全释放。
农村集体经济发展困境的突破口：以土地产权制度改革促要素市场发育
经济发展依赖于市场机制下要素的均衡流动。党的十九大报告指出，“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点”。要素市场化是完善社会主义市场经济体制的关键，产权制度是社会主义市场经济体制的基石。要素市场发育也离不开产权制度的改革，因为产权是交易的先决条件，产权界定良好，则能够降低交易费用，促进交易的发生。中国农村要素市场是农村劳动力市场、金融市场围绕农村土地市场为中心的一个相互联动的交易网络体系。按此逻辑，必须通过完善农村土地产权制度，以土地市场为核心，连接“人动—地动—钱动”，促进“劳动力、土地、资金”三大要素的匹配协调，从而助推农村集体经济发展。
完善农地“三权分置”，夯实集体经济发展的农业基础
在中国农地“所有权、承包权、经营权”三权分置改革探索中，最重要的成果是赋予集体成员承包经营权，承认农民对土地的财产权利。随着大量的农民离土出村，农地承包权与经营权的分割是必然趋势。在农地承包经营权确权的基础上，集体所有制下承包权与经营权的权利分割合约应受到法律保护，以更好地保障所有者、承包者与经营者各自的权利，为做大做强经营主体，推进农地规模经营提供保障。在农地三权分置的基础上，分离出来的经营权可以进一步细分，从而促使农业向多元化经营主体以及多样化、多形式的新型农业经营体系转变，推进“农地、服务”双重规模经营发展。
在崇州试验的“农业共营制”是中国农业经营体制机制创新的重要方向。崇州模式的基本做法是：以农户为主体自愿自主组建土地股份合作社推进农地规模经营，以培育农业职业经理人队伍推进农业的专业化经营，以培育新型社会化服务经营主体推进农业服务规模经营，由此实现合作社、职业经理人、服务经营主体多元主体之间的“共建、共营、共享、多赢”。这一经营模式就是以农地所有权、承包权、经营权的三权分离为基础，将农地经营权细分为决策权、管理权和生产操作权，并且将三种权能相应界定给了合作社、职业经理人和农业服务组织。
从理论上讲，这种兼具开放性与竞争性的多元主体合作经营的运作模式，不仅化解了农地流转及其人格化财产的交易约束，而且通过土地流转交易转换为农户土地经营权交易、企业家能力交易与农业生产性服务交易的匹配，大大拓展了农地规模经济性、服务规模经济性与分工经济性的发展空间，在一定程度上回答了“种怎样的地、谁来种地、地怎么种”的现实难题，同时，也为农村集体经济组织增加收益提供了现实渠道和可能。
赋权盘活农村集体建设用地，增强集体经济发展实力
农村集体建设用地是农民财产性增收的重要板块，更是提升农村集体经济、维护社会稳定的重要保障。
集体建设用地制度改革的关键在于：打破城乡分割的二元土地制度，赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，实现相关法律保障下的同地、同权、同价、同责。其中，关键是建立统一市场下的地价体系，完善土地租赁、转让、抵押二级市场，从而以地动为核心，连接“人动和钱动”。
盘活建设用地的重点在于：通过规划，构建跨区域的股份合作制，将分散的集体建设用地进行整合与集中，培育产业园区与聚集经济，实现共建、共营、共管与共享。例如：引入、培育企业家群体，发展职业经理人市场，并形成经理人的准入、监督与退出的竞争格局；通过社区联合和股份合作实现合作发展，改善和优化土地使用权以及市场资源等的配置结构；通过外部竞争来优化农村集体经济组织的内部治理；通过“支部建在社上”，对集体经济组织进行治理与规范，在增强农村集体经济实力的同时，确保农村集体经济健康有序发展。
赋权宅基地流转交易，激发集体经济发展新动能
中国正在探索落实所有权、保障资格权、放活使用权的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。但在宅基地的“三权分置”改革探索中，一旦放活宅基地使用权，允许交易转让，农户可能就失去了宅基地再申请的资格权，出现“保障资格权，放活使用权”的悖论困境。为此，需要将宅基地初始取得的资格权与其后的宅基地使用权、流转交易权相剥离，即将资格权限定于原始取得阶段，但其后宅基地使用权的流转交易则“去身份化”。
赋权盘活宅基地流转交易的重点在于：以改革为契机，对村庄的宅基地用地规模、布局、标准和发展愿景进行合理规划，将村庄重振与生态宜居目标结合起来，优化调整村庄生产、生活、生态空间用地；通过整理、置换宅基地或指标交易，撬动社会资本注入，引入企业家能力，建设共享房屋、共享庭院、共享村庄、共享田园等多种共享经济形式；将农民闲置住房发展为乡村旅游、休闲、养老、文化、教育等产业的有效载体，推进三产融合，发展新产业和新业态，释放村庄自主性的发展活力，为农村集体经济发展增添新动能。
完善开放农民城市权利的公共政策，进一步支撑土地市场发育
推进农村土地制度的改革成功与否，还取决于农村人口的流动尤其是农村转移人口的市民化能否顺利实现。可以说，能否妥善解决好农民的入城保障问题，关系到人地关系的松动及其土地市场发育的规模。
由此，在充分保障农民土地权利的基础上，需要推动城市权利向农民公平开放，建立基本的公共服务保障包，不仅使得农民能进城，而且能融入城市社会。对此，改革的重点应在于：一是切实保障“农二代”在城市的居住权，将符合条件的常住人口纳入城市公共服务供给方保障范围和住房公积金制度覆盖范围；二是落实好“农三代”教育权，将城市公办学校向随迁子女开放，放宽随迁子女在流入地参加高考的限制。
农民进城的政策保障，有利于消解农地保障功能与市场机能之间的矛盾，促使农地成为扩大农村经济产出的最为重要的生产要素，从而既促进农民的非农就业稳定，又逐步实现土地交易的商品化，为开放的土地市场提供支撑条件，促进农村集体经济发展。
【本文作者分别为华南农业大学国家农业制度与发展研究院教授，华南农业大学经济管理学院教授；本研究得到广东省教育厅普通高校创新团队项目以及中共广东省委农办、省农业农村厅项目的支持】
参考文献
[1]崔超：《农村集体经济组织发展的内部困境及其治理》，《山东社会科学》，2019年第4期。
[2]罗必良、李玉勤：《农业经营制度：制度底线、性质辨识与创新空间——基于“农村家庭经营制度研讨会”的思考》，《农业经济问题》，2014年第1期。
[3]罗必良：《农地流转的市场逻辑“产权强度—禀赋效应—交易装置”的分析线索及案例研究》，《南方经济》，2014年第5期。
[4]章奇、黄季焜：《中国农村金融现状与政策分析（之二）》，林毅夫发展论坛，2004年12月13日。
[5]蔡昉、王德文、都阳：《中国农村改革与变迁》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年。
责编：李 懿 / 司文君（见习）