农村集体经济是中国社会主义公有制的重要组成部分。发展壮大农村集体经济既是新时代全面建成小康社会、全面实现乡村振兴的重要内容，也是加强社会主义公有制基础地位的重要抓手。要发展壮大农村集体经济，需要在全面开展农村集体资产清产核资的基础上，明晰产权主体及各主体的产权权能和收益，建立起农村集体经济发展壮大的制度基础。
发展壮大农村集体经济是实现乡村振兴的基础
党的十九大报告提出了乡村振兴战略，强调“巩固和完善农村基本经营制度”，以及“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。之所以要提出乡村振兴战略，其原因之一是农村集体经济的相对地位下降导致了农村的“空心化”、农村集体经济组织的松散化等问题。因此，要实现乡村振兴，必须发展壮大农村集体经济。
改革开放之后，在工业化、市场化和城镇化的“冲击”下，农村集体经济的相对地位下降。中国的改革开放是从农村开始的，建立了以家庭联产承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制。该体制以家庭联产承包责任制为基础，家庭成为了最重要、最基本的经营主体。在基本经济制度上虽然仍以公有制为基础，即以农村集体所有制为基础，特别是体现在农村的所有土地都归农村集体所有，无论是农地还是宅基地或集体建设用地，但是随着农民非农收入的逐渐提高，其在全部收入中的占比越来越高，农民对农业收入的依赖越来越低；特别是随着绝大多数的青壮年农民进城务工甚至成为城镇常住人口，他们对农业和农业收入的依赖就更低，对农村集体经济和农村集体经济组织的依赖也就更低。在工业化、市场化和城镇化的背景下，这是一种自然现象，是社会进步的标志。工业化意味着工业的迅速发展及对劳动力的大量需求，工业和农业之间的相对收益决定了劳动力在工业部门就业和农业部门就业的相对劳动生产率和劳动收入，这成为农业部门的劳动力转移至工业部门的重要基础；市场化决定了资源配置机制主要通过市场价格机制进行，农村劳动力不再局限于计划经济时代的各种指标限制，而在市场价格机制的引导下从农业部门转移到工业部门，从农村转移到城镇；城镇化是工业化和市场化的结果，也可以通过聚集效应等实现劳动力的优化配置，解决以传统农业为主的社会中劳动力的散布与低效率。这样，统分结合的双层经营体制中“分”成为了主导，“统”越来越困难。
乡村振兴战略目的是要解决“三农”问题，解决农村农业优先发展的问题。这既是由农业在一个国家或地区的基础性地位所决定的，也是由工业化、城镇化中仍然有大量农民无法、不愿或不能进城的现实情况所决定的。正如十九大报告中所指出的，“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。这是农业基础性地位最确切、最直接、最直白的表述。既然要发展农业，就离不开农民，就决定了仍然有许多农业生产从事者，既包括家庭联产承包责任制下的一家一户的农业经营者，也包括家庭农场等现代农业的经营者，而这都离不开农村集体经济的发展和壮大。
农村集体经济是农地“三权分置”和宅基地“三权分置”中所有权的最直接体现
这是由社会主义公有制的所有制性质所决定的，农村的所有土地都归农村集体所有。农村集体经济中最核心、最大的部分是农村的各类土地。农村集体经济组织也就成为农地的发包方、宅基地的出让方、集体经营性建设用地的出让方等。即便是在土地流转中，农民虽然有权决定农地经营权的流出和转让，但是仍然要得到农村集体经济组织的认可；而宅基地使用权的转让是限于农村集体经济组织内部成员之间。所以，在“三权分置”中，落实集体土地所有权，从本质上是强化集体经济的最直接体现。
发展和壮大农村集体经济是留得住人的根本
农村集体经济的主要构成除了土地之外，还有各类经营性和非经营性资产。乡村振兴的核心首先要解决农村“空心化”问题，让农村不仅有人，而且还要有各类中青年劳动力。在市场作为资源配置的基础性机制的前提下，让劳动力选择在乡村或农村就业，不能依靠计划手段的强制，只能依靠市场手段的引导，特别是要让劳动力在乡村能够获得至少不显著低于在工业部门或城镇就业的收入，在人均耕地有限和农业生产的自然特点约束下，只能够发展农村二三产业，所以乡村振兴战略总要求的第一点就是“产业兴旺”，提出要构建农村一二三产业融合发展体系，“大力开发农业多种功能，延长产业链、提升价值链、完善利益链，通过保底分红、股份合作、利润返还等多种形式，让农民合理分享全产业链增值收益”。现实表明，“三农”问题相对不突出的农村，即相对已经比较发达、富裕、繁荣的乡村，都有相对比较发达的二三产业，也有比较发达的农村集体经济；而那些已经出现了严重的“空心化”等问题、亟需振兴的乡村主要是非农产业薄弱、不发达甚至没有的农村。
以产权明晰为基础发展壮大农村集体经济
从总体上看，农村集体经济是不断增长和发展的，然而农村集体经济在许多地区特别是中西部地区以及东部偏远地区增长和发展的速度较慢。在20世纪90年代中期之后，随着宏观经济调控、亚洲金融危机以及中国加入WTO，以乡镇企业为代表的农村集体经济要么转制为民营企业，要么退出了市场。农村集体经济发展较好的地区主要集中于东部沿海、靠近大中城市的地方，它们利用对外开放和城镇化的便利条件发展农村集体经济，主要是通过土地和厂房等赚取租金收入或者土地被征收的补偿款。当然，也有一些农村地区种植蔬菜、水果等经济作物并进行深加工，但是这样真正以农业为基础发展农村集体经济的情况并不普遍。
正如国务院发展研究中心对全国2749个行政村的调研所表明的，“剔除土地征用补偿费、政府补助、社会捐助、机关事业单位扶持等非经常性收入，当前村级集体经济的收入来源基本上局限于厂房、仓库、市场店面等物业的租赁收入以及土地等资源的发包收入，只有很少的村有投资入股分红收益和直接的生产经营性收益”。农村集体经济的发展普遍面临着内生动力不足、缺乏激励机制和集体经济发展体制机制等方面的问题，导致这些问题的核心或深层原因在于农村集体经济的产权不明晰。从政府职能的角度看，要推动农村集体经济的发展壮大，重要的是提供制度保障，明晰农村集体经济产权。
美国著名经济学家曼瑟·奥尔森在《权力与繁荣》一书中指出，一个国家或地区经济增长的关键是明晰并保护产权，不存在任何形式的掠夺。从微观个体的角度看，清晰界定的产权能够通过明确经济主体的权能和收益为其提供充分的激励，保护产权则意味着经济主体能够获得的收益是有保障的。在市场经济条件下，这成为政府促进经济增长的核心职能。要以社会主义市场经济体制为前提发展壮大农村集体经济，首先是政府为农村集体经济的发展壮大提供制度保障，而不是通过行政手段直接干预农村集体经济的运行；其次是与农村集体经济相关的主体也应该按照市场经济的运行规律和规则行事，包括村民、村干部以及农村集体经济的实际经营者。
农村集体资产清产核资是明晰产权的基础
发展壮大农村集体经济首先要弄清楚农村集体资产的类型、数量及其价值，盘活闲置资产，充分利用各类资产，做到物尽其用。农村集体资产主要由各种类型的土地等自然资源、非经营性资产和经营性资产三部分构成。由于家庭联产承包责任制，农户在获得农地承包经营权的基础上从事经营活动，与其利益最直接相关的是土地的承包经营，但是其他的非经营性资产可能是公益性的或农村公共产品，虽然存在利益关系，但并非直接利益相关，经营性资产可能已经通过承包等形式进行了转让，这就导致农村集体经济组织的成员并不清楚到底有哪些、有多少集体资产。
明晰农村集体经济的产权主体
按照产权经济学，一项财产或资产的产权不仅仅是所有权，还包括占有权、使用权、控制权、经营权等各种权能。各种不同的产权权能既可以是同一个主体，也可以由不同主体共同分享。就农村集体经济的产权主体来讲，至少包括三个层次。
一是所有权主体。在农地“三权分置”和宅基地“三权分置”中都强调落实所有权，但是，所有权主体是集体经济组织还是集体经济组织的成员即村民？无论是从理论上还是从制度上，农村集体经济组织并不是一个具有法人资格的经济主体，绝大多数情况下就是村民小组或村委会，然而村民小组或村委会是村民自治组织，而非经济组织；从本质上看，农村集体经济是以户籍为基础所确认的集体经济组织成员，即村民的经济，比如农地承包经营权的享有者为集体经济组织的成员，本质上是成员权的体现；宅基地中资格权的享有者也是集体经济组织的成员，本质上也是成员权的体现。
二是所有权行使的代表，即村干部。无论是农地的承包经营权还是宅基地的资格权和使用权，发包方理论上是农村集体经济组织，但实际上通常是村民小组或村委会，而其代表通常是村民小组组长或村委会主任。这意味着集体经济组织成员将所有权委托给了村干部。
三是承包经营权或使用权主体。村民拥有农地的承包经营权以及拥有宅基地的资格权和使用权。对于各类经营性资产，农村集体经济组织可能通过发包等形式将使用权让渡给相应主体。另外，村民在拥有农地承包经营权的基础上，保留承包权而将经营权转让给其他主体，经营权的获得者也会成为新的产权主体。
明晰产权主体的权能及其收益
明晰产权的核心是明确各产权主体所享有的权能及其收益，不论是农地的“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，还是宅基地的“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”，实际上都是为了明确不同产权主体的权能。就农村集体经济中各产权主体的权能而言，农村集体经济组织是所有权主体，而农户是实际上的所有权主体，但是其所有权的行使是委托给农村集体经济组织行使的，所以农户作为实际上的所有权主体并不能够像其他私人物品的所有权人那样行使所有权并获得收益，而是通过其对农地的承包经营权和宅基地的资格权体现出来的。
农户对农地和宅基地的产权收益一是通过直接经营和使用体现出来，二是通过放活经营权和使用权，特别是在转让经营权或使用权时体现得最为清晰。对于农村集体所有的非经营性资产主要由农村集体经济组织行使所有权，其产生的收益通常是非经济的社会性收益，一般不体现特定产权主体的收益。农村集体所有的经营性资产也主要是通过农村集体经济组织行使所有权，但是其占有权、控制权和使用权由受让者行使，农村集体经济组织的所有权收益通过承包费或租金等形式体现出来，占有权等的受让者通过经营活动产生的利润获得收益。明确各产权主体的权能及其收益，是激励所有权、承包权、经营权、使用权等各主体行使相应权能并从中收益的基础，也只有在此基础上各产权主体才能实现发展壮大集体经济，同时，这也对各产权主体形成有效约束，避免其侵害其他产权主体及集体的利益。
对各种产权主体的权能和收益进行保护
有力的产权保护是经济增长的关键，也是政府的重要职能。在农村集体经济产权明晰的基础上，保护各产权主体的权能行使及其收益，让各产权主体形成稳定的预期，才能够将农村集体经济中的各类资产配置到最有效率的用途上，发挥最大效能，从而发展壮大农村集体经济。
股份合作制是农村集体经济产权明晰和行使最有效的形式
2018年的中央一号文件中明确提出了“加快推进集体经营性资产股份合作制改革。推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制”。不仅经营性资产可以进行股份合作制改革，土地等也可以进行股份合作制改革，这既符合现代农业体系建立的需要，也是发展壮大农村集体经济的重要途径。无论是从国内外农业发展的趋势还是中国乡村振兴战略的实施来看，建立现代农业体系、发展各种形式的规模农业都是必然趋势，保障农户的承包权、放活土地的经营权并非必须通过土地的物理空间和自然空间来体现，也可以通过土地资本化来体现，即农户拥有农地的承包权但并非固定于实际的农地，可以只是一种权利，将承包权转化为对土地的股权，通过股权收益来体现。这样，土地作为农村集体经济最重要的组成部分，既落实了集体所有权，又保障了农户的承包权，还放活了经营权，实现了帕累托改进。同时，通过土地的股份合作制改革，让土地的资本价值得以体现和显现，而不是除了耕作之外就没有价值。
总之，农村集体经济是中国特色社会主义公有制的重要组成部分，在社会主义市场经济体制下，需要以产权明晰为基础，以股份合作制为实现形式，形成有利于农村集体经济发展壮大的产权制度，推动乡村振兴战略有效实施，确保全面建成小康社会。
【本文作者为山东大学经济研究院教授、《制度经济学研究》编辑部主任；本文系山东大学人文社科青年团队项目“工业化和城镇化背景下农村土地产权制度变迁与土地流转” （项目编号：IFYT17028）的阶段性成果】
责编：蔡圣楠 / 臧雪文（见习）