【摘要】 建立行政公益诉讼是新时代落实全面依法治国战略，深化依法治国实践的重要举措，能够有效维护国家和社会公共利益，监督行政机关依法行政，推动法治政府建设。作为行政诉讼制度的必要补充，行政公益诉讼在案件范围、线索来源、诉前程序、起诉人的身份地位、起诉期限、举证责任和判决内容等方面，具有与普通行政诉讼不同的特征。行政机关应当积极应对不断增多的行政公益诉讼案件，坚持依法行政，从源头预防和减少行政不作为、乱作为，助力法治政府建设。
【关键词】行政公益诉讼 公共利益 全面依法治国 检察机关 行政机关 法治政府
【中图分类号】D917 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.05.008
【作者简介】
马怀德，中国政法大学校长，中国政法大学法治政府研究院院长、教授、博导。研究方向为宪法学与行政法学。主要著作有《行政法制度建构与判例研究》《国家赔偿法的理论与实务》《行政许可》等。
2017年6月27日，全国人大常委会对《行政诉讼法》作出修改，将行政公益诉讼制度写入法律，标志着我国行政公益诉讼制度正式成为一项在全国范围内实施的法律制度。行政公益诉讼制度在我国的形成与发展有着特定的历史条件和社会背景，对落实全面依法治国战略，深化依法治国实践具有重大意义。为期两年的行政公益诉讼试点工作取得了显著成就，为在全国推开行政公益诉讼奠定了基础。当然，有些具体问题尚需在实践中逐步完善。通过对行政公益诉讼制度的发展、意义和主要内容等问题的探讨，能够为完善行政公益诉讼体制机制提供理论支持，有效监督行政机关依法履行职责，维护国家和社会公共利益，有力支持司法改革和法治政府建设。
行政公益诉讼制度的形成与发展
1989年制定的《行政诉讼法》构建了以维护公民、法人或者其他组织合法权益为主要目的的主观诉讼制度体系。长期以来，行政诉讼在保护公民、法人或者其他组织合法权益方面发挥了积极作用。但在公共利益受到损害的情况下，由于不能满足主观诉讼基本要件，无法通过行政诉讼制度监督行政机关依法履行职责。无法为了维护国家和社会公共利益而提起行政诉讼，是我国《行政诉讼法》长期存在的制度缺陷。
从域外诉讼制度来看，除了公民为维护自身合法权益以行政机关为被告提起的诉讼之外，还发展出诸多特定团体为了维护国家和社会公共利益而提起的公益诉讼。纽约州工业联合会诉伊克斯案（Associated Industries of New York State v. Ickes）[1]开创了美国“私人检察总长制度”。由此，国会为保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，主张公共利益。此外，美国许多单行立法还确认公民可以个人身份提起维护公共利益的诉讼。[2]如《清洁空气法》（Clean Air Act）首创“公民诉讼条款”，规定任何人都可以自己的名义对美国联邦政府、各类政府机关、公司和个人等任何人就该法规定的事项提起诉讼。[3]在英国，对于涉及人数众多的公共利益或妨碍公共权利的行为，检察长有权请求法院予以制止、强制履行公共义务。检察长既可以依职权直接向法院提起民事公诉，也可以依当事人的申请，让私人或私人组织以自己的名义提起公诉。[4]德国有民众诉讼、团体诉讼、公共利益代表人诉讼和检察机关提起民事公益诉讼四种形式。《德国行政法院法》规定，检察官是公共利益代表人。为了保障公共利益，检察官作为公益的代表人，有权参与行政法院的行政诉讼，并在行政诉讼中提起上诉或要求变更行政行为。[5]由此观之，在维护公民自身权益的主观诉讼基础上，建立维护公益的客观诉讼制度，对维护客观法律秩序，保护国家和社会公共利益具有重要作用，这也是域外诸多国家的做法。
1989年我国《行政诉讼法》颁布后，学界就已经意识到《行政诉讼法》存在难以保护国家和社会公共利益的缺陷，开始对行政公益诉讼进行研究。直到党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，行政公益诉讼制度才在我国的制度层面初现雏形。2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在北京、内蒙古、吉林等13个省区市开展为期两年的行政公益诉讼试点工作，标志着我国行政公益诉讼制度正式付诸实践。
为期两年的试点工作中，检察机关提起行政公益诉讼在维护国家和社会公共利益方面取得了卓著成效。据最高人民检察院统计，截至2017年6月行政公益诉讼试点期满，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件，其中行政公益诉讼案件8705件，占96%。行政公益诉讼诉前程序处理案件7676件，除未到一个月回复期的984件外，行政机关纠正违法或履行职责5162件，占77.14％。对诉前程序没有取得效果的案件向法院提起行政公益诉讼1029件、行政公益附带民事公益诉讼2件。法院作出判决的案件全部支持了检察机关的诉讼请求。其中，2015年12月16日，经层报最高人民检察院批准，山东省庆云县人民检察院对庆云县环保局提起的行政公益诉讼案件，是试点期间全国首例向法院提起的行政公益诉讼案件。2016年1月13日，贵州省福泉市人民法院作出确认锦屏县环保局怠于履行监管职责的行为违法判决，是试点期间全国首例行政公益诉讼判决。
2017年6月27日，在为期两年的行政公益诉讼试点工作结束前夕，全国人大会常委会对《行政诉讼法》作出修改，在第25条增加一款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”这标志着我国行政公益诉讼已经正式成为一项在全国范围内推开实施的法律制度。
综上所述，行政公益诉讼是检察机关为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼，是对我国以主观诉讼为主要模式的行政诉讼制度的重要补充。随着行政公益诉讼制度在全国范围内铺开推行，检察机关将在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域更为有效地监督行政机关依法履行职责，维护国家和社会公共利益。
建立健全行政公益诉讼制度的重要意义
从学界对行政公益诉讼制度的理论探讨，到党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，再到全国人大常委会授权最高人民检察院开展行政公益诉讼试点工作，行政公益诉讼的理论研究日臻成熟，体制机制不断完善。随着检察机关提起行政公益诉讼作为一项法律制度在全国范围内推开实施，该项制度将在多方面产生重要意义。
这是落实全面依法治国战略，深化依法治国实践的重大举措。依法治国包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等方方面面。而监督行政机关依法行政、严格执法，发挥司法机关在维护社会公平正义和公共利益方面的重要作用，是全面依法治国的重要内容。深化依法治国实践不是一句空洞口号，而需要有具体制度支撑和实践探索。长期以来，只有公民、法人或其他组织能够通过行政诉讼救济自身权利，从而间接地监督行政机关依法行使职权，却不能维护国家和社会公共利益。而生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等与人民生活关系密切、涉及人多面广的领域，行政机关若违法行使职权或者不积极履行职责，就容易使国家和社会公共利益受到难以弥补的损失。行政公益诉讼制度的建立，拓展了检察机关对行政机关进行法律监督的方式，“开辟了新的客观诉讼空间，有效弥补了对公共利益提供保护的空白，较好维护了客观法秩序”。[6]因此，建立健全行政公益诉讼制度，是实现国家治理体系和治理能力现代化的一个重要步骤，也是落实全面依法治国战略，深化依法治国实践的重大举措。
有效维护国家和社会公共利益。《行政诉讼法》构建的传统行政诉讼制度具有较强的保护私人利益的主观诉讼色彩，对公民私益的保护机制相对健全，但对公共利益的保护与救济有所欠缺，导致国家和社会公共利益受损时无法通过司法途径获得保护。因此，检察机关代表公共利益提起行政公益诉讼，是维护国家和社会公共利益的必要措施和重要手段。通过行政公益诉讼制度，赋予检察机关代表公共利益提起行政公益诉讼的权力，能够在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，将大量侵害国家和社会公共利益的行为及时纳入监督视野，使损害国家和社会公共利益的行为得到有效纠正。截至2017年6月行政公益诉讼试点期满，试点地区检察机关办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件6527件，督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.9万公顷，督促治理恢复被污染水源面积180余平方公里，督促1700余家违法企业进行整改。试点地区检察机关还通过公益诉讼挽回直接经济损失89亿余元，其中，收回国有土地出让金76亿余元，收回人防易地建设费2.4亿余元，督促违法企业或个人赔偿损失3亿余元。
监督行政机关依法行政，推动法治政府建设。党的十九大报告指出，到2035年，“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”。在向建成法治政府目标迈进的过程中，除了行政机关的自我约束和推动外，还离不开其他国家机关和社会的参与、监督。行政机关行使职权要接受人大监督、司法监督、社会监督等多方面监督。然而，这些监督方式并未对行政机关形成严密的监督体系。检察机关提起行政公益诉讼是针对行政机关违法履职或不作为造成国家和社会公共利益损害的行为进行监督，能够有效弥补其他监督手段刚性不足等缺陷。检察机关通过发出检察建议督促行政机关依法履行保护公益职责，增强了行政机关依法行政的主动性积极性，而对不予整改的行政机关提起行政公益诉讼，进一步强化了诉前程序的督促效果。在行政公益诉讼试点中，绝大多数案件都与行政机关不作为或不完全作为有关。党的十八大以后，党内制度越来越严格，规范公权力的制度笼子越扎越紧。因此，部分行政机关工作人员经常存有“多一事不如少一事”的心态，生怕因履职不当引来相关责任，从而对许多违法问题放任不管。实践证明，行政机关不作为的问题普遍存在，引发的后果远比违法履职严重得多。因此，检察机关提起行政公益诉讼制度，不仅能够有效解决维护国家和社会公共利益领域的政府不作为问题，还有利于监督行政机关依法行政，推动法治政府建设，为实现到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成的目标发挥积极推进作用。
行政公益诉讼的主要内容
2015年7月1日全国人大常委会授权最高人民检察院开展行政公益诉讼试点工作后，最高人民检察院和最高人民法院分别出台了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《高检院实施办法》）和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《最高法实施办法》）。但从试点情况来看，《高检院实施办法》和《最高法实施办法》未能就检察机关提起行政公益诉讼和法院审理行政公益诉讼案件作出全面的、具有可操作性的规定，导致不同试点地区在开展行政公益诉讼工作时在程序、标准等方面存在较大差异，法院和检察机关也在诸多问题的理解上持有不同意见。这些内容既体现出鲜明的制度特点，也反映出当下存在的主要问题。
案件范围。2017年修改后的《行政诉讼法》规定，检察机关提起行政公益诉讼的范围主要涉及生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让和食品药品安全四个领域。首先，生态环境和资源保护是检察机关提起行政公益诉讼最主要的领域。试点期间，72%的公益诉讼案件都集中在生态环境和资源保护领域。可见，在生态环境和资源保护领域，国家和社会公共利益最容易受到侵害。赋予检察机关在该领域提起行政公益诉讼的权力，可以及时保护受损的生态环境和资源，建设生态文明，从而维护国家和社会公共利益。其次，食品药品安全在试点期间仅限于民事公益诉讼领域，不属于行政公益诉讼的范围。但食品药品安全领域也存在较多行政机关违法履职导致国家和社会公共利益受到损害的情形。实践中，一些地方政府出于保护地方经济发展的目的，对食品药品安全领域的违法生产和销售行为放任自流，执法不作为、慢作为问题突出。此次《行政诉讼法》修改，明确将食品药品安全列入检察机关提起行政公益诉讼的范围，从而有效监督行政机关依法履行职责，保障百姓的身体健康和生命安全。再次，保护国有财产是维护国家利益的重要内容。2015年7月1日，全国人大常委会作出的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中的表述是“国有资产保护”。而此次修改后的《行政诉讼法》将其表述为“国有财产保护”。较之“资产”而言，“财产”的范围更加宽泛。这一措辞上的变化拓展了检察机关提起行政公益诉讼的范围，使国有财产受到更为全面的保护。最后，国有土地使用权出让与国有财产密切相关。《行政诉讼法》之所以将国有土地使用权出让与国有财产保护分开列举，是因为实践中在国有土地使用权出让领域，国家利益受到侵害的问题极为突出。如在国有土地使用权出让招拍挂程序中，低价出让国有土地使用权，导致国有财产受到损害的现象普遍存在。为重点保护国有土地使用权出让领域中的国家与社会公共利益，法律将国有土地使用权出让单列为检察机关提起行政公益诉讼的重点领域。
然而，从我国现实状况来看，《行政诉讼法》目前所列举的范围仍过于狭窄。虽然可以将《行政诉讼法》规定的“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”中的“等”理解为“等外等”，但在实践中，检察机关在提起行政公益诉讼的范围方面仍趋于保守，未突破法律明确列举的四个领域。事实上，其他诸多领域还存在大量严重损害国家和社会公共利益的问题。未来，应当在专门立法或单行法律中不断扩大检察机关提起行政公益诉讼的范围，使国家和社会公共利益受到更为全面的保护。
线索来源。《高检院实施办法》第二十八条和修改后的《行政诉讼法》第二十五条均将行政公益诉讼的案件来源限定于“履行职责中”。实践中，行政公益诉讼的案件线索绝大多数来源于检察机关内部反贪污贿赂、反渎职侵权等部门移交。对于如何理解“履行职责中”，实践中仍然存有较大争议。例如，检察机关根据市民举报、新闻媒体报道启动行政公益诉讼是否属于“履行职责中”？事实上，检察机关业务部门在办理侦查和公诉案件时，能够提供的行政公益诉讼案件线索十分有限。随着国家监察体制改革全面推开，检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权以及职务犯罪预防职能机构将全部转隶至国家监察机关，未来检察机关内部移交线索的数量必将大幅减少，行政公益诉讼线索来源将面临新的难题。此外，绝大多数国家和社会公共利益受损的案件尚未被检察机关立案处理。倘若将“履行职责中”狭义地理解为检察机关在办理相关案件时发现的线索，必将使检察机关提起行政公益诉讼工作受到掣肘，影响维护国家和社会公共利益的效果。因此，对《行政诉讼法》规定的“履行职责中”应做广义理解，既包括各级人民检察机关的公诉、控申等部门在办理相关案件时移交的线索，也包括检察机关行政检察部门通过群众举报、新闻媒体报道等途径发现的线索。同时，还应通过建立行政公益诉讼举报平台，完善国家监察机关、行政执法机关与检察机关信息共享等机制，扩大行政公益诉讼的线索来源渠道。尤其在检察机关作为唯一有权提起行政公益诉讼主体的情况下，通过畅通线索来源渠道，调动社会各界力量为检察机关提供线索，能够弥补行政公益诉讼原告主体单一的不足，使检察机关更为有效地维护国家和社会公共利益。
诉前程序。诉前程序是行政公益诉讼相较于一般行政诉讼的特有程序。试点期间，行政机关主动在诉前程序中依法履行职责的案件高达77.14％。通过诉前程序及时纠正侵害国家和社会公共利益的不法行为，使行政公益诉讼案件在诉前程序得以解决。试点期间，诉前程序之所以能够发挥重要作用，很大程度上得益于检察机关反贪污贿赂和反渎职侵权职对行政机关相关人员起到的震慑作用。因此，行政机关往往能在诉前程序主动配合检察机关，及时纠正违法行为或积极履行法定职责。然而，随着2017年11月4日全国人大常委会决定在全国各地推开国家监察体制改革试点工作，检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权以及职务犯罪预防职能机构即将完整转隶至国家监察机关，检察机关将失去在诉前程序“震慑”行政机关的杀手锏，从而间接影响诉前程序督促行政机关依法履职的效果。在诉前程序中督促行政机关依法履职，及时解决行政公益诉讼案件，能够在很大程度上降低行政公益诉讼成本，节约司法资源，有效维护国家和社会公共利益。因此，当检察机关失去反贪污贿赂、反渎职侵权及职务犯罪预防职能保障后，应通过完善相关机制，引导更多案件在诉前程序得以解决。例如，未来可以在法律中规定，行政机关未在法定期限内依法履职并就检察建议作出答复的，可以给予行政机关负责人相关行政处分。
起诉人的身份地位。行政公益诉讼试点以来，检察机关提起行政公益诉讼的身份地位问题一直都存在较大争议。检察机关普遍认为，作为法律监督机关，应当以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼。而法院和行政机关一般认为，检察机关与行政诉讼中的原告区别不大，应以行政诉讼原告身份提起行政公益诉讼。“原告”与“公益诉讼人”看似只是称谓的不同，但实际上却关乎检察机关在行政公益诉讼中的地位问题。例如，实践中法院和检察机关就下述问题一直存在较大分歧：开庭前法院可否向提起行政公益诉讼的检察院发送传票？诉讼中检察机关出庭人员的席签为“公益诉讼人”还是“委托代理人”，是否要求检察机关提供授权委托书、组织机构代码？检察机关认为法院对行政公益诉讼一审判决有错误的，应以抗诉方式还是上诉方式启动二审？这些看似为行政公益诉讼中的程序问题，但从本质来看却是检察机关在行政公益诉讼中的身份地位问题。换言之，对身份地位的不同认识将决定检察机关在行政公益诉讼中具有不同的称谓，享有不同的诉讼权利义务，适用不同的程序规则。其中，法院与检察机关对检察机关应当采用抗诉还是上诉方式启动二审程序这一问题的分歧最为突出。法院认为检察机关类似于原告，应以上诉方式启动二审程序；而检察机关认为作为公益诉讼人，应以抗诉方式启动二审程序。事实上，《高检院实施办法》和《最高法实施办法》已经明确检察机关以抗诉方式启动二审程序，而且检察机关是以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼，不能将其视为一般原告。因此，应允许检察机关以抗诉方式启动二审程序。但是，检察机关启动二审程序的“抗诉”，不同于检察机关在一般民事行政检察监督工作中对生效裁判监督而提起的抗诉。因为检察机关在民事、行政诉讼中对生效裁判提起抗诉，是依法行使法律监督职权的表现。而检察机关在行政公益诉讼中针对一审裁判提起抗诉，是以公益诉讼人身份对一审判决不服而提起二审程序的方式。
起诉期限。《行政诉讼法》第二十五条规定：“检察机关在提起行政诉讼之前，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。”《高检院实施办法》第四十条也规定：“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。”因此，检察机关发出检察建议后，应当给予行政机关一个月的期限，用以纠正违法行为或积极履行法定职责。一个月期限届满，行政机关仍未依法履行职责且未向检察机关作出答复，检察机关即应向法院提起行政公益诉讼。值得注意的是，检察机关提起行政公益诉讼还应适用《行政诉讼法》第四十六条关于起诉期限的规定。起诉期限的起算点应为发出检察建议满一个月之日。因此，检察机关应当在发出检察建议满一个月之日起六个月内提起行政公益诉讼。此外，起诉期限的中断和延长，可以参照适用《行政诉讼法》第四十八条的相关规定。
举证责任。举证责任是证明主体为了使自己的诉讼主张得到法院裁判确认，所承担的提供和运用证据支持自己的主张以避免对于己方不利的诉讼后果的责任。[7]举证责任是诉讼制度的关键环节，解决应当由谁来“提出主张、提供证据、进行说服，并且在举证不能的情况下承担不利后果”[8]的问题。《高检院实施办法》第四十五条规定：“人民检察院提起行政公益诉讼，对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件；（二）人民检察院履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实；（三）其他应当由人民检察院承担举证责任的事项。”然而，该规定并未明确界分检察机关和行政机关的举证责任，学界对行政公益诉讼的举证责任也存在不同认识，主要有四种观点：一是认为行政公益诉讼仍属于行政诉讼范围，不应突破行政诉讼的“举证责任倒置”规则；[9]二是认为应当遵循民事诉讼“谁主张，谁举证”的规则；[10]三是认为应当加重被告行政机关的举证责任；[11]四是认为应当区分作为类和不作为类行政公益诉讼的举证规则。[12]事实上，检察机关提起行政公益诉讼与检察机关办理反贪污贿赂自侦案件存在本质区别。检察机关办理自侦案件应遵循《刑事诉讼法》相关规定，就是否构成犯罪和罪行轻重承担举证责任；而检察机关提起行政公益诉讼基本在行政诉讼的框架下进行，应遵循《行政诉讼法》的基本规则。我国《行政诉讼法》采用“举证责任倒置”原则，由被告行政机关对作出的行政行为承担举证责任。因此，对于行政公益诉讼案件，也应当遵循“举证责任倒置”原则，由行政机关就依法履行行政职责的法律依据和事实承担举证责任；而检察机关仅需就起诉符合法定条件、国家和社会公共利益受到损害提供相关证据。
判决内容。依据《行政诉讼法》规定，行政公益诉讼可以适用确认违法、撤销行政行为、履行法定职责、驳回诉讼请求等判决种类。通过试点情况来看，目前存在较大争议的是履行判决。在占据绝对比例的不作为类行政公益诉讼案件中，除了部分行政机关在诉讼过程中依法履职，法院作出确认违法判决或检察机关撤诉的案件以外，法院在其余多数不作为类案件中，均作出要求行政机关履行法定职责的判决，在判决书中写明“责令履行监督和管理职责”。然而，行政机关如何履行监管职责、履职到何种程度、是否要求侵害公共利益的行为被及时制止，以及被侵害的公共利益应恢复到何种程度等，都未体现在判决内容当中。这就可能导致行政机关不充分履行法院判决，使国家和社会公共利益受到损害的状态无法得到根本改善。法院的裁判内容可以具体到何种程度，关涉司法权与行政权的分工界限：判决内容过于概括、抽象，可能影响监督行政机关依法履职的效果，无法从根本上维护国家和社会公共利益；判决内容过于明确、具体，则可能僭越行政职权，影响行政执法总体效能。行政公益诉讼的根本目的在于维护国家和社会公共利益，法院裁判应当有利于使国家和社会公共利益得到最大程度的维护。因此，法院作出履行法定职责判决，在责令行政机关履行监管职责的同时，应当对行政机关履行监管职责的期限、方式、程度等作出明确要求。同时，根据维护公共利益的实际效果判断行政机关是否已全面履行司法判决和法定职责。
行政机关应对行政公益诉讼的主要建议
随着行政公益诉讼正式确定为一项法律制度在全国推开实施，行政公益诉讼将成为各级地方政府及其组成部门面临的常态化问题。因此，行政机关应当充分认识行政公益诉讼的重要意义，加强日常监督管理，积极应对行政公益诉讼工作，与检察机关和法院合力维护好国家和社会公共利益。
将行政公益诉讼作为依法行政工作的重要内容。探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党中央的一项重大改革举措，是优化司法职权配置、完善行政诉讼制度、加强司法监督、推进法治政府建设的一项重要制度设计。切实维护国家和社会公共利益是增进人民福祉和保障国家发展的必然要求，这一重要意义决定了行政公益诉讼将成为检察机关不可动摇的重要工作和法定职责。与此同时，随着检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权以及职务犯罪预防职能整体转隶至国家监察委员会，检察机关的工作重心必将发生转移。行政公益诉讼恰逢其时地为检察机关的职责转型提供了承接契机，必将成为今后检察机关的主要业务增长点。2015年12月12日，湖北省十堰市郧阳区检察院向郧阳区林业局发出检察建议，建议该局依法履行职责。郧阳区林业局在收到检察建议一个月内既未将办理情况书面回复检察机关，也未履行法定职责，涉案林地一直未恢复原状。郧阳区检察院以郧阳区林业局为被告向郧阳区法院提起行政公益诉讼后，当地党政负责同志才高度重视，要求全部区直机关主要负责人均旁听庭审，区林业局局长当庭向社会道歉。案件宣判后，湖北省林业厅专门向全省林业行政部门下文，要求高度重视检察机关监督，引以为戒，认真整改，切实规范林业执法，并在全省开展规范执法自查活动。行政公益诉讼制度正逐步在全国范围内推开实施，各级地方政府及其组成部门应当充分认识行政公益诉讼的重要意义，给予行政公益诉讼工作足够重视，将行政公益诉讼作为依法行政工作的重要内容。
源头预防行政不作为、乱作为现象。党的十九大报告强调“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。行政机关违法履职和不履行法定职责，都可能导致国家和社会公共利益受到侵害。行政机关只有做到严格规范公正文明执法，积极履行监管职责，才能及时查处侵害国家和社会公共利益的行为，从源头预防行政不作为、乱作为现象，减少检察机关提起行政公益诉讼的案件。试点期间，检察机关办理的案件相对集中在国土、环保、林业、水利水务、人民防空、住房和城乡建设、农业和财政部门。涉及这八个行政管理部门的案件占全部案件量的74%。从试点时期全国人大常委会的授权决定到试点结束后修改的《行政诉讼法》，均将生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全明确列举为行政公益诉讼的主要领域，反映出在这些领域行政管理部门不作为、乱作为的问题较为突出，侵害国家和社会公共利益的问题普遍存在。其中，行政机关不作为案件占据很大比重。正是由于行政不作为，才使环境污染得不到有效治理，生态资源得不到有效保护，食品药品安全生产监督不到位，国有财产减损流失。事实证明，行政不作为比行政乱作为对国家和社会公共利益造成的危害更为严重。因此，行政机关应当积极履行监管职责，严格规范公正文明执法，尤其要及时处置人民群众和社会反响强烈的公益受损问题，在处理公益问题时不推诿、不扯皮、不迟疑。各级地方政府及其组成部门积极依法履行职责，既是建设法治政府和落实全面依法治国战略的必然要求，也是从根本上预防行政不作为、乱作为现象及减少行政公益诉讼案件发生的根本举措。
积极参与行政公益诉讼工作。虽然在行政公益诉讼中，行政机关扮演着被告角色，与检察机关处于对抗地位，但行政机关与检察机关参与行政公益诉讼的目标一致指向保护国家和社会公共利益。从另一方面来讲，维护国家和社会公共利益是检察机关提起行政公益诉讼的核心目标，而国家和社会公共利益的最终实现还要依靠行政机关依法履行职责。2015年12月，中共中央和国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》明确要求：“行政机关应当积极配合检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为进行监督。”2017年5月，安徽省人民政府办公厅印发《关于加强行政公益诉讼有关工作的意见》，要求全省政府系统坚决支持配合检察机关开展公益诉讼试点工作，从规范行政行为、减少行政不作为和乱作为等五个方面强调推进依法行政、建设法治政府。
行政机关自觉接受检察机关的监督，积极参与到行政公益诉讼工作之中，具体应落实在三个环节：第一，积极参与诉前程序。行政公益诉讼的诉前程序，是推动行政机关及时正确履行职责，及时保障国家和社会公共利益，有效减少行政公益诉讼的重要程序设置。行政机关应高度重视检察机关发出的诉前检察建议，及时对照检察建议书的内容进行全面自查和整改，积极采取措施制止侵害国家和社会公共利益的行为，并在法定期限内向检察机关作出详细答复。第二，认真做好应诉工作。行政机关应依据《行政诉讼法》及《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》（国办发〔2016〕54号）等规定，派负责人出庭应诉、进行规范答辩、履行举证义务。第三，全面履行法院判决。法院裁判生效后，行政机关应尊重并自觉履行司法裁判，以维护国家和社会公共利益为出发点，积极采取措施使国家和社会公共利益及时脱离受损状态，从维护公共利益的最终成效来检验履行法院裁判和法定职责的实际效果。此外，行政机关应健全与检察机关和法院的沟通协调机制。通过成立行政公益诉讼工作联系会议等形式，建立日常联系沟通工作机制，及时互通违法行为治理和整改情况，共同推进行政公益诉讼工作顺利开展。
（本文系2016年度马克思主义理论研究和建设工程重大项目“推进党内监督制度化、规范化、程序化研究”的阶段性成果，项目批准号：2016MZD015）
注释
[1]134 F. 2d 694 (2d Cir. 1943).
[2]王名扬：《美国行政法（下）》，北京大学出版社，2016年，第463页。
[3]蔡虹、梁远：《也论行政公益诉讼》，《法学评论》，2002年第3期。
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[11]黄学贤：《行政公益诉讼若干热点问题探讨》，《法学》，2005年第10期。
[12]王玎：《检察机关提起行政公益诉讼的举证责任》，《上海政法学院学报》，2017年第4期。
The Administrative Public Interest Litigation System in the New Era
Ma Huaide
Abstract: The administrative public interest litigation system is an important measure for implementing the strategy of fully advancing law-based governance of China and deepening the practice of governing the country according to law in the new era. It can effectively safeguard the public interest of the state and society, supervise the law-based governance by the administrative bodies, and promote the building of a rule of law government. As an indispensable supplement to the administrative litigation system, the two are different in terms of the scope of the cases, the source of the clues, the pre-litigation procedure, the status of the plaintiff, the time limit for filing a lawsuit, the burden of proof and the content of the judgment. The administrative bodies should actively respond to the increasing number of administrative public interest cases, adhere to administering according to law, prevent and reduce administrative inaction and irresponsible actions, and help with the building of a rule of law government.
Keywords: administrative public interest litigation, public interest, fully advancing law-based governance of China, procuratorial organ, administrative bodies, rule of law government
