世纪之交，我国沿海的一些大城市和超大城市开启了大规模建设新城新区的浪潮。不同于1992年和1994年中央政府在上海和天津分别部署的浦东新区和滨海新区，这里所探讨的新城新区，是指地方政府根据城市发展和功能空间的重构需要，自行规划和建设的新城新区。改革开放以来，国内大城市中较早开展新城新区建设实践的城市，包括广州（珠江新城，1993）、上海（一城九镇，2001）、杭州（下沙大学城，2001；钱江新城，2002）、南京（河西新城，2001；仙林新区，2002）、无锡（太湖新城，2002）等。
与90年代初中期的“开发区热”不同，这一时期建设的新城新区在功能上是相对综合的，一般包括居住、商业、办公、休闲、教育等功能，以及一定规模的高新技术产业活动。归纳起来，这一时期建设的新城新区大体上可以区分为三种类型——以生活型功能为主、具有一定高端服务业、高新产业功能的生活商务型新城新区；以高教功能为主，兼具一定生活功能和科技产业功能的大学城或科技城；在传统开发区或高新区基础上，强化生活和服务业功能发展而来的综合性产业新城或新区。从实践上来看，新一代新城建设有力地推动了区域城市化进程，夯实了沿海地区城市密集区高质量区域一体化发展内容。但是这类新区推动的区域城市化还需摸索出一种新的区域协调发展新机制，以期实现区域协调发展所需的治理转型、治理创新路径。
新城新区发展的区域城市化整合危机
经过近二十年的快速开发建设，这些新城新区目前已经基本建成，如南京河西新城56平方公里核心建设区目前尚未出让的用地不到3平方公里，杭州钱江新城亦已完成8—9成的建设量。总体来说，我国这代新城新区建设的成就十分突出，它们大多已成为所在城市的靓丽名片，包含规划和建成的CBD中心、超大型的公共设施、高档的住宅区，以及中产及以上社会阶层的汇聚。比如，广州的珠江新城、杭州钱江新城、南京河西新城、无锡太湖新城等都已成为这些城市的新中心和现代化都市名片。然而，在光鲜的青春活力新城形象背后，也潜伏着一些隐患。相较于新城新区建成空间高大和光鲜的形象，其经济社会发育犹感不足，呈现出明显的发展滞后现象，具体体现在以下六个方面:
首先，多数新城新区的人口集聚没有达到规划预期的水平，没能有效承担起疏解老城人口的责任，如有些城市的新城新区常住人口增长一直缓慢，其增长规模甚至低于老城，也赶不上城郊地区一些自发生长的地区；其二，经济发展指标远远达不到预期的水平，不少新城新区的制造业经济指标比重很小，服务业发展指标（第三产业增加值、社会消费品零售总额）增长速度虽较为可观，但从区域比较的角度来看，也只能算是表现平平，低于建设现代服务业中心的规划预期；其三，社会发展的滞后更为明显，在一些尺度宏大的新城新区，规划建设了一批大型高端购物中心和公共设施项目（如省市级图书馆、剧院、博物馆等），但一些同老百姓日常生活密切相关的基础服务配套、社区公共服务设施却难以满足需要。新城新区的日常生活缺乏城市应有的便利性；第四，快速建设时期，新城新区可通过预算外的土地出让收入弥补财政收入不足的短板，但随着土地开发基本完毕，而新的财源尚未接续，地方财政能力将面临极大的挑战，加上多数新城新区缺乏制造业基础，高端服务业发展缓慢，再加上中低端服务业又受到规划、政策和空间限制得不到健康发展，地方政府财政收入的可持续性面临巨大压力；第五，新一代新城新区的快速建设普遍依赖于土地金融和房地产的发展，多数新城新区是城市中房价和房租最高的区域，呈现出一定的“贵族化”倾向，提高了新城新区产业发展的成本，也对城市新贵以外的其他社会阶层产生了一定的排斥效应；第六，新城新区的治理长期等同于城区开发建设管理，其管理主体（管委会、指挥部或市辖区）缺乏管理现代经济和城市社会的经验，随着开发建设活动的基本结束，以及新城产业和社会的发展，这些新城新区亟需突破传统建设型治理模式，探索综合性城区的治理经验。
积极开展“城市双修”化解新城新区的区域整合危机
笔者认为有必要将相当一部分新城新区纳入到国务院推进的“城市双修”工作范畴之内，采取积极措施完善新城新区在产业发展、空间利用、社会服务、城市治理等方面的体制机制，并实现区域功能合理布局，进而推动新城新区的高质量发展。
存量低效利用资源的重新挖潜和盘活。新一代新城新区的可建设用地多数已使用完毕，仅剩为数不多的边角用地和一些已批未建的用地。因此，对这些新城新区进行结构性的空间调整已不可能，但可以全面梳理新城新区的存量土地和空间资源，通过调整未出让土地的规划用途，回购部分已批未建用地和部分已建成但使用极为低效甚至空置的用地，建立政府存量用地储备库。基于新城新区发展结构性问题的评估结果，将清理后的存量用地精准地投入到新用途，尽可能弥补新城新区发展中存在的结构性不足问题。
有效降低城市发展成本，推动经济结构的多元化。要推动新城新区经济结构的多元化，必须加强房价和房租管控，有效降低城市发展成本，避免或遏制“贵族化”的趋势。当前不少城市采取了政府行政限价措施，遏制部分地区（主要是一些高端新城新区）的地价和房价，使得这些地区一手和二手房价出现明显的倒挂，吸引了投资客的大量涌入，挤出了真正需要在新城新区购房的社会群体。因此，这种限价措施不仅未能真正起到降低城市发展成本的作用，而且还易引发要素配置低效、市场扭曲等一系列问题。笔者认为，政府可以配合存量低效空间的挖掘行动，回购一部分住房和商业办公空间，转化为政府（或国资背景的公司）运营的低价创业创新人才房、创客空间和传统服务业经营空间。
加强微观空间人性化设计和渐进修补已建成空间。我国不少新城新区都是基于传统工业化语境、小汽车出行尺度和鸟瞰视角进行规划的，呈现出新城空间尺度过大的特点，也引发了一系列的问题。首先是对小汽车交通的过度依赖；其次是造成城市空间的活力不足，缺少趣味性空间，间接影响了人们对于空间的使用和空间中的交往和消费行为。修补新城新区空间尺度非人性化所带来的社会环境问题，可以通过加强微观空间的人性化设计与改造，优先从社区及周边地区的商业和公共空间改造着手，增加空间的可步行性和可活动性（如增加亲水空间、户外休闲空间）；也可以通过优化城市中心的商业空间，增强公共交通、公共设施与商业中心的接驳和连通性，满足人们多样化的生活和消费需求。
加强社区营建，促进社区凝聚力和激发社会资本。由于较好的环境品质，许多城市的新城新区吸引了城市中产阶层的汇聚。但是在不少地区，中产阶层的社区认知和归属感比较低，社区成员之间的熟悉度较低，交流互动也比较少，社区氛围显得较为松散和冷漠。这使得新城新区虽然汇聚了一定规模的高素质人群，但是并未有效转化为新城新区的强劲社会发展动力。要将加强社区营建，促进社区凝聚力和激发社会资本作为促进新城新区社会发展的重点项目。具体的途径主要包括加强街道社区基层组织的服务意识和服务能力，加强同第三方社会组织的合作，为居民提供专业化的社区服务，积极支持和帮助小区成立业委会，引导小区居民积极参与社区自治等等。
转变城区治理结构，从增长机器转向社会服务型治理。我国新城新区的快速建设中普遍采取了建设型治理体制，其基本特征是，政府在新城新区范围设立专门的管理机构承担规划建设相关的管理工作，并依靠城建集团或者专门的新城新区开发建设公司开展投融资工作。管委会（或指挥部）和国资集团将新城新区发展的基本空间框架拉开，随后引入房地产开发，形成土地—房地产滚动开发的发展模式。这种政府、金融机构、开发公司和房地产企业联合形成的城市协同开发治理机制曾出现在20世纪70年代左右的美国，以及20世纪80年代以后的西欧、东亚等地。这种以增长为目的的协同治理体制较好地适应了新城新区快速建设的需要，但随着新城新区土地开发的基本结束，这种治理体制也将逐渐退出历史舞台的中心。过去片面追求建设速度和规模的治理体制将由一种新型和综合的治理体制所替代，而这种新型体制将更加突出专业化的经济社会服务能力。
【本文作者分别为西安交通大学公共政策与管理学院教授、博导，南京大学建筑与城市规划学院副研究员】
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