【摘要】当前，我国重启“撤县设市”工作，顺应时代发展的客观要求，具有重要的战略意义。新时代“撤县设市”需关注城市质量与城市数量、均衡分布与聚集分布、产业发展与城市建设、城市发展与乡村振兴四个问题。
【关键词】新时代 “撤县设市” 乡村振兴 【中图分类号】F291.1 【文献标识码】A
“撤县设市”的冻结与重启
“撤县设市”曾经在我国国民经济社会发展中发挥了重要作用。改革开放前，我国对建制市的设置十分慎重，囿于粮食短缺和非农就业岗位不足的限制，我国除了重要行政中心和工矿基地设立城市建制外，新增城市数量较少，新增县级市也较为稀少。随着改革开放的不断发展，我国于1983年开启了“撤县设市”工作，当年新增县级市40个，县级市总数量达到141个。以国务院批准民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》（1986年）和《关于调整设市标准的报告》（1993年）为依据，我国“撤县设市”进入井喷期。1995年底县级市数量达到427个，1996年又新设立县级市26个。
“撤县设市”顺应了当时经济社会发展的需要，为非农产业和农业转移人口的空间聚集提供了有效载体，促进了经济社会发展，推进了城镇化进程，为我国现代化发展奠定了基本的空间格局。
冻结“撤县设市”是不得已而为之的有效调控手段。“撤县设市”尽管对我国经济社会发展发挥了积极作用，但在实践中呈现出来的负面效应也日益显现：一是为了实现“撤县设市”的目的，一些地区甚至不惜弄虚作假，导致恶性竞争出现。尽管国家有明确的“撤县设市”标准，但由于巨大的获利预期，一些地区不惜数据造假，严重干扰了正常的“撤县设市”工作。二是一些地区开启“撤县设市”工作后，将主要工作放在圈占土地上，肆意侵占耕地，威胁了我国的粮食安全。三是一些地区大搞基本建设，固定资产投资面临失控风险。四是“撤县设市”的政策边际效应趋于下降，达不到标准却以各种名义申请“撤县设市”的地区越来越多。
鉴于“撤县设市”在实践中呈现出来的负面效应，我国于1997年全面冻结“撤县设市”工作，直至2016年才予以解冻。在这20年时间中，为了促进中西部民族边疆地区的发展，我国有限度地批准了少数“县改市”，比如新疆维吾尔自治区图木舒克市、阿拉尔市、五家渠市、阿拉山口市、铁门关市、双河市，云南省蒙自市、文山市、香格里拉市，青海省玉树市，广西壮族自治区靖西市，四川省康定市、马尔康市，等等。这些新设县级市数量很少，基本属于政策支持性质，不影响冻结“撤县设市”的大局。事实上，尽管这种“急刹车式”的冻结调控政策是一种不得已而为之的方式，但在客观上却起到了制止“撤县设市”乱象的作用，其政策功效应该予以肯定。
当前重启“撤县设市”工作顺应时代发展的客观要求。冻结“撤县设市”20年来，我国经济社会飞速发展，以不变价衡量地区生产总值，2016年比1997年净增加了17倍；城镇化率由1997年的31.91%提高到2016年的57.35%，净增加25.44个百分点；城镇人口由1997年的39449万人增加到2016年的79298万人，净增加39849万人。与此不相适应的是我国县级市数量不仅没有增加，反而大幅度减少。根据国家统计局数据显示，1998年我国有县级市437个，到2016年却只有360个，净减少了77个。这种不正常的现象说明我国“撤县设市”工作必须要根据形势发展要求作出相应的变革，以更好地为经济社会发展和新型城镇化建设保驾护航。
“十三五”规划纲要明确提出，要“以提升质量、增加数量为方向，加快发展中小城市”。2016年，国务院印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出，要“培育发展一批中小城市。完善设市标准和市辖区设置标准，规范审核审批程序，加快启动相关工作，将具备条件的县和特大镇有序设置为市”。2017年，国务院《政府工作报告》进一步指出，要“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用”。2018年，国家发改委印发的《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》指出，要“稳妥有序增设一批中小城市，继续开展撤县设市、撤地设市，推动城市群及国家新型城镇化综合试点地区范围内符合条件的县和非县级政府驻地特大镇率先设市”。一系列政策的公布，说明我国冻结20年的“撤县设市”工作已经得到全面解禁。2017年，我国有6个县进行了“撤县设市”。截至9月底，2018年我国已有12个县进行了“撤县设市”。新时代，我国“撤县设市”工作正在稳步有序推进。
新时代重启“撤县设市”的战略意义
新时代，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩，紧紧抓住时代脉搏，提出了一系列中国特色社会主义建设新理念、新思想、新战略，对新时代重启“撤县设市”具有战略指导意义。
第一，为解决冻结“撤县设市”带来的后遗症，必须重启“撤县设市”。20年的冻结虽然解决了当时突出的矛盾和问题，但是也遗留下来了一些后遗症。一是设市城市数量太少。截至2016年底，设市城市只有657个，其中县级市只有360个，对比世界上的主要人口大国，我国设市城市数量明显偏少。二是设市城市发展规模两级分化。一极是通过“撤市设区”“撤县设区”规模不断膨胀的大城市、特大城市和超大城市；另一极是由于冻结“撤县设市”数量不增反减的县级市。三是设市地区分布失衡。因经济发展水平差距较大，冻结“撤县设市”前，我国批准的县级市主要集中在东部发达地区，后来中西部地区快速发展，但却错过了“撤县设市”的时间窗口。尽管冻结“撤县设市”后，我国照顾性质地批准了少部分中西部地区新设的县级市，但仍然难以扭转设市地区分布失衡问题。因此，要解决冻结“撤县设市”带来的后遗症，必须重启“撤县设市”，补足上述城市发展的三个短板。
第二，新时代推进城乡融合发展，需要重启“撤县设市”。党的十九大报告提出，要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”，这是党对城乡发展关系认识的全面升华。新时代，应以“城乡融合发展”作为重启“撤县设市”的纲领性指导。众所周知，县域经济是我国地域经济的基本单元，县级市是城乡要素交流最频繁的地区，也是城市辐射农村、农村接受城市文明的主要场所。县级市是城乡融合发展的前沿阵地，更是乡村振兴的主要依托。发展好县级市，乡村振兴就有了希望，城乡融合发展就有了基础，农民就地城镇化就有了去处。因此，新时代推进城乡融合发展，需要重启“撤县设市”，补足县级市数量不足和发展程度不高等短板。
第三，新时代实现城镇化高质量发展，需要重启“撤县设市”。改革开放40年来，我国城镇化快速发展。1979年，我国城镇化率只有18.96%，到了2017年，我国城镇化率达到58.52%，提高了39.56个百分点，堪称快速城镇化的典范。但不可否认，我国城镇化存在质量不高等问题。一是基础设施质量不高。大城市虽然基础设施等级较高，但是人均占有率较低，正常运转压力大、抗风险能力低；中小城市基础设施的人均占有率虽然较高，但是等级较低，不足以支撑中小城市的高质量发展。二是基本公共服务均等化程度不高。大城市虽然聚集了优质的教育、医疗、文化等公共服务资源，但是服务人口众多，真正享受到优质公共服务的人口占比并不高；中小城市虽然人均占有基本公共服务资源较多，但是这些资源的质量普遍不高。三是农业转移人口市民化待遇不高。大量已经在城市稳定居住和就业的农业转移人口没有取得所在城市的户籍，享受不到与当地户籍人口平等的市民化待遇。重启“撤县设市”，给予符合条件的县以“城市待遇”，可以促进新设县级市提高其基础设施与基本公共服务的质量，并为农业转移人口市民化提供一个更为便捷、宜居、舒适的场所，有利于推进我国城镇化的高质量发展。
第四，新时代完善城镇体系结构布局，需要重启“撤县设市”。长期以来，我国城镇体系结构存在两大失衡现象，一是结构失衡，大城市相对膨胀，中小城市发展缓慢，呈现出两极分化趋势；二是布局失衡，城市主要分布在东部发达地区，中西部地区的城市发展缓慢。这两个失衡现象导致的后果是：东部发达地区大城市病日益严重，人口承载不堪重负，农业转移人口市民化困难重重；中西部地区的中小城市人口流失，对农业转移人口缺乏吸引力，乡村振兴战略实施的难度加大。要完善城镇体系结构，必须在“中小城市”这一薄弱环节上发力，通过重启“撤县设市”，增加中小城市数量，提高中小城市发展质量，切实把县级市打造成为与大城市基础设施和基本公共服务基本均等化的城市，打造成为对农业转移人口有吸引力的城市。就此而言，新时代重启“撤县设市”，对农业转移人口就地实现城镇化、逐步缓解东部发达地区大城市病、切实解决城镇化发展不平衡、不充分、不协调、不全面等问题，具有重要战略意义。
新时代重启“撤县设市”需要关注的问题
城市质量与城市数量。新时代的“撤县设市”，既要增加县级市的数量，更要提高县级市的质量；不能简单算数量帐，更要算质量帐，要切实提高县级市的基础设施和基本公共服务质量。不仅要人住得下，还要住得稳、活得好。为此，一要严把审批准入关。这个“关”要经过科学的研究以及周密的论证，对有可能具备设市条件的县进行科学预测和排序。二要强化过程控制关。“撤县设市”的目的不是把“县的名号”换成“市的名号”，而是通过“撤县设市”强化城市功能，切实提高城市基础设施与基本公共服务质量，推动乡村振兴和美丽乡村建设。因此，“撤县设市”不能只把审批准入关，还要强化过程控制关。对通过“撤县设市”批准设立的县级市进行发展过程跟踪以及效果评估。没有达到预期效果的应该给予其“警告”“亮黄牌”，甚至“亮红牌”，直至摘除县级市的名号。要构建一个“撤县设市”定期评估机制，形成有进有出的竞争淘汰制度。三要筑牢红线监管关。吸取以往“撤县设市”疏于红线监管的教训，我们要加强对生态保护红线、耕地保护红线、文物保护红线、城市增长边界等的监管，对城市建设构成强有力的约束，坚决避免“撤县设市”出现负面效应。
均衡分布与聚集分布。对“撤县设市”审批来说，县级市的均衡分布与聚集分布是无论如何也绕不开的抉择问题。如果强调均衡分布，可能会把那些尚不具备设市条件的“县”审批为“市”，最终只是增加了县级市的数量，但是没有起到县级市的作用。而降格审批县级市，其标准如何把握是个难题，操作不好可能使得“撤县设市”审批标准名存实亡，导致社会混乱。如果强调聚集分布，只按设定的县级市标准进行审批，那么新设立的县级市可能会继续集中在东部发达地区和城市群地区，县级市地区分布失衡的现象可能会进一步加剧。为此，最好的选择是二者兼顾，既不搞绝对的均衡分布，也不搞绝对的聚集分布，在坚持严格审批标准的前提下，适度考虑均衡分布。同时，破格审批的“撤县设市”要有公开透明的操作，设立破格标准，严格审批程序，公开审批结果，接受社会监督。
产业发展与城市建设。正常的城市发展应该是产业与建设相辅相成、相得益彰。产业聚集是城市发展的根本，城市建设是城市发展的支撑，人口聚集是城市发展的标志。一些城市热衷于城市建设，注重城市形象的“高大上”，追求卖地卖房，但是城市产业和人口聚集的能力较弱，偏离了“撤县设市”的初衷。为了扭转这种局面，应该对“撤县设市”提出明确的要求，既要城市建设，更要产业发展。衡量产业发展，要看是否能够为农业转移人口就地城镇化提供就业机会，是否能够拉动农村产业发展，进而促进乡村振兴。
城市发展与乡村振兴。城市发展与乡村振兴不是互相矛盾、互相排斥的关系，而是互相支撑、共同繁荣的关系。牺牲乡村发展，城市发展就会成为“无源之水”；没有城市发展，乡村振兴就会失去依托。新时代“撤县设市”不应该只强调城市发展，而忽略乡村振兴，绝不应该以城乡分割的陈旧历史观片面搞城市发展，牺牲乡村利益、农民利益以及农业利益，而是要树立城乡平等的发展观，努力构建城乡要素双向流动、平等交换的体制机制。我们要通过“撤县设市”，促进城乡共同发展、共同繁荣，让城乡居民都有获得感、幸福感。
（作者为中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员、博导）
【参考文献】
①《民政部：撤县设市要“防止一哄而上”》，《新京报》，2017年5月28日。
②《重启“撤县设市”，助力新型城镇化》，《人民日报（海外版）》，2018年9月17日。
③《逐“市”而行 撤县设市开启新一轮争夺战》，《中国经济时报》，2018年9月21日。
责编/孙渴 美编/宋扬
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