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基层党组织引领社区治理的能力提升路径

在快速的现代化进程中,我国城市的人口结构、阶层结构、社会关系结构、交往模式、空间结构、产业结构,以及城市居民的价值取向、心理预期、利益偏好、权益诉求等等都在发生新的转变与重构,这使得城市社会的治理和发展面临新的压力、要求、挑战和机遇。作为城市基层治理的核心主体,这些新的压力、要求、挑战和机遇也必将传导给基层党组织,体现在基层党组织引领社区治理的所有活动和各个环节之中。因此,在城市社区治理与发展的新时代,基层党组织在社区治理中核心主体作用的充分发挥和引领能力的全面提升至关重要。为了更好地承担和实现党的十九大报告所指出的“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础”的使命和职责,需要与时俱进地激发基层党组织活力、转变基层党组织引领方式和加强基层党组织建设全方位融合。

聚焦资源下沉,激发基层党组织引领的积极性

面对城市社区高密度的集聚性、高频度的流动性和高强度的异质性,迫切需要将治理重心下移,充分依靠基层党组织直接与群众相联系,直接与群众的需求相对接的优势,从源头上发挥基层党组织引领社区治理的作用。实践表明,只有把社会治理的重心向下倾斜,把资源更好地投放到基层,把治理的环节更加聚焦到基层,才能切实增强基层党组织的战斗力、凝聚力和执行力,才能真正实现社会的源头性治理、系统性治理,真正把党的各项工作落实在基层,使党的执政基础在基层生根扎根、开花结果。

要有效发挥基层党组织引领社区治理的作用,关键是要促使资源整合性下沉,突破基层党组织“做事没保障、说话不管用、行动跟不上”的困境,实现基层党组织引领的精细化。资源下沉,使得基层党组织“服务有本钱”,激励基层党组织不仅“想干事”,而且保障基层党组织“能干事”,也使基层党组织“能干得好”。

一是要进一步理顺治理体系,让资源下得动。作为城市治理基础性单元的社区在现代城市生活中日益重要,社区已不仅仅是一个生活共同体,更是一个治理共同体。伴随社区公共事务的增多,基层党组织引领作用的发挥需要得到有力的物质基础支撑,不能“只要马儿跑,不给马吃草”,要进一步理顺“区县—街道—社区”的社区治理职责,让资源在社区真正有效地“动”起来,相关职能部门不能象征性地下沉资源,而要真正使基层党组织得到“实惠”。否则,只会增加基层党组织的“负担”,在完成更多职责的过程中“疲于应付”。

二是要准确定位,让资源下得准。资源向基层党组织倾斜,不能用“一刀切”式的老办法来解决新问题,要区分不同社区的差异和类型,“下沉哪些资源、如何下沉、下沉之后怎么用”等问题都应从基层党组织引领能力的提升和群众的实际需要出发,真正回应社区治理中党建引领的难点、重点和薄弱点,真正与基层党员群众的“疑难杂症”和社区治理的难题相匹配。通过资源下沉,推动经费预算更多、更好地满足基层需求,为基层党组织引领社区治理提供财力支撑,解决好基层党员干部持续工作的积极性问题,激励基层群众积极投入到社区公共事务当中。同时,要抓住基层党组织的核心力量,既要推动优秀干部“能往下走”,也要推动基层党组织干部“能走得上来”,不断优化基层党组织核心力量的年龄结构、能力结构和知识结构。

三是要加强绩效评估,让资源用得好。社区治理中基层党组织的引领要贯穿到社区治理的方方面面,资源下得好不好,有没有产生实际的治理绩效,需要适时跟踪评估,防范基层党组织对下沉的资源“接不住、用不上、管不好”,防止对资源误用、滥用、错用,同时遏制腐败的滋生蔓延。实践中,由于“上面千条线,下面一根针”,管理层级和组织模式上的金字塔结构会使基层党组织的工作和任务应接不暇,出现“超载”或“吃不饱”的问题,这就要求在给基层党组织“输电”“造血”“给资源”的同时,必须加强以绩效为导向的社区治理评估,使资源的利用更集约、更开放,把社区治理中的事务逐件做好,让资源下沉的“红利”能够持续为社区居民所感知,增强他们的获得感。

深化民主协商,提升基层党组织引领的凝聚力

城市化的推进和城市生活的复杂化、多元化给城市社会带来了大量“不可治理性问题”,这些问题涉及多元化的利害相关者,且价值取向多元、难以达成共识,因而按照层级化、科层化的行政推动往往难以有效地予以解决,甚至可能引发社会冲突。为了避免“干部跑断腿,群众冷眼看”,基层党组织应当在基层实践中建立健全社会主义协商民主的工作机制,通过建构社会主义协商民主的制度平台,在力量更加多元、关系更加复杂的社区治理环境中推动高质量协商,以社会主义协商民主来转变基层党组织的引领方式,加强基层党组织的引领能力。为此,可以从以下三方面予以着手:

一是要提高社区协商议题的质量。街道、社区基层协商民主的实施有其规模、成本和操作上的优势,通过民主协商,有利于及时发现、识别基层群众的诉求和聚集群众的智慧。围绕“为何协商、协商什么”的问题,基层党组织要善于以民主协商来推动社区治理,及时将那些在特定时段被广泛关注的、难以解决的社区公共问题纳入社区协商议题范围,在协商过程中揭示偏好、提供信息、学习政策,创造相互尊重、彼此信任的良好氛围,避免“耗时费力”的错误认识。同时,要促进协商议题相关信息的充分性、准确性,只有当协商过程中的信息完整、可靠,支持正反两方面观点的理由和根据得到了充分的反映时,协商才能真正发现问题并准确找出相应的解决方案,从而为基层党组织创造真正的政治合法性。

二是要扩大协商意见的包容性。民主协商往往涉及不同甚至冲突性的意见表达,因此在协商过程中必须强调参与者意见的代表性而非参与者统计学意义上的人数的代表性。作为基层协商民主的发起者、组织者,基层党组织必须善于排除与议题相关的被隐蔽、被操控、被故意排斥的特定意见的可能性,尽可能使多元性、分歧性的意见或偏好得到充分的表达,否则协商民主的实施就会失去其基本“原料”,达成的协商结果也难以得到认同。同时,要促使社区协商的参与者自觉地修正没有说服力的偏好,在协商过程中对其他参与者表示真正的尊重,敞开胸怀,接受他人理由更佳的观点,认真对待协商过程中新的论据和论证,从而促进社会主义协商民主在基层的有效运转,提升基层党组织引领各方的能力。

三是要增强协商结果的影响性。基层民主协商的结果可能在参与者之间达成共识,也可能使分歧和冲突进一步显现,但这并不表明协商是失败的,相反它会使参与者更加深刻地认识到彼此不同的关切,并掌握到更多的信息,为持续的协商奠定下一步的基础。因此,民主协商的结果是多样的,不仅可以创造参与者之间相互的认知、尊重与信任,促进利害相关方对特定问题广泛而深刻的认识,更重要的是为增强基层党组织自觉的认同与服从创造了新的可能。为了增强协商结果的影响性,基层党组织要通过制度上的衔接,使协商结果真正起到作用而不是被束之高阁。同时,在组织实施基层协商的过程中,基层党组织需要对协商的发起、议题的提出、意见的征询、参与者的遴选、发言的规则、协商意见的形成等诸多方面进行程序安排,来促进协商治理在基层的形成。

强化组织纽带,加强基层党组织引领的协同性

传统的城市社区以“块块”为主,社区与驻区单位之间、驻区单位相互之间往往缺乏互联互通,党建资源被分割,这不利于社区治理共同体的形成,也不利于全面提升基层党组织的引领能力。在新的时期,要善于根据城市治理和政党发展的内在规律来促进基层党组织建设从领域到全域、从局部到整体、从碎片到整体、从点到面的转变,充分发挥党在基层的组织优势和影响力。通过党组织这个桥梁和纽带,把驻区各单位、各组织连接在一起,构建城市基层党建共同体,深化学习型基层党组织建设,推动城市基层党建不断走向开放、联动、协同,夯实党在基层的执政基础。

第一,坚持相融相通。城市基层党组织建设是一项系统工程,需要体现在社区治理的具体活动中、落实在具体的党群关系中,要逐步实现由传统的“自上而下的内向式压力型基层党建模式与制度安排”转向“上下内外多元双向互动的开放式党建模式与制度安排”,形成上下互动、内外相连、党群相接、传统与现代相融的基层党建格局,在相融相通中找准党建短板、精准对接城市治理需求,提升基层党组织建设的针对性、有效性。在这样的过程中,上级党组织要为基层党组织与驻区各单位、各组织之间的互动和协同创造条件,加强协调,打破高墙阻隔和单位的级别与类型的限制,充分保障基层党组织能够在相融相通中更好地提升引领城市社区治理的能力。

第二,坚持共建共享。随着城市的发展,越来越多的社会问题会呈现出结构不良性,利益冲突可能持续存在甚至在慢慢地激化,引起一些社会不稳定事件。在这样的背景下,基层党组织的角色必须得到恰当的定位,不能以“全能型”的角色和“单向型”的管理思维来处理社会问题,而需要以“共建共享”的网络化思维来应对复杂的社会问题。在网络化治理思维中,基层党组织不仅需要公众的参与,还应广泛借助驻区各单位和组织的力量,根据各方力量的优势、劣势来合理确定基层党组织作用的发挥,避免缺位、越位、失位的问题,尽可能减少和克服共建共享中的各种障碍,以优势互补促进共建共享机制,积极为社区居民排忧解难。

第三,坚持互动互补。市场失灵、政府失灵和社会失灵这三种现象表明,基层党组织引领能力的形成和发挥越来越需要政治、市场和社会各领域力量的互联互动。围绕党建引领整体效能的提升,要大力推进新兴领域党组织的动态全覆盖,形成以街道和社区党组织为主轴,各驻区单位和各商务楼宇、商圈等新兴场所为点,进而形成点面结合的基层党组织建设局面。深化区域大党建机制,成立区域化党组织,共同构建互联互动、资源互补、优势互通的基层大党建制度安排,共同开展党组织活动,更好地回应辖区居民普遍关心的现实难题。同时还要促进基层社会治理的大联网、大联动,综合运用各种资源,协同保障基层群众的权益,及时化解社会矛盾和纠纷,把社会治理中的各种风险和潜在的矛盾化解在基层,进而更好地提升基层党组织的引领能力和整体效能。

【本文作者分别为四川大学公共管理学院教授,四川大学公共管理学院副教授】

责编:贺胜兰 / 蔡圣楠

[责任编辑:贺胜兰]
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