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城市社区的“五层次需求”与治理结构转换

社区是国家治理的基本落脚点,社区治理现代化是国家治理现代化的基础。2017年6月12日,中共中央、国务院发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,党中央首次专门为社区治理进行了全方位的顶层设计。同年,习近平总书记在党的十九大报告中指出要“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移”。习近平总书记多次强调,“基层是一切工作的落脚点,社会治理的重心必须落实到城乡、社区”。由此,社区治理现代化的命题被提升到一个新高度。我国社区治理既拥有长久的历史,又具有改革开放以来的社会主义特色。立足新时代,链接中国本身的社区治理经验传统,吸收先进的社区治理经验,系统推进社区治理现代化,具有十分重要的意义。

中国社区治理的“历史基因”

“社区”这个词是现代概念,很多人认为它来源于西方。实际上,我们国家自古以来就有类似的群落或组织单元。例如,春秋战国时代就有“里”这个单位。《尚书大传》中记载到“八家而为邻,三邻而为朋,三朋而为里”,也即72户为一里。《管子•度地》则说“百家为里”。作为一种居民组织,其首领被称为“里正”。“里”后来与“保甲制”这种户籍制相结合,成为一种基本的社会控制单位。有意思的是,我国台湾地区至今仍在城市区域采用“里”作为最基层的行政单元,里由区公所所辖,里长由社区居民选举产生,由市长任命。按照台湾地区的相关规定,人口密集交通方便地区之村、里,其户数为九百户至一千八百户;交通方便但人口分散地区之村、里,其户数为六百户至一千二百户;山区交通不便须要徒步始能与村、里民联系者,其户数为三百户,也即每个里的人口一般在1000-5000人。实际上,台湾地区每个村和里的平均人口略少于3000人。在较大的城市,可以达到5000人。相较而言,我国大陆地区的社区人口则要多得多,目前,我国大陆有10万个社区居委会,城镇常住人口达8.13亿人,每个社区平均覆盖人口为8千人,大城市的社区则远超这个规模。人口多特别是流动人口多,在很大程度上注定了我们不能完全照搬其他地区的治理经验。

新中国成立以后,我国长期以“单位制”为主,来承担城市基层的治理工作。单位本身既承担生产功能,又承担社会管理和服务功能,而街道和居委会只是单位的一种补充。直到改革开放以后,越来越多的人选择在“体制外”就业,生产单位与生活单位相互分离,社区才被重新重视。但是,经过一段时间的发展,社区居委会仍然被当成城市行政的一环。问题的根源大致有二:第一,城市政府习惯了过去单位制的管理经验,把单位制的经验复制到社区里去,居委会成了政府的腿脚,这叫“路径依赖”;第二,社区居民和社会本身还缺乏自组织的能力与空间,即使是政府职能转移,现有的社会组织力量也不一定接得住、接得稳、干得好,可能出现“社会失灵”。

社区需求五层次论:城市居民需要什么样的社区

社区是人们生活的栖身之地,也是政治、社会和市场多种力量交织的区域。然而,很多情况下,居民的需求要么被忽视要么被代理,从未被好好地梳理过。在学术研究领域,除了探讨社区治理的现状外,不少人对社区共同体情有独钟。共同体本身是一种理想,是一种奋斗目标,但是与居民最基本的需求相比,这还并非社区居民眼下最关心的事项;在社会实践领域,传统的“自上而下”的行政逻辑仍然盛行,社区仍然是实施社会管理的重要一环,社区居民对于社区治理的参与仍然处于被动或不重要的地位。这两种取向,实际上都不太了然中国老百姓的实际需求,体现的是“代理化”的社区想象。而要想切实推动社区治理现代化,首先要了解城市居民本身的真实需求。大体来看,城市居民具有“五个层次的社区需求”。

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居住品质是社区居民的首要需求。在中国人四大日常生活需求中,“住”肩负着连接“衣”“食”“行”的重任,往往把个体的命运与家人的命运、家族的命运紧密地联系在一起。“居者有其屋”隐含了中国人千百年来安身立命与安居乐业的梦想。在高速城镇化的背景下,社区居民首要的需求便是在城市寻找一方栖身之所。所以,相较于社区的其它功能,居住是排在第一位的居民需求。居住寓所的租用或拥有意味着城市居民自我空间的获得,附着其上的才是其他生活的渐次展开。

居住安全是社区居民的第二需求。居民有了居住空间后,就会考虑居住安全的问题。这种安全需求既包括居所以内的居住安全,例如生活起居不受伤害、避免偷盗与犯罪威胁等等;也包括居所以外的社区安全,例如不受交通事故、打架斗殴、高空坠物、电梯事故、自然灾害等等的威胁。

环境品质是社区居民的第三需求。社区毕竟是社会的一部分,居民也要生活在一定的公共空间以内。对于能够满足基本居住和安全条件的居民而言,在社区以及社区周边的公共环境、交通条件、水资源、空气情况、配套措施等是其考虑的第三层次需求。

社会交往是社区居民的第四需求。社区是一定区域范围内的社会群体。在钢筋水泥建筑林立的社区空间,尽管社区居民可以“关上门过自己的小日子”,但是在日常生活中还是或多或少会与左右邻里有所交往。特别是在现代化的商品房小区,人们在面临共同权益受损时,还需要一齐商量如何解决问题。有老人和小孩的家庭有时候还需要邻里帮忙照看,志趣相投的年轻人还可相约共度闲暇时光。

自主参与是社区居民的第五需求。并非所有的居民都有社区参与的热情,一般情况是,在满足了基本需求之后,他们的参与需求才能够体现出来,或者在基本需求受到威胁时才得以体现。在陌生人社会里,即使是在社区参与较频繁的地区,日常的社区参与率也仅仅只有三成,并且往往以老人、妇女和孩子为主。因此,在生活节奏和工作压力甚大的大都市,社区参与本身就面临困难。

如上所述,按照住房入住的顺序渐次展开,社区居民形成了由“居住、安全、环境、交往、参与”组成的“五层次需求”,前三者属于生存方面的需求,后两者则更多从属于归属和自我实现的需求。我们在全国进行的一项3543个样本的调查中发现①,居住仍然是社区的首要功能,83.6%的居民只是将社区视为“居住的场所”或“一定规模的生活空间”,邻里交往并非重要选项。调查也发现,目前的社区治理形态所面临的问题是多层次、全方位的。(见表1,P15)

在第一层次,不满意住房品质的比例达到21.85%;在第二层次,不满意社区安全的比例达到21.82%,在三个月内发生住处被盗、打架斗殴、电梯故障、社区交通事故的比例分别达到22.6%、16.2%、40%和22.3%;在第三层次,社区公共空间的不满意比例达到29.78%,对物业服务不满意的比例达到32.12%,对社区服务不满意的比例达到28.45%,我们的另一项全国九大城市的调查研究表明,有85.4%的业主遭遇过各种物业纠纷①;在第四层次,对社区交往不满意的比例达20.61%;在第五层次,对社区集体活动不满意的比例达31.98%。

社区治理现代化的时空坐标与进路

“过度的理论想象”并不契合国人对社区的真实需求,社区治理现代化必须找准时空坐标,瞄准未来发展的方向,探求中国化的治理路径。

社区治理的“三重逻辑”

首先是塑造基层治理单元的政治化逻辑。当下的社区治理包含在“治国理政”的话语体系之内,这种话语体系首要强调“重塑基层治理单元”的要求。“单位制”解体之后,城市亟需一种“行政编组”的替代方式,在维护基层社会稳定居于首位目标而未有新的治理方案予以补充时,中国社区治理的历史基因被重新继承,社区被当成政治发展的战略空间,深刻体现了“政治整合”的逻辑。在城市快速变化、各类要素快速分化组合的背景下,这种逻辑持续得到加强。当下,通过加强社区党建、推进网格化管理甚至推动“全天候服务”的种种实践,国家塑造社区政体的意志得到更深层次的伸张。

其次是国家塑造社区公共性的社会化逻辑。随着社区成员异质化、多元化的变化,国家重视社区公共性需求。2007年党的十七大报告提出:“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”,社区建设共同体目标的提出,是对既往政策目标的一个突破。党的十八大报告要求:“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,……发挥基层各类组织协同作用,实现政府管理和基层民主有机结合。”党的十九大对社会治理提出:“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”,社会治理社会化就是扭转“过度行政化”的社会管理方式,全面理解社会重要性、引入社会力量,以社会组织和社会资源为基础,推动社会事务多主体合作治理的过程。目前,全国不少城市引入了“三社联动机制”“项目制”等多种志愿组织参与社区治理的形式,一定程度上体现了国家引导社会组织参与、塑造社区社会性的意志和努力。

再次是市场组织塑造社区生活的市场化逻辑。目前,全国大约有40多万个商品房小区,这些小区往往是封闭社区,居民自我缴费、由物业管理公司提供日常的生活管理与服务,代表了市场力量向基层社区的全面浸入。由于市场监管和法律制度上的漏洞,市场组织事实上击碎了“业主自我管理”“业主自治”的“乌托邦想象”,成为型构社区秩序的主体力量,并且在很大程度上“钳制”了社会性逻辑的伸展,压缩了社会组织特别是业主自组织的参与空间。

系统观之,“政治化逻辑偏好控制和秩序,市场化逻辑追逐利润与效率”,前者有权力为保障、后者有资本为保障,唯独社会化逻辑还未竟有强力的保障,因而在社区中还未全面生长。由此看来,社区公共性发育不足既是社区权力结构失衡的结果,又是“社区五层次需求”供给不足的基本原因。而且,在中国往往表现出由基本需求不足而激发“偶发性”高级需求的反应,社会性逻辑成为基本需求受损的“临时救济工具”。

找准时空坐标,塑造科学的社区治理结构

党的十八届三中全会提出,“推进国家治理体系和治理能力现代化”,社区治理是国家治理的一部分、也是国家治理的根基,国家治理的现代化要求社区治理同样要现代化。党的十九大报告提出了打造共建共治共享的社会治理格局的思路和要求。种种因素表明,社区治理改革站在了新的起点。在新的时空坐标下,应当从深层推动社区治理的结构性改革出发,精准把握老百姓的“社区五层次需求”,政治逻辑确保社会有序、市场逻辑确保服务主体充分,社会逻辑链接居民需求,并且对接政治逻辑,制衡市场逻辑。

其一,摆正政党的地位,既要注意避免忽视或排斥政党的力量,也要注意避免将其推向“以党代政”“无所不包”的境地,正确认识政党作为国家治理体系的有机组成部分的地位。在基层管理过程中就是要发挥改革设计、资源整合上的领导作用,发挥“以党建促社建”而非“以党建包办社建”的作用,在确保政治领导作用的基础上,推动“党建社会化”工作,在沟通民意、培育社会组织方面发挥更加积极的作用,引领社会组织和居民服务社区、参与社区治理。

其二,基层政府要在完成社区治理标准化建设和维护基层社会稳定的基础上,逐步转变以往“代理化”的角色,从“包揽一切”的微观场域撤出,转化为支持性的环境变量,为社区治理提供经费支持和政策导向。行政组织内部要有直接面向社区的勇气,把社区从繁重的行政事务中解放出来,通过整合职能和资源,为社区发展腾出必要空间。只有在社区组织“有机可乘”的基础上,政府与社会合作才有运行空间和成功的可能。

再次,破除市场依赖、行政依赖,赋权社会来参与治理,更多地引入社会力量承担政府职能,推动社区工作行政化向行政管理社区化转变。社会自身更能把握社区居民的需求、更能灵活提供公共服务,也更能对强大的外部力量实施制约。要下大力气,补足社会力量的短板,提升社会组织能力,更多地让社区社会组织参与基层治理,打破自上而下代理民众需求的行政逻辑,引入“社区需求导向”机制,推广“公益创投”模式,借由社会组织的力量了解居民需求、服务居民需求。

【本文作者为南开大学周恩来政府管理学院教授】

责编:赵鑫洋 / 杨 阳

[责任编辑:贺胜兰]
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