【摘要】中国脱贫攻坚进入重点解决深度贫困的阶段，需要结合外部“输血”式扶贫和内部“造血”式脱贫拔除穷根。走出深度贫困，需要内生动力（扶志）、自身能力（扶智）和社会环境（扶制）三者的有机结合，以“志智双扶”为基础，以“志智制立体扶贫”为主要手段，探索发展权赎买、社会分红等制度性贫困的解决之道，从而走出一条有中国特色、有世界影响的减贫之路。
【关键词】精准扶贫 乡村振兴 深度贫困 立体扶贫
【中图分类号】F323.8 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.14.002
周立，中国人民大学农业与农村发展学院教授、博导，国家社科基金专项“乡村振兴战略核心机制研究”首席专家。研究方向为农村可持续发展、农村金融、食物体系。主要著作有《极化的发展》《中国各地区经济发展与金融增长（1978-2000）》《食品安全与一家两制》等。
脱贫攻坚战，我国已经进入最后也是最关键的阶段——解决深度贫困问题。
自1986年国务院成立专门扶贫机构，开始扶贫攻坚计划以来，政策几经调整：先后经历了从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”，从“区域性扶贫”到瞄准贫困县、贫困村、贫困户，“整村推进”。自2013年推动精准扶贫以来，扶贫手段由“大水漫灌”变为“精准滴灌”。依靠易地搬迁扶贫、生态补偿扶贫、教育扶贫、社会保障兜底扶贫等手段，每年减贫人口在1300万人以上，贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2017年底的3.1%，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至2017年末的3046万人，累计减少6853万人（据国家统计局对全国31个省区市16万户居民家庭的抽样调查，按现行国家农村贫困标准测算）。扶贫已进入深度贫困的攻坚阶段。深度贫困人口主要集中在生存环境恶劣、基础设施和公共服务缺口大的老、少、边、穷地区。习近平同志在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上强调：“脱贫攻坚工作进入目前阶段，要重点研究解决深度贫困问题。”对于深度贫困地区和深度贫困人群，国家推出了各类扶持性政策，也动用了大量体制内资源将这些政策付诸实践。2020年实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，已被列入各地的攻坚计划之中。在这段“啃硬骨头”、攻城拔寨的关键时期，不仅需要动员各类外部力量，投入资金、物资等各类要素为贫困群众“输血”，解决人民群众迫切的生产生活之需，增加获得感，更要有针对性地将精准扶贫中的扶志、扶智和扶制相结合，激发贫困群众自我发展的内生动力。只有外部“输血”式扶贫与内部“造血”式脱贫相结合，通过自身“造血”巩固“输血”的成果，才能彻底拔除穷根、消除贫困。[1]笔者认为，要取得持续性脱贫成效，推动深度贫困地区和贫困人群稳定脱贫，需要内生动力（扶志）、自身能力（扶智）和社会环境（扶制）三者的有机结合，以“志智双扶”为基础，以“志智制立体扶贫”为主要手段，走出深度贫困。
“志智双扶”
习近平同志多次强调，扶贫先扶志，扶贫必扶智。党的十九大报告部署：“坚决打赢脱贫攻坚战。让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会……坚持精准扶贫、精准脱贫……坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到二○二○年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”
扶贫先扶志。扶志就是扶思想、扶观念、扶信心，帮助贫困群众树立脱离贫困、摆脱困境的斗志和勇气。扶贫必扶智。扶智就是扶知识、扶技术、扶思路，帮助和指导贫困群众提升脱贫致富的能力和素质。若是扶贫不扶志，扶贫的目的就难以达到，即使在各方支援下暂时脱贫，也会在失去外部支援时再度返贫。若是扶贫不扶智，贫困群众会知识匮乏、智力不足、身无长物，甚至造成贫困的代际传递。因此，要从根本上摆脱贫困，必须智随志走、志以智强，通过“志智双扶”，激发活力，形成合力，铲除滋生贫穷的土壤。
扶贫先扶志。“政府很忙，干部很累，群众很不满意，效果很不理想。”伴随各种扶贫优惠政策的密集实施、“摘帽”的高压，地方政府很忙很努力，地方干部常常“五加二”“白加黑”，甚至“吃三睡五干十六”地连轴转。即便如此，群众却常常不满意，许多政策效果大打折扣。笔者近些年在青海、云南和内蒙等贫困地区调研时发现，扶贫工作只重视政府这只“看得见的手”、市场这只“看不见的手”，有意无意忽略了当地社会“第三只手”（甚至应该说是“社会机体”）的作用，偏离群众路线，出现了“干部拼命干、群众旁边看、遇事等靠要”的普遍现象。究其原因，除了贫困群众思想的问题，更有帮扶方法的问题。
贫困并不可怕，可怕的是没有脱贫致富的想法和决心，没有脱贫致富的志气。长期的输血式扶贫，以及摆脱贫困的艰难险阻，使得一些极端贫困地区和贫困群众心存“拦路虎”，缺乏对美好生活追求的信心和斗志。比如，笔者刚带队完成晋豫陕三省的调查，在太行山区的一个贫困县，看到一个贫困村支部门口有这样的精准脱贫标语：“真是贫困户，大家都帮脱；想当贫困户，肯定没出路；争当贫困户，永远难致富；抢当贫困户，吓跑儿媳妇；怕当贫困户，小康迈大步；拒当贫困户，荣宗展傲骨。”编写这六句话的村支书告诉笔者，想当、争当、抢当贫困户的现象，在当前对建档立卡贫困户支持力度日益增大的政策条件下，普遍抬头。扶贫若变成扶懒，对于已经脱贫的群众，也会产生不良效应。面对不思进取，以贫困为荣的懒汉，还是要推动精神扶贫，提升贫困人群的精气神，转变其“等靠要”的思想，让他们认识到一味“等靠要”，穷根永远挖不掉。内在改变的驱动力不足，外在的一切帮扶都无济于事。鸡蛋从外部打破，是毁灭，从内部打破，是生命。只有唤醒贫困群众的改变意愿，才能化被动为主动，由被动的政府扶贫转变成主动的群众脱贫。扶贫先扶志，就是要让贫困户知道脱贫还得靠自身，不等不靠，勤劳致富。云南部分农村有这样的脱贫口号：“等人吃饭空米缸，下田流汗谷满仓；扶贫先扶志，治穷先治懒；撸起袖子加油干，打赢脱贫攻坚战。”这样的标语唱在嘴上、刷在墙上，若能落实到群众行动上，就能帮助激发贫困户燃起脱贫致富的斗志，通过思想意识转换，产生摆脱贫困的内生动力。
勤劳致富、勤俭持家是中华民族的传统美德。发扬孝亲敬老的传统美德，可以引导人们自觉承担家庭责任、树立良好家风，强化家庭成员赡养、扶养老年人的责任意识，促进家庭老少和顺。扶贫先扶志，就是要鼓励劳动、鼓励就业、鼓励靠自己的努力养活家庭，服务社会，贡献国家。因此，需要改变简单给钱、给物、给牛羊的做法，更多采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制，不大包大揽，不包办代替，教育和引导广大群众用自己的辛勤劳动实现脱贫致富。
扶贫必扶智。“扶贫必扶智，治穷先治愚。”能力贫困，是极端贫困人群普遍面临的现实障碍。贫困群众大多数文化素质偏低，基本的读书识字、填表算账都困难，脱贫能力普遍欠缺。面对能力贫困这一脱贫攻坚的突出矛盾方面，需要“授人以鱼，不如授人以渔”的制度安排。一方面扶志，使其从思想上有摆脱贫困的愿望，另一方面扶智，使其具有摆脱贫困的能力。外部帮扶是条件，贫困群众的赋权赋能才是关键。物质帮扶只脱一时之贫，智力帮扶可脱一世之贫。
近年来，对贫困的认识已经从单一的收入贫困，发展到包括能力贫困、环境限制、权利剥夺、文化差异等维度在内的多维贫困。精准识别深度贫困的基本原则有两个：一是瞄准贫困要从能力贫困入手；二是分析贫困要突破静态的截面研究思路，以动态的思路和方法区分暂时贫困和长期贫困，关注贫困人口在不同时期贫困状态的变化过程。按照这两个原则，可以界定深度贫困的基本特征是“贫困程度深且长期陷于贫困状态”。[2]“贫困程度深”指的不仅是物质匮乏，而且指深度贫困人口在投资理财意识、教育机会、饮水卫生及健康、社会资本、社会排斥等能力指标上均落后于平均水平。“长期陷于贫困状态”指的是无力摆脱目前的匮乏处境，或者是即使暂时脱离了贫困状态也很容易返贫，同时由于生活方式、行为规范、价值观念体系等“亚文化”的影响，贫困人群的后代极易陷于贫困，表现出明显的代际传递特征。
在外部政策支持力度如此之大的前提下，深度贫困人口依然存在，其原因有如下四个依次递进的层次。（1）没有劳动能力，导致“无业可扶、无力脱贫”，如因病致贫。（2）有劳动能力但没有脱贫意愿，或者有脱贫意愿但缺乏脱贫的勇气和行动，如在穷窝里以“穷开心”“知足常乐”等思想自我安慰。（3）有劳动能力，有脱贫愿望，但缺乏谋生技能，这属于能力制约型贫困。贫困人群由于受教育程度低，缺乏知识更新和获取的能力，或者没有接受相应的职业技能培训，缺乏专门知识、没有专有性人力资本，无法在竞争性的经济活动中获取收益。（4）有劳动能力、意愿和技能，但深受环境条件制约，这属于资源匮乏型贫困。由于生活在自然条件恶劣、环境资源匮乏的地区，形成了从属于连片贫困区、贫困县和贫困村的大规模贫困人群。
如上，第一类贫困需要救济，第二类贫困需要扶志，第三类贫困需要扶智，第四类贫困需要在前述三个基础上，进一步扶制。在实际工作中，致贫原因往往是多元和复合的，深度贫困人群可能既没有脱离贫困的想法和勇气，也缺乏脱离贫困的技能和手段，同时又受制于环境封闭、资源匮乏、信息闭塞等外部因素。这些因素相互影响、相互制约、相互强化，导致贫困人群缺失达到最低生活水准的能力，处于诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森所说的可行能力的匮乏困境。[3]只有通过智力扶贫，帮助扶贫对象提升能力，才能让他们助人自助，渡人自渡，走出能力贫困，扶贫才能形成长效机制，使得贫困人口能够利用一切可能的条件，实现可持续发展和永久脱贫。
志智双扶的有效结合。习近平同志2017年6月在山西太原主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会时，做出如下重要讲话：“我常讲，扶贫要同扶智、扶志结合起来。智和志就是内力、内因。我在福建宁德工作时就讲‘弱鸟先飞’，就是说贫困地区、贫困群众首先要有‘飞’的意识和‘先飞’的行动。没有内在动力，仅靠外部帮扶，帮扶再多，你不愿意‘飞’，也不能从根本上解决问题。现在，一些地方出现干部作用发挥有余、群众作用发挥不足现象，‘干部干、群众看’‘干部着急、群众不急’。一些贫困群众‘等、靠、要’思想严重，‘靠着墙根晒太阳、等着别人送小康’。”
可见，需要“志智双扶”的有效结合，来加大内生动力培育力度。需要激励群众立志气，教育群众卖力气，帮助群众强底气，调动贫困群众的积极性、主动性、创造性。需要培育贫困群众发展生产和务工经商的基本技能，激发脱贫致富的内在活力，提高自我发展能力。给钱给物，能解一时之困；扶心扶志，扶能扶智，才能治懒治愚，拔掉穷根。越是在攻坚克难阶段，越要发挥“志智双扶”的关键作用。
“志智制立体扶贫”
在“志智双扶”基础上，针对深度贫困地区和人群进行“志智制立体扶贫”，十分必要。应该说，思想上“扶志”，能力上“扶智”，在政策和实践上已经达成共识，并在脱贫攻坚的使用上首战告捷。但“制度性贫困”等致贫原因，还需要更深层的对症施治。
制度性贫困。从宏观层面讲，社会制度决定了生产生活资源在不同地区、不同区域、不同群体和个人之间的不平等分配，从而导致了特定地区、区域、群体或个人处于贫困状态。例如，二元经济、二元社会等城乡二元现象，就是宏观层面制度性贫困的标志。从微观层面讲，一些不能因地制宜、因时而异的制度或政策，带给贫困地区和人群更为不良的制度性安排，“好心办了坏事”，使其更加落入贫困陷阱。笔者曾经在内蒙古牧区做过调查，受定居、分畜、分草场、强制性休牧、禁牧等一系列政策变迁以及外部市场竞争的影响和冲击，牧民贫困率大幅度上升。据一些学者的研究以及牧民的亲身感受，上中下等收入牧户的比例，已经由20世纪80年代初的“3∶4∶3”，变成了目前的“3∶3∶4”。贫困率的大量上升，与种种制度性安排直接相关，以致于学者们倾向于“制度性贫困”的解释。[4]笔者对青海三江源地区的调研结果也表明：三江源保护过程中，将牧民、牲畜、草场、降雨量等社会和自然要素，当作了生态环境的外生因素，制定实施了不适宜的项目与政策。本来，牧民、牲畜、草场、雨水、野生动物等，都是三江源地区生态环境不可分割的一部分。但围封转移、生态移民、以草定畜和休牧禁牧等措施，将牧民和牲畜从草原生态系统中割裂出来，当作了草场破坏者、生态环境破坏者，而非建设者和保护者。人工增雨、毒杀鼠兔等措施，表面看促进了降雨量增加，延缓了草场退化，但实际上破坏了自然循环体系，甚至带来不少恶劣影响。[5]
实际上，仅就扶贫制度本身而言，就存在一些制度性漏洞，使得一些干部以权谋私，虚报套取补贴，优亲厚友，雁过拔毛。为了揪出和惩治这批“蛀虫”，扶贫制度本身就要完善，就要“扶制”。王岐山同志2017年在主持湖南巡视工作时强调：“全面从严治党、净化政治生态，在基层都要体现在具体工作上。巡察要聚焦再聚焦，突出扶贫攻坚这个重点，发现和惩治群众身边的‘微腐败’，不断增强群众的获得感。”为此，要完善制度建设，明确责任，签订军令状，规范基层干部权力的使用，进一步扎牢制度“笼子”，减少小官巨贪现象的发生。要强化群众监督，进一步公开透明，把工作、成绩、困难和问题都摆在阳光下，使“微腐败”现象无处藏身。
对于深度贫困地区而言，扶制，要更多地找到资源无法变为资产等深层制度性原因，并与扶志、扶智相结合，唯有如此，才能提高扶贫的可持续性，达到稳定脱贫的效果。
深度贫困地区的资源性制度贫困。在前文所述的四个层次依次递进的深度贫困原因中，第四个层次的原因，决定了当前要对深度贫困地区进行集中连片扶贫开发。通过扶志和扶智，让他们有劳动意愿、能力和技能，但环境资源条件的制约，仍需要解除。深度贫困地区多陷入资源匮乏型贫困。由于生活在自然条件恶劣、环境资源匮乏的地区，形成了从属于连片贫困区、贫困县和贫困村的大规模贫困人群。2014年底，仍有14个集中连片特困地区、12.8万个贫困村、7017万贫困人口，贫困人口超过500万的有贵州、云南、河南、广西、湖南、四川六个省区，很多贫困地区属于历史极贫地区。从2015年到2020年要对这7017万人实现“一个都不能少、一个都不能掉队”的脱贫，意味着每年减贫1170万人。经过不断努力，2017年底还剩下的3046万深度贫困人口，大多数生活在11个占国土面积15%的深度贫困地区（11个集中连片特困地区由国务院扶贫办2011年划定，若加上之前已经实施特殊政策的西藏、新疆南疆四地州、甘青川滇四省藏区，还是14个，在全国所占的面积比例将更大）。这些深度贫困地区生态环境脆弱、地理位置偏僻、基础设施薄弱、资源禀赋不足，导致要素流动困难，生产风险大；而封闭的环境又导致这个群体普遍缺乏市场意识和风险意识，远离现代文明，环境适应性差；使用移民搬迁扶贫等手段，反而会加剧贫困。一般性的产业扶贫手段虽然能保证一部分资源的资本化利用，但无论在生产还是分配环节，贫困人群常常被排斥在利益链之外，很难有效参与。
扶贫应扶制。扶贫攻坚进入深水区，越往后脱贫成本越高、难度越大。从结构上看，深度贫困地区大多是自然条件差、经济基础弱、贫困程度深，是越来越难啃的硬骨头。在群体分布上，主要是残疾人、孤寡老人、长期患病者等“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口，以及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困群众。在脱贫目标上，实现不愁吃、不愁穿“两不愁”相对容易，通过一些救济手段就能达到，而实现保障义务教育、基本医疗、住房安全“三保障”难度较大，需要制度扶贫等综合性手段。
深度贫困地区由大到小，有如下三类：一是连片的深度贫困地区，如西藏和四省藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等地区，生存环境恶劣，致贫原因复杂，基础设施和公共服务缺口大，贫困发生率普遍在20％左右；二是深度贫困县，据国务院扶贫办对全国最困难的20％的贫困县所做的分析，贫困发生率平均在23％，县均贫困人口近3万人，分布在14个省区；三是贫困村，全国12.8万个建档立卡贫困村，居住着60％的贫困人口，基础设施和公共服务严重滞后，村两委班子能力普遍不强，四分之三的村无合作经济组织，三分之二的村无集体经济，无人管事、无人干事、无钱办事现象突出。
在资源短缺、无力脱贫的地区，必须探索制度性贫困的解决之道。办法至少有如下两个。首先是进行发展权赎买。更新资源资本化的既定思维，将资源保有和维护者纳入转移支付的保障体系，对不开发地区进行发展权赎买，使深度贫困地区脆弱的生态环境能够不开发或低度开发，保住一片青山绿水。其次是推动社会分红。按照诺奖得主詹姆斯·米德的理论，社会分红是公民经济权利的重要来源，公共资源的所有者是公民。公共资源作为投资所获得的利润应该50%作为积累基金，50%作为红利分给公民。随着积累基金的增加，公民分得的红利也逐渐增加。此法兼顾公平与效率，对“一方水土养不了一方人”的深度贫困地区，更为适用。在具体做法上，结合农林产业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫、科技扶贫，推动以就地就近就业为主的转移就业脱贫，让有劳动能力和就业意愿的贫困人口实现转移就业。同时，提供更多生态公益岗位，通过购买服务、专项补助等方式，在贫困县中选择一批能胜任岗位要求的建档立卡贫困人口，为其提供生态护林员、草管员、护渔员、护堤员等岗位。在贫困县域内的553处国家森林公园、湿地公园和国家级自然保护区，优先安排有劳动能力的建档立卡贫困人口从事森林管护、防火和服务。
贫困既是绝对的，也是相对的。当我国2020年消除绝对贫困后，在舒缓相对贫困上，还不断有路要走，有事要做。我们要探索“志智制立体扶贫”模式，使贫困人口的内生动力、自身能力和社会环境有效结合，从而走出一条有中国特色、有世界影响的减贫之路。
（本文系国家社科基金专项“乡村振兴战略核心机制研究”和中国人民大学亚洲研究中心项目“乡村振兴战略的中韩比较研究”的阶段性成果，项目编号分别为18VSJ021、18YYA07）
注释
[1]胡光辉：《扶贫先扶志 扶贫必扶智——谈谈如何深入推进脱贫攻坚工作》，《人民日报》，2017年1月23日。
[2]郭利华：《赋予深度贫困人口可持续脱贫的能力》，《光明日报》，2017年11月7日。
[3]［印度］阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，北京：中国人民大学出版社，2002年。
[4]周立、姜智强：《竞争性牧业、草原生态与牧民生计维系》，《中国农业大学学报（社会科学版）》，2011年第2期，第130～138页。
[5]周立：《三江源地区自我发展能力调研报告》，《改革内参》，2016年8月12日。
Tackle Severe Poverty with the "Three-Pronged Method"
Zhou Li
Abstract: China's poverty alleviation has entered the key stage of tackling the problem of severe poverty. It is necessary to combine the external "transfusion" type of poverty alleviation and the internal "hematopoietic" type of poverty alleviation to get rid of the cause of poverty. To eliminate poverty, it requires adopting the three-pronged method of encouraging (the aspiration aspect), improving ability (the intellectual aspect) and optimizing social environment (the institutional aspect), with the first two being the basis and third one the major means. It also requires exploring institutional solutions to address poverty such as redemption of development rights and social dividends, so as to embark on a path of poverty reduction with Chinese characteristics and world influence.
Keywords: Targeted poverty alleviation, rural revitalization, severe poverty, structural poverty alleviation
责 编／杨昀赟
