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政策谣言因何而生

核心提示: 政策谣言的生发和传播与政府的公信力、传播技术的先进性、民众的判断力、社会心理、造谣传谣成本等因素有关,这些因素在特定时空情境中交织复合,为政策谣言的孕育和潜伏提供了基质和温床。

【摘要】政策谣言的生发和传播与政府的公信力、传播技术的先进性、民众的判断力、社会心理、造谣传谣成本等因素有关,这些因素在特定时空情境中交织复合,为政策谣言的孕育和潜伏提供了基质和温床。

【关键词】政策谣言 治理 政务公开 【中图分类号】D60 【文献标识码】A

古今中外都有政策谣言,但近年来,随着移动互联网的快速发展,我国一些地方政策谣言频发,譬如“幼升小”“小升初”、中考、高考政策谣言,“房贷新政”谣言,关于拆迁补贴、“三农”政策、土地政策谣言等。它们给地方政府尤其是基层政府带来了不小的困扰,引起理论界和实务部门的高度重视。

政策谣言与政策事实并非零交集,但往往不合乎官方政策事实,属于一种民间政策传言

谣言是一种古老而且常见、熟知但非真知的社会现象。谣言的历史与语言的历史一样悠久,但人们对于谣言的理解和态度至今仍无定论。相对而言,政策谣言的历史更短,内涵和外延也更具体,但不代表我们对其已有了真知定见。

国内外学者关于谣言的认识多种多样,从中能找出的公因子是:未经证实的传言。首先,谣言的对立面是事实,是实事求是;“未经证实”一般是指“未经官方证实”,但似乎还应包括“未经科学证实”。其次,谣言具有传播性,是具有一定传播范围的言论。以此为基本,秉承“意义即用法”的原则,可将政策谣言定义为:未经证实完全合乎官方政策事实的民间政策传言。

政策传言是指具有一定传播范围的政策言论。其内容往往涉及政府政策的内容规定,制定政策的背景、目的、根据、过程等。政策言论的主体包括官方的、半官方的和民间的:由政策制定部门和宣传解释部门以及官方授权或认可的新闻媒体、研究机构等发布的政策言论,属于官方的政策言论;与其相对应的是民间的政策言论,包括研究机构或研究者自主研究发表的成果、普通民众基于自身理解发表的政策言论,以及相关的舆论报道。广义上的政策传言,包括官方和民间的一切具有一定传播范围的政策言论。狭义上的政策传言则特指民间的政策言论。政策出台前官方部门的“政策吹风会”“媒体通气会”介于两者之间,但在一般的语用上不归为政策传言,而被视为官方政策言论。

支持民间政策传言为真的事实大致包括两类:一是官方政策事实,即官方和半官方关于政策规定、政策依据、政策过程的宣传和解读,包括书面文本和口头诠释;二是科学政策事实,包括与政策相关的物理客观现象和社会情境事实。显然,这两者并不互相排斥。但是,通常我们判定某种政策传言是否属于政策谣言的依据是官方的政策事实,即看它是否与官方政策言论一致。从理论上讲,如果民间政策传言合乎科学的政策事实,那么它也是真的,是否合乎科学事实是我们判定一些科学类、生活类传言是否为谣言的根本依据。但在政策领域中,官方判定民间政策传言是否为政策谣言的依据往往只看是否与当下的官方政策事实一致。譬如,研究者基于科学研究对我国房地产政策进行某种预测并通过媒体报道在社会上广为流传,但如果与当下的官方政策言论不一致,就属于不实的政策传言(谣言)。这种官方判定与民间认知可能存在分歧。

民间政策传言与政策事实并非零交集,因为完全不合官方或科学政策事实的传言较难得到人们的认同和传播。因此,民间政策传言的真实性程度有一个分布区间,从完全符合到完全不符,大多数情况是不完全相符或不完全缺乏事实依据。这里又存在一个官方认定与民间观念的差异:官方一般认为只要政策传言与政策事实存在不符即使是部分不符也是政策谣言,而民间则可能认为那些部分相符的政策传言并非完全的政策谣言,甚至可能因为它相符的部分而以偏概全地认为这根本不是政策谣言。

政策谣言的生发原因:基层政府政策制定过程不够公开透明、政策宣传不到位、社会心理等因素发挥影响

美国人格心理学家奥尔波特曾提出了一个谣言生发的基本法则:R=i×a。其中R表示谣言,i表示重要程度,a表示模糊程度,即一则谣言如果被人们认为越重要,其相关事实信息越含糊,则有越多的人会去造谣、传谣。事件的重要性和信息的含糊性二者缺一不可,两者之间“不是加法而是乘法,如果两者之间有一个为0,也就没有谣言了”。公共政策涉及社会公共价值的分配,并以此引导、规范和调控人们的行为,先天地具备“重要性”这一特征。如果政策制定过程不够公开透明,政策规定和政策解释晦涩难懂,政策的宣传不及时、不到位,就会具备“模糊性”这一特征。于是,就可能会产生政策谣言。

反观现实,一些基层政府的“五公开”主动性不强,政策解读不及时、不到位,未能“积极回应关切”,官方政策言论传播的广度和深度都显得不足,致使公民的政策知晓程度和参与程度都不够充分。概言之,官方政策信息传播方面存在以下几个方面的不足:第一,偏好独白性政策言说,一些基层政府在政策议题设置和政策起草过程中,未能充分征求和咨询政策利益相关者和社会各界的意见,喜欢搞“一言堂”“闭门造车”,甚至连一些联合发文部门对其署名发布的政策也不甚了解;第二,政策出台前后,未能按规定召开“媒体通气会”“政策吹风会”,未充分发挥好政府公报的标准文本作用,政策信息的公共传播广度和深度有限;第三,政务公开平台运作效率不高,尽管国家对于各级政府如何加强平台建设进行了诸多规定,但一些地方的政务公开平台仍存在信息更新不及时、政务信息不可获、相互之间缺乏协同联动等问题;第四,政策解读工作缺失或不到位,一些政策制定部门并未有序有效阐释政策,对一些专业性较强的政策,没有进行形象化、通俗化解读。上述诸种不足,导致公众对公共政策信息的认知不及时、不明白,给政策谣言提供了滋生空间。

诚然,政策谣言的生发是个复杂过程,并非完全由政府部门“五公开”方面的不足所致。政策谣言的生发和传播还与政府的公信力、传播技术的先进性、民众的判断力、社会心理等因素以及造谣传谣的成本等因素有关。首先,政府公信力不足会导致“塔西佗陷阱”,民众不信任官方(包括体制内的专家学者)言论,甚至采用逆向思维和反向行动策略;其次,现代传播媒介技术的发展,尤其是互联网的匿名性、互联互通性,网络自媒体的便利性,网络社交媒体(微博、微信、论坛等)的半私密性、碎片化特征等,使得谣言的生发更为便利,行动成本和被惩处的概率下降,这些都客观上成了政策谣言的催化剂;再次,网络时代人们阅读习惯的碎片化、思维习惯的浅层化、对于形象信息的偏爱以及所谓的“娱乐至死”倾向等,从某种程度上都降低了民众对谣言信息的批判意识和判断力,致使人们更容易轻信政策谣言;最后,社会心理也是一个颇为复杂的因素,有研究发现,谣言传播与人的焦虑感相关,同时也与人们的利益欲求、心理需求等因素密切相关,造谣者往往很会利用人们的社会心理制造和传播政策谣言。

严格来讲,上述因素分析都是对于大量政策谣言的诱发因素进行归纳的结果,归纳推理只是“或然”而非“必然”逻辑。因此,这些因素的存在,即使是同时具备,也不意味着必然就会生发政策谣言,但是却会大大增加其概率。它们在特定时空情境中交织复合,为政策谣言的孕育和潜伏提供了基质和温床。

从内容修辞、生命周期、动力学等角度看政策谣言的传播机制

对于政策谣言的传播机制,有多种研究视角。从内容修辞的角度看,政策谣言的编辑策略主要有“简化”“强化”“曲解”“虚构”“同化”等。“简化”就是将官方政策言论断章取义、故意删减有助于了解事实真相的细节;“强化”就是将官方政策言论中一些细节进行不成比例地放大、细化、具象化;“曲解”则是有意无意地对公共政策的内容规定、目标与意义、背景与依据等进行错误性的理解和猜测;“虚构”即无根据地捏造一些政策内容、目标、背景、依据、受益或受损对象等;“同化”则是诉诸潜在传谣者和信谣者的历史体验、利益诉求、价值偏好、心理投射等。在政策谣言的传播过程中,传谣者和信谣者要么照本宣科,要么根据自己的主观理解、所见所闻对谣言进行简化、强化,或补充一些感性和情绪性素材。

从生命周期的角度看,政策谣言的传播可分为三(四)个阶段:孕育、扩散、(极化)、消退。孕育即谣言的肇始,大多数政策谣言都是主观故意制造出来的,但也有一些是无主观故意甚至无清晰源头的。扩散即谣言的传播,政策谣言会因自身特性和传播媒介特性有不同的扩散广度和效度。较之线下谣言传播,网络政策谣言的扩散不受时空限制,公开、便捷、迅速,更具爆发性,传播形态多为树状、放射状、漩涡型复式传播。消退即谣言的结束,政策谣言可能随时间而自然消退,或是由于官方辟谣而消解。此外,有些政策谣言还会经历极化阶段,即扩散一段时间后突然加速疯狂式传播。

从动力学的视角看,要理解政策谣言的传播机制必须弄清楚造谣、传谣、信谣的动力机制。由于直接挑战政策当局,风险比较大,所以,一般人还是比较审慎的。故意生造政治谣言的主要动机是谋取经济利益、实现政治企图,其次是发泄情绪、投射期求、满足表达欲、寻求理解、博取眼球等。人们之所以传谣和信谣,有时是因为缺乏判断力,信以为真,但很多时候是因为他们愿意、乐见其成,因为谣言契合他们的愿望或是能满足他们某种欲求,甚或是与他们的深层价值信念一致。当然,还有一种情况是人们不能预料谣言的后果,才知谣传谣。

从政府公信力、政务公开、辟谣机制等方面入手分类治理政策谣言

对于政策谣言,应该依法分类治理。首先,要大力提升政府公信力,转变干部作风,密切干群关系。基层干部要走出办公室,深入群众生活,回应群众所需、所想、所盼,多为百姓做好事、实事;切实履行各种承诺,取信于民。要生动活泼地开展各种公民教育,推动社会主义核心价值观内化于心、外化于行,提升民众的鉴谣批判力。公共政策要充分体现公平正义和社会责任,注重政策目标和价值导向的有机统一,注重经济效益和社会效益的有机统一。

其次,要强化政务公开和政策的宣传、解读与回应工作。完善“五公开”的组织体系、平台建设、运行机制,落实政策牵头制定部门的政策解读责任。整合各种媒介进行政策宣传,在政策议程设置、方案起草过程中,强化政策咨询和公民参与,积极回应关切。按照属地管理、分级负责、谁主管谁负责的原则,做好政务舆情的回应工作,强化涉事责任部门的第一责任,强化基层干部的政策宣传与解读责任。

最后,建立健全辟谣工作系统,分类治理政策谣言。突出舆情收集重点,及时预判,建立风险预案。建立合理有效的辟谣工作系统,包括:辟谣目的和动机的设定、辟谣行为的时空布局、辟谣主体的选定、辟谣内容(形式)的安排、辟谣传播渠道的组合、辟谣对象的研究和分析,以及辟谣效果的评估测定。根据主观意图、内容特征、传播后果,区别对待各种政策谣言。严厉打击那些出于政治与经济动机恶意虚构并产生严重不良后果的政策谣言;对于那些基于科学事实、折射社会问题、投射社会需求的政策谣言,只要没有产生严重后果,则应采取教育引导等柔性措施,并予以辩证利用。

(作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博导,政府服务研究中心主任)

【参考文献】

①《中办国办印发<关于全面推进政务公开工作的意见>》,新华网,2016年2月17日。

责编/赵橙涔 美编/于珊

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