【摘要】特朗普政府国家安全战略突出主权国家在国际体系中的重要地位，作出“经济安全即国家安全”的判断，秉持“以实力求和平”的现实主义权力政治观，强调外交应服从于“美国第一”原则。特朗普政府国家安全战略要实现的目标与冷战后美国历届政府所确立的目标并无二致，在方式和路径上却做出了重大调整，对于当前国际秩序将会产生重大影响。
【关键词】美国 国家安全 国际体系 【中图分类号】D83/87 【文献标识码】A
自2017年1月20日宣誓就职以来，特朗普政府在指导思想、战略目标、主体布局与政策路径等方面对美国国家安全体系做出了重大调整。这些调整集中体现在特朗普政府迄今发布的三份战略性文件之中，即国家安全战略报告、国防战略报告与核态势评估报告。这些战略报告勾勒出特朗普政府国家安全战略的基本轮廓与核心要素，集中反映了美国的主要安全关切与应对思路。可以说，这些报告既是对特朗普执政以来战略思想与政策实践的总结，同时也成为引导未来美国国家安全政策与外交战略的指针，其影响不容低估。
特朗普政府国家安全战略的主要内核
特朗普政府国家安全战略突出主权国家在国际体系中的重要地位，做出“经济安全即国家安全”的判断，秉持“以实力求和平”的现实主义权力政治观，强调外交应服从于“美国第一”原则。这些凸显出特朗普政府国家安全战略具有明显的国家中心主义、实用主义，乃至于单边主义色彩。
第一，以主权国家为主要对象，重点关注并全面应对大国战略竞争。特朗普政府对当前国际安全环境的认知是充满忧虑的，甚至是悲观的。在其首份国家安全战略报告中，特朗普政府认为，美国面临的是一个竞争性的国际安全环境，“美国要对所面对的世界范围内不断增加的政治、经济、军事竞争作出回应”。在这一环境中，美国面临着多元化的安全威胁，“当前自由社会面临的挑战与过去一样严峻，但却更加多样化”。其中的一个重要体现就是威胁来源主体多元化。特朗普政府将美国的战略挑战者（challengers）分为三大类，一类为“修正主义强国”（revisionist powers）如中国与俄罗斯，称这些国家正打造“同美国利益与价值观相对立的世界”；一类为“无赖国家”（rogue states）如伊朗与朝鲜，称“当今世界灾难的根源在于一小撮无赖国家，它们违背了所有自由和文明国家的原则”；一类为以圣战恐怖分子集团（jihadist terrorist groups）为主的跨国威胁组织（transnational threat organizations），称“美国在继续与‘伊斯兰国’与‘基地’组织等这样的圣战恐怖分子集团进行一场长期的战争”。然而，这三大威胁并非等量齐观，特朗普政府更加关注国家行为体，尤其是大国对美国所构成的战略威胁。2018年国防战略报告开宗明义地表示：“国家之间的战略竞争——而并非恐怖主义——是现在美国国家安全的首要关注点。”核态势评估报告也明确将“重回大国权力竞争”列为一节的标题。需要指出的是，特朗普政府眼中的大国竞争是全方位的、战略性的，不仅包括经济领域，而且还延伸到地区秩序，乃至于意识形态领域。2017年美国国家安全战略报告指出：“中国和俄罗斯开始重新主张他们的地区和全球影响力……他们正在争夺我们的地缘政治优势并尝试对国际秩序进行有利于他们的变革。”同时，宣称“一种自由的和专制的世界秩序愿景的地缘政治竞争正在印太区域展开”。特朗普政府将大国战略竞争视为美国的主要安全关切，这对于其国家安全战略的构建具有核心基础作用，同时也意味着新世纪以来美国国家安全战略重心的转向，即由打击恐怖主义转向应对传统大国挑战。
第二，明确提出“经济安全”的论断，聚焦经济振兴，注重保持和提升美国竞争力。既然面临着大国的战略竞争，美国必须要强化其竞争能力，这必然要巩固经济发展的基础性作用。实际上，美国历届政府对于经济的基础性作用都保持着清醒认知，而特朗普政府更甚一筹，明确提出“经济安全即国家安全”的论断，将经济振兴、贸易平衡、竞争力水平等视为美国经济安全的重要基础。为此，特朗普政府将“内外联动”，双管齐下：就国内而言，通过减少监管负担、进行税改、增强基建、减少赤字以及支持教育等方式复兴国内经济，让美国工人和企业受惠；从国外讲，通过签订新的双边贸易投资协定并对现有协定进行更新、反对不公平贸易行为、打击腐败等方式推进自由、公平、互利经济关系的建立。此外，特朗普政府还强调必须增进竞争力，保持在技术研发领域的优势，优先发展对经济增长与安全至关重要的新兴技术，如数字科学、加密技术、自动化技术、基因编辑、新材料、纳米技术、先进计算技术以及人工智能，加强知识产权保护，并实现在能源领域的主导地位。
第三，奉行“以实力求和平”的权力政治观，突出军事力量的关键性作用。在特朗普政府看来，国际社会是一个自助体系，主权国家才是其自身安全与利益的最终保障者。因而，美国利益如何维护，世界和平如何保持，无不依赖于美国的实力地位。2017年美国国家安全战略报告指出：“正如美国衰弱会招致挑战，美国力量与信心会慑止战争，推进和平。”美国总统特朗普也宣称：“唯有超凡的实力才能带来长久的和平。”面对纷繁复杂的国际形势以及多元化的安全挑战，在诸多力量要素中，保持军事优势具有特殊重要的意义，“美国军事力量仍是影响力竞争的一个关键要素”。为了维护军事安全，美国需要重建军队，慑止侵略，必要时战胜敌人。因而，美国应增加军费支出，进行新的军备采购，深化军民融合战略以恢复美军创新能力，增加军队规模，保持战备状态，通过本土投资等方式保护美国国防工业基础，维持美军核武战力结构，并促进核力量与基础设施的现代化，确保核武器的战略威慑能力，“虽然核威慑战略不能防止一切冲突，但它们对于防止核攻击、非核战略袭击和大规模常规侵略至关重要”。 除了加强自身军力建设之外，美国还将巩固与盟友和伙伴的合作关系以增大美国的力量，以确保世界上任一区域不被某个强国主导，尤其是在印太、欧洲、中东等关键区域保障有利于美国的力量均衡。
第四，以商业式实用主义推进外交政策，务求服从于“美国第一”的战略原则。这一点在特朗普政府对待国际多边机构的态度与原则方面可以窥见一斑。其首份国家安全战略报告表示，美国将继续参与多边机构并在其中发挥领导作用，“威权行为者很久就意识到多边机构的力量，并利用他们来推进利益，……如果美国将这些机构的领导权让与对手，塑造有利于美国发展的机遇就将丧失”。因此，美国必须领导并参与多边论坛安排，以便塑造那些影响美国利益和价值的多项规则，如保持海洋、极地、外太空、数字领域等全球公域遵守规则，并保持其自由开放对于美国的繁荣与安全至关重要。然而，并不是所有的国际机构，美国都同等看待，而是根据国际机构在维护美国国家利益中的作用来区别对待，即有选择地参与多边机制。美国将优先关注那些服务美国利益的多边机构，确保它们更加强大，并支持美国、盟友和伙伴的利益。与此同时，美国还突出强调国际机构应遵循责任权利对等的原则，表示“我们将要求其责任性，强调成员国共担责任。若美国被要求为某个机构提供不成比例的支持水平，我们将希望对这个机构的方向与工作施加与之相称的影响”。可见，美国推进外交政策的首要标准就是成本收益（主要是物质收益）比，首要考量是这样做对美国是否有利，而并不考虑这样做对世界是否有害。可以说，自我性与自利性成为特朗普政府外交政策的主要特点。
特朗普政府国家安全战略成为国际体系稳定的“负资产”
应该说，特朗普政府国家安全战略要实现的目标与冷战后美国历届政府所确立的目标并无二致，即维持与巩固美国的全球首要地位。然而，从方式和路径上来看，特朗普政府却做出了重大调整，对于当前国际政治经济秩序将会产生不容忽视的影响。
特朗普政府把大国战略竞争视为当前国际关系的本质特征，把军事力量作为推进美国国家利益的主要工具，这将会导致大国之间“安全困境”的升级，从而对当前国际安全体系的平衡与稳定带来极为不利的负面影响。大国是塑造与维系国际秩序的主导性力量，大国关系的好坏也成为衡量国际体系稳定与否的一个最关键指标。尽管对于美国实力的认知及其走势存在不同观点，但毫无疑问的是美国仍是当前国际体系中最具综合实力、最富战略影响力的首要大国。国际体系结构是主要行为体互动的结果，美国对于当前国际体系特征的研判及其相应的政策实践也将对这一体系中的其他行为体带来连锁反应。特朗普政府将中俄等大国视为“竞争者”“挑战者”“对手”，同时以“非赢即输”的零和式思维来看待这种竞争，这不可避免地引发了中俄等国的忧虑与警惕。可以说，特朗普政府在界定“他者”身份的同时，也为“他者”界定了美国的身份。再加上，特朗普政府将军事手段作为推进其国家安全战略议程的一种主要政策工具，这极易引发大国之间“安全困境”升级，甚至于引发一定程度的军备竞赛。显而易见，这种状态无助于大国关系的改善，也不利于当前国际安全体系的稳定，并可能最终导致国际秩序的“失范”。
特朗普政府以自由贸易“受害者”的身份来认知当前国际贸易体系，试图通过单边施压手段重新定义国际贸易规则，从而令当前本已不够稳定的国际经贸秩序“雪上加霜”。如前所述，特朗普政府将经济安全上升为国家安全的一部分，甚至是根基性部分，这意味着美国在经贸等议题上的立场将会更为强硬且不易妥协。自执政以来，特朗普总统就多次表示美国是当前多边自由贸易体系的“受害者”，并声言要终结这一状态。为此，特朗普政府主要从三个方面着手：一是本着“公平互惠”的原则重新评估美国参与的多边或双边贸易协定。特朗普总统就职后便发布行政命令，退出《跨太平洋伙伴关系协定》，并就《北美自由贸易协定》以及《美韩自由贸易协定》等进行重新谈判。二是将美国国内法凌驾于国际贸易规则之上，采取单边贸易审查、提高关税等做法，试图扭转美国对外贸易的不平衡。例如，特朗普政府发起针对中国的“301调查”，以及对出口到美国的钢铁、铝征收高额关税等。三是对其盟国施加压力，要求它们为美国的安全保护承担更多财政责任。从某种程度上来说，美国与其盟国及伙伴的战略关系也发生了重大转变，即将安全议题与经济议题相结合，甚至不惜以安全议题相要挟，以便获得更多的经济利益。特朗普曾宣称，如果韩国不能在《美韩自由贸易协定》谈判中做出让步，美国将可能考虑撤出在韩国的驻军。可见，特朗普政府治理下的美国已经不再是国际自由贸易体系的维护者，而是倡导贸易保护主义的旗手与推行贸易保护政策的急先锋。鉴于美国是世界上最大的经济体，这种“以邻为壑”的贸易保护行为不仅会对与美国有着密切贸易关系的国家造成不利影响，而且还会带来不容忽视的外溢效应与群仿效应，势必会对当前国际贸易体系构成重大冲击。
特朗普政府对于国际机制抱持“有利则用、不利则弃”的态度，甚至于采取单边主义的外交政策，势将削弱当前国际秩序的权威性与稳定性，不利于国际社会团结应对当前全球治理面临的难题与挑战。特朗普总统对于国际机制始终抱有不屑一顾的态度，这一立场早在竞选期间便已表露无遗。就任后，特朗普更是将这一理念转化为实际政策，一方面削减美国对包括联合国在内的国际组织的经费以及对外援助费用，另一方面掀起了一股“退群”浪潮：2017年6月1日宣布退出《巴黎协定》，10月12日退出联合国教科文组织，12月12日退出《全球移民协议》。因而，有美国学者认为，“美国第一”实际上就意味着“美国单干”。特朗普政府自我、任性与一意孤行的做法损害的不仅是美国的国际形象，更损害了全球公益。它对于国际社会呼声的漠视既反映了美国强权的不受制约，同时也折射出当前全球治理存在的重大缺陷，即全球治理体系的“美国依赖症”。正因如此，美国才可以有恃无恐地恣意妄为，才能够置国际公约与世界福祉于不顾。这也从侧面反映出当前国际治理机制到了不得不变革的时候，国际社会应当共同努力，构建一个秉持共商共建共享原则的更富代表性、均衡性、有效性的全球治理体系。
（作者为中共中央党校国际战略研究院研究员；北京城市学院讲师宋达对本文亦有贡献）
【参考文献】
①The White House, National Security Strategy of the United States of America, December 2017, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf，2018年4月5日。
②《习近平谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年。
责编/温祖俊 美编/李祥峰
