从20世纪80年代至今，当代中国的中央与地方关系（以下简称央地关系）始终是一个海内外学术界关注的学术焦点问题。从已有研究文献来看，主要有以下两种研究路径：其一是结构/制度的研究路径。结构/制度的研究路径将央地关系概念化为“制度支配下互动模式的运行”，认为中央与地方的冲突起源于中央结构的安排与地方对其角色和利益的认知存在落差。其二是行为/过程的研究路径。行为/过程的研究路径认为央地关系主要取决于行动者之间沟通、说服、讨价还价和让步的能力。但是，经过改革开放近40年的演化，央地之间的权力配置逐步趋于均衡和稳定，在分权化治理“制度绩效”日益式微后，后续的选择性集权化治理的挑战也与日俱增。
20世纪90年代以来，发达国家府际关系理论研究最大的拓展是出现了相对于传统的层级制府际关系与竞争式府际关系的府际治理理论。作为当代府际关系研究的最新趋向，府际治理是指一种政府间、公私部门与公民共同构建的政策网络，强调通过多元行为主体间的互动与合作来实现和增进公共利益，其主要包括政府间协作、跨部门伙伴关系以及公众参与。因此，府际治理代表着府际关系研究的转向，强调的是通过多元主体之间的协作以解决府际间公共议题。在当代中国，全面深化改革不仅推动了央地关系的调整，而且使得社会生活中的多元利益主体逐步获得独立、自主的地位，激发了他们的利益表达要求。值得注意的是，在央地关系发生变化的同时，改革也为社会巨大能量和创造力的释放提供了广阔空间，唤起了公众参与公共事务管理的热情。
分权化治理的制度绩效式微
20世纪70年代末以来，基于对改革前计划经济体制的反思，中央对地方“放权让利”的“行政性分权”成为改革初期中国央地关系调整的主旋律。邓小平强调放权是解决旧体制弊端的一个突破口，因为“以往过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权”。为了调动地方政府的积极性，同时也为了让地方分担中央的财政困难，中央在扩大地方财权的同时也下放了诸多经济管理上的事权、对部分地区实行切块式的放权改革、将一大批国有企业管理权下放给地方政府、下放了政府人事管理权限并扩大地方政府的立法权。从央地关系的演化来看，1979年—1992年邓小平南巡讲话之前的纵向权力调整，在很大程度上延续了行政性分权的做法；1992年之后随着中国发展市场经济目标的逐步确立，政府与企业之间的经济性分权获得推动。从根本上说，这部分地改变了地方政府的地位与利益导向：第一，决策分权允许地方政府在中央给定的约束线内发挥自主创造性，进行不同方式的政策试验；第二，财政分级核算、收入分成，在经济上使得地方政府有了追求经济绩效的动力。这两项变化，为地方政府带来了双重身份：一方面地方政府是中央政府在一个地区的“代理人”，要服从于中央政策；另一方面，地方政府在一定程度上又是一个地区的“所有者”，通过组织和运用经济资源可以增进自身利益。
地方政府行为自主性的增强，使得地方政府在财政压力和政绩需求驱动下，发挥出空前的组织和管理地方经济的积极性和主动性：一方面充分利用和挖掘本地区的发展潜力和优势，形成各具特色的发展道路；另一方面，积极向中央争取优惠政策来发展本地经济、甚至创造条件来更好地执行现有政策。尽管学术界对有关分权与经济增长之间的关系存在诸多争议，但分权化治理对地方政府有效激励所产生的中国经济持续高速增长确是不争的事实。
总体上，中国式分权主要在两个层面上推动了改革年代中国经济的持续高速增长：一是调动了地方政府的积极性，形成了地方政府统御地方经济发展的格局。改革之后的分权赋予了地方政府发展经济的自主权和财政收入分享权，使得地方投入的资源能够有效的增值促进社会总福利增长，能够克服中央政府对改革的政治约束，成为改革开放的动力。二是促进了地方政府间竞争，形成了地方政府之间“为增长而竞争”的发展格局。一方面，改革后地方政府获得了改革自主权和资源配置权，成为了地区经济的统御者，于是才有了发展辖区经济的意愿和竞争动力。另一方面，改革之后的对外开放导致国际资源大量流入，大大增加了地方政府可以争夺的内容，地方政府竞争也只有在对外开放条件下才显示出了对经济增长的巨大作用。
然而，到20世纪90年代中后期，分权化治理暗藏的诸多问题逐渐浮出水面，如：城乡、地区间发展差距持续扩大；地区间市场分割与重复建设；公共服务供给不足；地方政府行为的消极影响日益明显。更重要的是，地方政府行为自主性的增强，反过来在一定程度上导致了中央权力的相对弱化，削弱了中央对地方的宏观调控能力。一方面，地方政府选择性的政策执行削弱了中央宏观调控能力。为追求地方利益，地方政府在执行中央政策时会有严重的机会主义行为，通过选择性执行中央政策来追求地方利益最大化，导致“政令不出中南海”“上有政策，下有对策”的政策执行悖论。另一方面，地方政府之间的竞争式发展造成了地方治理的“碎片化格局”。由于缺乏整体视野和长远眼光，使得地方政府之间产生恶性竞争，造成严重的资源浪费和环境污染等一系列破坏发展的问题。
选择性集权治理及其面临的挑战
20世纪90年代中期以来，为了强化中央政府的整合能力和提升国家权威，选择性集权治理趋势开始出现。
首先是强化经济和金融集权。为了应对财政收入占GDP和中央财政收入占国家财政收入两个比重下降危及中央宏观调控，1994年，中央推行了一项新的税收政策——分税制。分税制改革重新划分了中央和地方的财政收入，其结果是大大提升了财政收入在国内生产总值的比例和中央财政在国家总财政中的比例，这为中央政府宏观调控能力的提升奠定了雄厚的财政保证。通过分税制改革，中央政府实现了“集权”。1998年，中央在金融领域也进行了集权导向的改革。1997年亚洲金融危机后，中央撤销了中国人民银行的32个省级分行，建立了以区域为单位的9个地区性分行，以摆脱地方政府对于国家金融业务的干预。
其次，中央政府还在市场监管部门发起了集权化改革。针对经济发展过程中广泛出现的地方保护主义、假冒伪劣、环境污染、食品安全等问题，中央对于这些部门的管理模式进行了重新调整，在省内推行垂直管理的集权管理模式。这包括1998年工商行政管理部门、1999年质量技术监督检验检疫局、2000年国家食品药品监督局、2005年国家煤炭局等先后实施垂直管理改革；2004年国家统计局各直属调查队改革为派出机构，采取垂直管理，国土资源部门同年也采取垂直管理模式。这一系列改革改变了中国行政权力配置，使得工商管理、质量监督、国土资源、环境保护等监管部门由中央政府或省级政府直接管理，大大强化了中央政府的集权化治理，将“人、财、物”控制权上收到中央，以维护中央政令畅通。
最后，进入新世纪以来，随着中央政府努力强化治理能力，选择性集权主要表现为政策集权，例如环境、产品质量、劳工、土地等政策领域的集权。通过强化资源的集中配置和不断加强问责，中央对地方发展的干预也日益加强。
毋庸置疑，20世纪90年代以来的选择性集权化治理有效地提升了中央的治理能力。通过上述改革，中央政府扭转了80年代分权治理所导致的中央权威弱化及其不良的后果。伴随着国家能力的提升，中央政府也有能力推行一系列有利于市场体制转型的关键改革，比如军队去商业化、加入WTO、国有大型企业的兼并和重组、构建社会福利体制等。但是，这种选择性集权治理导致的后果是地方政府尤其是县乡两级政府财权与事权的脱节，中央政府的相关政策意图在地方上也无法完全实现。一段时期，地方政府对于发展本土经济的积极性也逐步下降。
总体而言，选择性集权治理也日益面临挑战：一方面，中央集权导致了权力部门化。中央权力分散在各官僚机构之中，而各机构集中起来的权力和财富并没有如领导层所设想的那样取之于民、用之于民，而是流向了形形色色的既得利益集团。于是，随着部委权力的日益膨胀，地方政府被迫“跑步进京”，地方的“驻京办事处”一再“尾大不掉”。另一方面，地方有效治理能力弱化。高层级政府直属的、数目庞大的部门，将中央政府整体的事权（政策与规划制定与实施）与财权分割得支离破碎，形成部门权力与利益网络，地方政府也被强制纳入到这个网络中。部门集权与地方分权间的冲突，严重削弱了地方自主治理的能力、创造性和主动性。最终，当代中国的央地关系依然面临着“集权与分权的双重悖论”或者是“在高度集权与高度分割之间无规则地不可预测地变动”。
走向府际治理
党的十八大以来，央地关系逐步发生了深刻变化。首先，集权继续强化：第一，高度强化中央权威，强调政治规矩、垂直化管理和政治大一统；第二，上收了部分事权；第三，加强了对地方纪委的垂直领导；第四，通过新设立的国家安全委员会整合了维护社会稳定的各部门力量；第五，通过新设立的全面深化改革委员会强化了对改革的领导权。四中全会《决定》明确提出，省级以下法院人财物管理权上提，以打破司法地方化格局。其次，强调发挥地方自主性和积极性。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上强调：“中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。”此次会议还指出，“基层改革创新要尽可能多听一听基层和一线的声音，尽可能多取得第一手材料”“既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围”。为解决财权与事权的不平衡，2014年6月30日，中共中央政治局会议研究并审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。该文件指出，新一轮的财税体制改革将从预算管理制度、税收制度体系、中央与地方政府间事权与支出责任关系三大方面全面推进。2015年1月1日新《预算法》实施，相比以往，新修改的《预算法》由79条增加至101条。这些举措都意在“进一步理顺中央和地方收入划分”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》亦明确指出，“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理”“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。同时，2013年以来国务院进行了大面积的简政放权，下放到基层的权力动辄数百项。最后，强化央地合作。2018年2月初，国务院印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，这是自2016年《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》后，央地关系又一标志性的进展。这次改革涵盖的领域更多集中在民生、教育等方面，这也是国务院首先把民生项目纳入中央与地方共同财政事权范围，并由中央与地方共同承担支出责任。
这些新变化主要是基于：一方面为了充分发挥地方的创造性，中央增信于地方并依靠地方办事和支持地方创新，帮助地方纠错，指导地方发展；另一方面也为了发挥集中力量办大事的社会主义优越性，做到“一方有难、八方支援”，形成全国合力，确保“天下大治”、长治久安。因此，进入新时代以来，在日益明确中央与地方职能分工基础上，打造中央决策、国家规划、部门指导、省级政府总负责、地市县级政府实施的分工协作治理体系的蓝图日益明确。为此，应该以府际治理助推当代中国新型央地关系的塑造。
以人民满意为目标建设公共服务型政府
进入新世纪以后，基于经济建设型政府的问题种种，当代中国开始了建设公共服务型政府的深刻转型。众所周知，公共服务型政府的最基本内容是政府向公众提供充足优质的公共服务，把主要职能定位于教育、医疗、社会保障以及研究和发展等公共服务领域。改革以来，适应经济体制改革和发展社会主义市场经济的要求，政府职能转变不断向前推进。但从总体上来看，政府在实践中的“越位”“错位”“缺位”问题依然存在，特别是政府的公共服务职能尚未真正确立。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“党的一切工作必须以最广大人民根本利益为最高标准。我们要坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起，带领人民不断创造美好生活！”这为从中央到地方的公共服务型政府建设指明了方向。为此，一方面，应该在合理界定政府职能基础上，充分发挥市场、社会组织在公共管理中的作用；另一方面，政府在继续强化宏观调控与严格市场监管的同时，应该加强社会治理和公共服务，把财力、物力等公共资源更多地向社会治理和公共服务倾斜。要提供高效优质的公共服务，必须从加强政府自身能力建设入手，通过深化机构和行政体制改革，使机构设置和职能配置适应社会主要矛盾变化，不断完善政府治理体系，进一步提升政府治理能力。
理顺央地关系
首先，在政府职能“归位”基础上根据财权与事权相统一的原则明确划分中央与地方政府间职责权限范围。在明确地方政府职责权限的同时，充分保障中央政府在全国性和跨省事务上的集权，以促进统一的国家法制、政令与市场。
其次，促进央地关系民主化。在重大决策或法律出台过程中，应该充分发挥地方政府的参与权，使中央的政策过程能够充分反映地方的利益诉求，使中央与地方的关系由过去以行政组织为基础的行政领导与服从关系转变为以相对经济实体为基础的对策博弈与合作关系，以形成相互制约之势。
最后，促进央地关系法治化。在明确划分中央与地方间职权范围的基础上，应该考虑将中央与地方政府间职权配置和职权调整程序法制化，使中央与地方政府间的领导、指挥、协调、约束和控制关系都有充分的法律保障和约束，而各级政府的职权也需要由相应的本级人大授权并接受法律监督，重塑法律的权威与尊严，以促使央地关系走上法治化发展道路。
构建政府、市场和社会在协作治理中的伙伴关系
考虑到公私部门都有着自身难以克服的局限性，因此在当代公共管理实践中，逐渐衍生出通过构建跨部门伙伴关系以同时利用公共部门、私人部门、第三部门三者之优点而避免其缺点的理念。构建跨部门伙伴关系就是要在公共部门与私人部门之间建立以协作为目的的治理框架结构，共同参与生产和提供物品及服务。其实质，是通过协作性治理结构安排，形成新的融合力，以解决日益复杂的公共问题。
为了消解政府向社会力量购买公共服务中存在的政府责任市场化、社会组织“伙计化”和企业逐利化等导致的公共性流失风险，必须使社会组织、企业和公民等能作为平等治理主体参与公共政策全过程。在此基础上，政府、企业、社会组织和公民在协作治理中建立平等、开放和有序的合作伙伴关系，作为政策主导者、资源分配引导者与质量重要监控者的政府通过与其他主体的良性互动更多地负担着公共治理政策输出，企业与社会组织则更多地承担更直接意义上的公共服务供给，而公众从被动的消费者转变成为主动参与的治理主体，最终形成有效实现公众服务需求的协作治理体系。
进一步优化央地关系的制度设计
在现行央地关系实践中，政府既缺乏自身体系内部的监督，又缺乏对民众负责的制度保障，政府的行为与民众的利益诉求存在着相当大的落差。因此，优化制度设计是理顺央地关系的需要。一方面，诚如郑永年等所言，只有不断强化国家权力的人民性才能有效化解央地关系中存在的乱象。只有通过优化制度设计，才能有效防止国家权力的流失并增强国家与民众之间的联系，既有助于适度集权后加强中央政府的整合能力，又有助于强化地方分权后加强地方政府对民众的责任机制。另一方面，布坎南反复强调“民主政治是选民监督地方政府从而保证辖区间竞争有效性的一个重要基础”。只有通过优化制度设计，才能逐步实现地方政府与地方公共利益的共融，真正有助于实现社会公共利益最大化。
为此，应该考虑到以下三方面：首先，要完善信息公开机制。信息公开化，在于信息获取主体的广泛性、获取方式的便捷性和获取内容的有效性，它是公共服务型政府建设的基本要义。因此，应该按照“公开透明、便捷高效、有利参与”的原则，保障公众依法享有信息知情权，为公众参与提供前提和基础，也为公众参与监督提供保障。其次，要拓展公众参与的路径与渠道。在完善信息公开机制的同时，还必须拓展公民参与的渠道和创造灵活多样的参与路径，并逐渐使之制度化和程序化。一方面，可以通过推行政策听证、民主恳谈、公民议事会等方式来完善需求表达机制；另一方面，设立市民监督员、舆论监督回应、公众满意度调查等监督回应机制，根据公众需求动态调整公共政策。此外，要充分发挥“互联网+政务服务”优势，积极发展电子政务、城市公共服务多媒体平台、网上市民论坛、政府会议公开直播、电子会议和网络对话等，使其成为便捷化的公众参与机制。最后，要发挥社会组织在促进公众有序参与中的积极作用。社会组织既是推动公众有序参与的基本载体，又是解决政府与公民互动之间“交易成本”过高的中介和桥梁。因此，应该通过规范社会组织发展，一方面，发挥社会组织能促进政府与公众实现良性互动的功能，促进公众有序参与；另一方面，充分发挥其能够利用其独特社会资源和方式为特定的公民群体提供有效公共服务的优势，以解决政府提供基本公共服务的普遍性和公众需求多元化的特殊性之间的现实矛盾。
【本文作者为中山大学新华学院公共管理学院、当代中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授】
责编：贺胜兰 / 李 懿